Казначейская система исполнения местного бюджета

дипломная работа

1.1 История создания и развития казначейства в России

Впервые слово «казначей» встречается в штатном расписании казенного приказа, т.е. учреждения, заведовавшего царским казначейством от Иоанна III до Петра Великого.

Казна, Казенный Приказ (Двор), образованный в 1512 году, стали началом создания новой системы централизованного управления финансами Российского государства в XVI-XVII веках - приказной.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Недаром родилась и русская пословица: «Крепко царство казной».

В результате финансовых преобразований Петра Великого была создана Счетная или Казначейская контора (в 1710 году), которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.

В 1785 году правительством Екатерины II была проведена реформа городского управления. В уезде как орган уездного финансового управления стояли уездные казначейства - учреждения исключительно кассовые.

В Москве и Санкт-Петербурге были открыты Государственные казначейства для штатных и остаточных сумм, действовавшие с 1780 по 1821 год. Они ведали всеми штатами, то есть бюджетными расходами, кроме расходов на армию и флот.

В короткое царствование Павла I на рубеже XVIII-XIX веков были сделаны попытки реорганизации управления финансами государства, была учреждена должность государственного казначея (в 1796 году). 4 декабря 1796 года на эту должность был назначен Алексей Иванович Васильев. С этого времени должность государственного казначея обособляется от должности генерал-прокурора, и управление финансовой частью становится самостоятельным. В именном указе, данном А.И. Васильеву, перечисляются учреждения, вверяемые его управлению, и дается поручение заняться выяснением бюджета государства.

«Определяя Вас государственным казначеем - гласит этот указ, -соизволяем, чтобы Вы по тому имели в точном ведении Вашем как казначейство, так и экспедиции о доходах, расходах, для свидетельства счетов и о доимках, причисляя к оным и особую экспедицию, для разбора и расчета внутренних долгов учрежденную. При самом вступлении в важную должность, на Вас возлагаемую, приложите старание собрать сведения и нам, как наискорее, доставить о всех доходах, о штатных и чрезвычайных или временных расходах, дабы мы, рассмотря оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частию и отвратить всякий недостаток или затруднение».

Крупнейшим актом своего времени стал манифест царя Александра I от 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств. Вместо установленной при Петре I коллегиальности в рассмотрении дел и смешении ведомств пришло точное разграничение по ведомствам и усиление персональной ответственности их руководителей. В 1802 году учреждены собственно должности министров и при них канцелярии. Министерство финансов входило в число первых восьми учрежденных министерств.

Заведование делами государственного хозяйства было при этом вверено министрам финансов, канцелярии государственного казначея, отчасти министру внутренних дел. Министр финансов обязан был в конце каждого года составлять роспись государственных доходов и расходов на наступающий год и отсылать ее к государственному казначею для исполнения. К ведению последнего были отнесены в то время казенные палаты по части казенных сборов, установленных законом, доставления их в надлежащие места и хранение денежной казны, т.е. с позиции сегодняшнего дня казначейство выполняло функции налоговых органов по сбору налогов и функции государственного банка. Бюрократическое устройство получили в 1808 и 1809 годах экспедиции, находившиеся в ведении государственного казначея. Первая, вторая и четвертая экспедиции, ведавшие доходами, расходами и недоимкой, были соединены в одну экспедицию о государственных доходах, а третья и пятая экспедиции были соединены в одну государственную экспедицию для ревизии счетов.

Обособленное по закону от Министерства финансов ведомство государственного казначея, заключавшее в себя и контрольную часть, в действительности было в то время соединено с Министерством финансов. До смерти первого министра финансов ему принадлежало высшее руководство этим ведомством. Представления государственного казначея вносились в высшие учреждения и докладывались императору министром финансов. Когда же последний скончался, то все установления министерства, впредь до назначения министра финансов, переданы (2 и 14 сентября 1807 г.) в управление государственного казначея. Нового министра финансов назначено не было, и государственный казначей Голубцов оставался во главе обоих ведомств до разделения министерств в 1810 г.

