1.3 Регулирование долговых проблем на международном уровне: субъекты и инструменты внешней задолженности

Государственному долгу принадлежит одна из ключевых ролей в бюджетной политике государства, используемой в качестве основного инструмента регулирования экономики.

Основные причины долгового финансирования государственных расходов состоят в необходимости мобилизации дополнительных финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей общества, которые объективно не могут быть удовлетворены за счет бюджетных средств, ограниченных принятым уровнем налогообложения; в меньших негативных последствиях займов для экономики по сравнению с дополнительной эмиссией денег; в том, что правительству политически комфортнее использовать кредитное финансирование своих расходов, чем повышать налоги.

Концепции управления государственным долгом подчеркивают:

- возможности стабилизационного воздействия долговой политики на реальный сектор экономики (уровни потребления, сбережений и инвестиций) и денежный сектор (на состояние денежного обращения). Эффект воздействия государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от фазы экономического цикла: мобилизация государством накопленных денежных средств (с помощью реализации ценных бумаг) и финансирование государственных мероприятий могут оживить совокупный спрос и оказать стимулирующее воздействие на экономику во время экономического спада; при экономическом подъеме активизация государственной деятельности на финансовом рынке в качестве заемщика вытесняет частные инвестиции, что в конечном итоге оказывает сдерживающее воздействие на экономику в целом. Последствия финансирования бюджетного дефицита за счет привлечения кредитов и займов на рынке капитала во многом определяются-общим состоянием экономики. Во время экономического спада размещение государственных долговых обязательств в банковском секторе может поглотить избыточные резервы, накопленные там из-за разницы между уровнем сбережений и спросом на кредитные ресурсы, и тем самым оказать положительное воздействие на объем безналичных платежных средств в банковском секторе и денежное обращение в целом. Привлечение государством средств небанковского сектора, когда происходит простое перераспределение ресурсов между частным и государственным секторами, практически не оказывает влияния на состояние денежной массы;

- стимулирующее воздействие дефицитного финансирования на экономический рост;

- распределительное воздействие государственного долга, реализуемое через эффект вытеснения и перекладывание долгового бремени на будущие поколения;

- обусловленность долгового управления качеством деловой среды, юридической системы, уровнем институционального развития, в том числе степенью зрелости финансовых рынков и корпоративного сектора, политическими, культурологическими и другими факторами.

Политика управления долгом активно использует теоретико-методологические наработки современной науки. В частности, национальная.: практика управления государственным долгом ориентируется на законодательно утвержденные долговые показатели, предотвращающие чрезмерный рост государственного долга. Наиболее широко используются в международной практике следующие долговые коэффициенты: внешний долг/ВВП(ВНП)1; внешний долг/экспорт; государственный долг/государственные доходы; платежи по внешнему долгу/ВВП; платежи по внешнему долгу/экспорт - "коэффициент (норма) обслуживания долга" ("Debt Service Ratio"); платежи по государственному долгу/государственные доходы; резервы/платежи по внешнему долгу. Использование долговых показателей приемлемого (безопасного) уровня долга снижает риски возникновения в стране долгового кризиса, по

1 В российской статистике показатель ВНП не используется. вышает возможности выполнения обязательств по погашению и обслуживанию накопленного объема долга перед внешними кредиторами без ущерба для социально-экономического развития страны.

Финансовая глобализация и возрастающая неустойчивость рынков потребовали выработки новых правил, позволяющих на национальном, региональном и глобальном уровнях решить проблемы, вызванные плохой прозрачностью, чрезмерным использованием политических рычагов, слишком крупными финансовыми учреждениями, укрытием от налогов, плохими стимулами для финансовых директоров и конфликтом интересов кредитных рейтинговых агентств, слабым участием региональных учреждений в процессах кредитования национальных экономик.

Диссертант предлагает для совершенствования практики международного кредитования улучшить координацию национальных экономических политик, создать механизмы, блокирующие опасные для международной финансовой системы решения членов мирового сообщества; реформировать процесс принятия решений в международных финансовых учреждениях с учетом возросшей экономической роли развивающихся стран; улучшить деятельность рейтинговых агентств, на чьих кредитных рейтингах строится доверие на финансовом рынке; активизировать участие региональных учреждений в кредитовании национальных экономик.

Усиливающаяся конкуренция национальных государств в условиях глобальной экономики, стремление использовать бюджетную политику государства в интересах экономического роста и социального развития повысили требования к качеству управления государственным долгом.