25 июля 1810 г. был издан манифест о новом разделении государственных дел. Государственному казначейству поручено было «заведывание движением сумм, в доход поступивших, казначейству остаточным или запасов, казначейством текущих расходов, платежом долгов и пенсионов и пр.».

В 1811 году управление финансами разделили между Министерством финансов, которое ведало всеми доходами, государственным казначейством, ведавшим расходами, и государственным контролером, которому было поручено проводить ревизии всех счетов. Это был период раздельного управления доходами и расходами

В 1821 году в состав Министерства финансов было включено Государственное казначейство в виде обширного департамента из 14 отделений, разделенных на две части - распорядительную, ведавшую всеми делами по приему и хранению доходов и по обращению их на расходы, и счетную, которая в свою очередь делилась на контроль и бухгалтерию.

В 1890 году сфера деятельности расширилась. На него были возложены обязанности принимать и хранить все запасные средства. В 1899 г. казначейство стало распределять между государственной казной и земствами в установленном процентном соотношении поступающие поземельные сборы, а в тех городах, где не было отделений или контор Государственного банка, казначейство выполняло также банковские операции.

Практически в таком виде казначейство просуществовало до революции 1917 года. После революции, проводя линию на объединение всего сметно-расчетного и кассового дела, Совет Народных Комиссаров принял в октябре 1918 года постановление о слиянии казначейства с учреждениями Народного банка. В результате слияния Народный банк РСФСР сосредоточил в своих руках кредитное дело, финансирование народного хозяйства страны и аппарата управления страны, всю сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением. На местах развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных советов. Кассовые функции казначейств по постановлению о слиянии казначейства с учреждениями Народного банка отошли к местным отделениям Народного банка.

В XIX веке у казначеев была даже своя клятва, вот ее текст: «Клянусь верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться не щадя живота своего, стараться споспешествовать пользе государственной, и всякую вверенную тайность крепко хранить, и положенный чин надлежащим образом по совести своей исправлять и для своей корысти, свойства, дружбы и вражды противно должности своей присяги не поступать».

Можно отметить, что деятельность казначейства оставила «памятник» в литературе. Знаменитое произведение Н.В. Гоголя «Мертвые души» связано с казначейской технологией. Казначейство в то время занималось сбором налогов, и был так называемый «подушный налог». Казначейство проводило перепись душ - «ревизскую сказку». Герой произведения Чичиков решил заработать, заложить в эту «ревизскую сказку» мертвые души.

М.Ю. Лермонтов в 1838 году опубликовал произведение «Тамбовская казначейша», основанное на реальных фактах из истории. Художник Тропинин нарисовал картину «Казначейша», эта картина в настоящее время находится в Русском музее г. Санкт-Петербурга. [22, с.5-6]

1.2 Возрождения и становление казначейства в Российской федерации

Возрождение и становление федерального казначейства России шло не просто. Все помнят смутные времена начала 90-х годов прошлого века - развал Советского Союза, шоковая терапия реформ, потеря вкладов населения, обнищание масс, галопирующая инфляция и практически полный развал финансовой системы новой России. Именно в этот момент руководство страны осознало, что создание федерального казначейства - насущная необходимость. Казначейство рождалось в муках.

Само создание казначейства с такими полномочиями и функциями не приветствовалось многими структурами, которые привыкли делать «свой бизнес» на прокручивании бюджетных средств. Именно поэтому Постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации No 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации» в развитие Указа Президента № 1556 вышло только 27 августа 1993 года, т.е. более чем через восемь месяцев после самого указа. И уже после постановления правительства начала постепенно создаваться система федерального казначейства России, в общих чертах сохранившая свою трехзвенную организационную структуру до настоящего времени, а именно:

- 1-й уровень - федеральное казначейство (центральный аппарат в г. Москве);

- 2-й уровень - управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, т.е. республикам, краям, областям;

- 3-й уровень - отделения федерального казначейства по городам и районам.

Все органы федерального казначейства являются юридическими лицами, относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ (или по согласованию с ним). Документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета руководящими для органов федерального казначейства не являются [60,с.17].

В рамках Министерства финансов создается Главное управление Федерального казначейства. Возглавляет данное управление заместитель министра финансов - начальник Главного управления, которого назначает министр финансов. В составе Главного управления Федерального казначейства (ГУФК) в настоящее время создано 18 отделов, в названии которых выражены возложенные на них функции:

отдел платежей;

операционный отдел;

отдел учета операций государственного долга;

отдел учета средств федерального бюджета на возвратной основе;

сводный отдел по исполнению федерального бюджета;

отдел прогнозирования кассовых поступлений;

главная бухгалтерия;

отдел валютных операций;

отдел анализа исполнения федерального бюджета;

отдел бюджетного учета и отчетности;

отдел методологии казначейского исполнения федерального бюджета;

отдел координации работы и развития органов Федерального казначейства;

контрольно-инспекторский отдел;

отдел обеспечения безопасности информации;

отдел методологии казначейских информационных технологий;

отдел развития системы Федерального казначейства;

отдел делопроизводства и контроля исполнения;

отдел статистики государственных финансов.

Подготовка к переходу на новую систему исполнения бюджета включала кроме создания центрального органа формирование соответствующих территориальных органов. Как известно, в Российской Федерации реализована асимметричная модель государства. В ее составе, как определено в Конституции РФ, республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения. В соответствии с территориальным делением страны сформирована структура органов казначейства. [30,с.18].

Наличие в составе России 89 национально-государственных и административно-территориальных образований, а также большого числа главных распорядителей средств по федеральному бюджету продиктовало необходимость поэтапного перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Функционирование вновь создаваемой системы планировалось начать с передачи ей вопросов финансирования федеральных расходов. В 1993 г. предполагалось осуществить формирование руководящего состава территориальных органов. Однако казначейские органы были созданы только в 17 субъектах Федерации. Наиболее успешными для становления органов Федерального казначейства были 1999-2000 гг.

Органы казначейства Министерства финансов Российской Федерации, действуя в рамках законодательных, нормативных правовых актов и в пределах возложенных на них функций, обеспечивают полный и сопоставимый учет доходов и расходов федерального бюджета, регулирование межбюджетных отношений, целевое использование бюджетных средств. Для решения этих вопросов организован определенный порядок документооборота и обмена информацией с различными организациями и учреждениями. Среди них следует перечислить учреждения Центробанка РФ, территориальные органы Министерства финансов, органы защиты правопорядка и обеспечения законности. При взаимодействии указанных структур решаются следующие задачи:

- обеспечение достоверности данных по учету и отчетности исполнения федерального бюджета;

- распределение федеральных регулирующих налогов по различным уровням бюджета;

- устранение диспропорции при зачислении доходов в разные уровни бюджетов, что связано с применением особых форм расчетов, с учетом льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам;

- обеспечение сопоставимости учета и текущей информации для глубокой проработки и прогнозной оценки исполнения федерального бюджета;

- совместное решение организационных и методических вопросов при исполнении бюджета;

- повышение эффективности контроля за целевым использованием средств федерального бюджета;

- совместное рассмотрение и решение организационных и методических вопросов при осуществлении последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых цензах) или в уполномоченных коммерческих банках по согласованию с Министерством финансов РФ [9,с.55].

Неотъемлемой частью работы органов казначейства является контрольная деятельность. Проверкам со стороны казначейства подвергаются все банки, осуществляющие операции с доходами и средствами федерального бюджета, которые должны соблюдать сроки списания, перечисления и зачисления платежей. В случае нарушений банкам начисляются штрафные санкции и могут быть внесены представления в ЦБ России о лишении банка лицензии на право осуществления банковских операций. Кроме того, казначейство осуществляет контроль за целевым расходованием средств федерального бюджета у всех бюджетополучателей. С этой целью проверяются все бухгалтерские, финансовые и иные документы, подтверждающие право и законность произведенных расходов. В случае выявления нарушений оформляется акт и суммы нецелевого использования изымаются путем уменьшения текущего финансирования бюджетных организаций или списания сумм в безакцептном порядке с их расчетных счетов с одновременным начислением и взиманием в доход федерального бюджета штрафных санкций.

Кроме того, специалисты органов федерального казначейства могут быть привлечены к проверкам совместно с Прокуратурой, Государственной налоговой инспекцией, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов РФ и другими органами исполнительной власти [32,с. 35].

Специфика функций, возложенных на территориальные управления федерального казначейства определяется тем, что они являются промежуточным звеном казначейской системы. С одной стороны территориальные управления организуют работу подчиненных им отделений федерального казначейства на локальном уровне и выполняют некоторые функции свойственные Главному управлению, а с другой стороны сами находятся в подчинении у Главного управления и выполняют некоторые основные функции по непосредственному исполнению и контролю за исполнением федерального бюджета, возложенные на территориальные отделения федерального казначейства.

О первых, организационных, функциях мы уже говорили, поэтому особенно внимательно следует остановиться на рассмотрении последних. Для этого сгруппируем их по трем основным направлениям деятельности казначейства:

- исполнение бюджета по доходам;

- исполнение бюджета по расходам;

- контроль за исполнением бюджета.

Исполнение бюджетов органами федерального казначейства происходит на основании закона о федеральном (или иного уровня) бюджете на соответствующий год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам [32,с. 39].

Казначейство России на современном этапе. В 2004 году в России началась так долго декларируемая и ожидаемая административная реформа. Всем было ясно, что система государственного управления в России дает сбои, государственный аппарат работает неэффективно, коррупция поразила все его уровни. Естественно, это тормозило и тормозит поступательное развитие страны, а намеченное Президентом России удвоение валового внутреннего продукта к 2010 году оказалось в таких условиях трудновыполнимым.

После отставки председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова и назначения на пост председателя Правительства М.Е. Фрадкова в России была изменена структура федеральных органов исполнительной власти. Смысл данных изменений, как было объявлено, - заставить государственный аппарат работать эффективно для того, чтобы обеспечить быстрые темпы роста экономики и благосостояния людей. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов Исполнительной власти» с последующими изменениями структура федеральных органов исполнительной власти стала как бы трехуровневой:

федеральные министерства;

федеральные службы:

федеральные агентства.

В результате данной реформы федеральное казначейство стало самостоятельной федеральной службой, находящаяся в ведении Минфина.

В связи с выделением федерального казначейства из состава Министерства финансов Распоряжением Правительства РФ от 17 мая 2004 года № 647-Р Татьяне Геннадьевна Нестеренко была освобождена от должности заместителя министра финансов Российской Федерации - начальника Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и назначена руководителем федерального казначейства России.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 703 от 1.12.2004 года было утверждено новое Положение о федеральном казначействе, согласно которому федеральное казначейство (казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также Положением о федеральном казначействе. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Выступая 20 февраля 2007 года на коллегии федерального казначейства, министр финансов А. Кудрин подтвердил, что в основе нынешней линии Министерства финансов - принцип полного выполнения всех обязательств государства. И это подтверждает роль органов федерального казначейства как «одного из важнейших звеньев исполнения государственных решений». Он также заявил, что появление органов федерального казначейства было продиктовано реалиями рыночной экономики постсоветской России. Выслушав отчет руководителя федерального казначейства Т. Нестеренко, глава Минфина даже заявил, что это не технический доклад, а «роман о битве за целевое использование бюджетных средств».

В настоящее время в Госдуме находится внесенный Правительством России проект трехлетнего федерального бюджета на 2008-2010 годы. Считается, что он носит революционный характер: впервые горизонт планирования был удлинен с одного года до трех лет, предусмотрен особый порядок использования нефтегазовых доходов и т.д. Основные направления бюджетной политики на ближайшие три года позволят сохранить стабильность финансовой системы страны даже при неблагоприятном прогнозе цен на нефть до 2020 года. Россия в ближайшие годы не будет нуждаться во внешних заимствованиях, внутренних резервов вполне хватит для удовлетворения запросов.

Делись добром ;)