Опыт как развитых, так и развивающихся стран свидетельствует о совершенствовании организационно-правовых структур управления государственным долгом, придании им четких полномочий и функций, усилении информационной прозрачности, подотчетности и подконтрольности внешним аудиторам и обществу. Органы государственного управления нацелены на формирование широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних обязательств, решение задач развития целостного и эффективного первичного и вторичного правительственного рынка ценных бумаг, повышение его прозрачности и защиту инвесторов.

Практика управления долгом все чаще включает в себя координацию с налогово-бюджетной и денежно-кредитной политикой государства, мониторинг, оценку и смягчение рисков долгового обслуживания, снижение финансовой уязвимости страны.

Резервом повышения эффективности управления правительственным долгом в развитых странах является совершенствование процесса внедрения новых инструментов на рынке ценных бумаг, новых систем торговли ценными бумагами; новой инфраструктуры рынка, дальнейшее совершенствование количественных методов оценки риска, опирающихся на достижения экономической науки и математические знания. Перед развитыми странами, превысившими пороговые значения долговых обязательств и дефицита бюджета, стоит задача повышения доверия к государственным ценным бумагам, снижения» рисков рефинансирования путем удлинения сроков погашения государственного долга в той мере, в которой позволяет спрос инвесторов.

Актуальной проблемой повышения качества управления задолженностью развивающихся стран помимо снижения уровня долга, увеличения экономической и социальной отдачи от использования заемных средств, является повышение национальной ответственности за проводимую финансовую и экономическую политику, обеспечение преемственности политики и консенсуса по основным социально-экономическим параметрам развития общества, мирное урегулирование конфликтов.

В свою очередь, международные организации (ООН, МВФ, ВБ, ОЭСР, ЕС), региональные финансовые организации, многостороннее и двустороннее международное сотрудничество нацелены на более благоприятное для глобального развития разрешение долговых проблем, на повышение эффективности технологий управления процессом международного кредитования. Существенные изменения претерпел процесс облегчения бремени задолженности. В последнее десятилетие в нем появились новые доноры, новаторские партнерские механизмы, новые формы сотрудничества, которые способствуют увеличению притока ресурсов. Принципы и основные направления комплексного решения проблем задолженности развивающихся стран сформулированы в Декларации тысячелетия ООН, в политической декларации «Потребности Африки в области развития: ход выполнения различных обязательств, проблемы, и путь вперед» Резолюция 63/1. , в Брюссельской программе действий для наименее развитых стран на десятилетие 2001-2010 годов , в Монтеррейских договоренностях, в Дохинской декларации Дохинская декларация о финансировании развития: итоговый документ Международной конференции по последующей деятельности в области финансирования развития для обзора хода осуществления Монтер-рейского консенсуса. A/CONF.212/7// http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/224/26/PDF/N0922426.pdf70penElement . Они реализуются через «официальную помощь развитию» (ОПР), предусматривающую наиболее льготные условия долгового облегчения, вплоть до полного списания долгов. ОПР рассматривается международным сообществом как важный дополнительный источник финансирования развития.

Значимой технологией разрешения долговых проблем стала инициатива Всемирного банка и Международного валютного фонда в отношении долга бедных стран с крупной задолженностью (ХИПК), общая сумма задолженности которых приближалась к 200 млрд долл. США. Позже она была дополнительно усилена Инициативой по облегчению бремени задолженности на многосторонней основе (ИБЗМ)4. Основным донором процесса облегчения бремени задолженности во всех его формах - в традиционной форме, в форме ХИПС, ИБЗМ, на двусторонней основе - стала группа развитых стран.

Международное сообщество усилило внимание к проблеме эффективности внешней помощи. Парижская декларация о повышении эффективности внешней помощи 2005 г. и Аккрская программа действий 2008 г. утверждают основополагающие принципы национальной ответственности, согласования, унификации и управления, ориентированного на результаты, повышение ства помощи, снижение ее операционных издержек, усиление взаимной подотчетности и транспарентности, отказ от увязки помощи с определенными условиями. В целях содействия устойчивому развитию и экономическому росту ставится задача укрепления координации действий международных финансовых учреждений и международных учреждений, занимающихся вопросами развития для максимально полного учета разнообразных потребностей и обстоятельств развивающихся стран.

Важной задачей совершенствования системы регулирования международного кредитования является создание инструментов, гарантирующих ответственное предоставление кредитов, недопущение возникновения и накапливания нежизнеспособного долга. В научной литературе разрабатывается понятие «одиозное кредитование» - предоставление финансовых средств деспотическим или коррупционным режимам. По таким долгам страны-должники платят минимум трижды: сначала население несет потери из-за сохранения у власти диктатора, затем несет бремя выплаты кредита и в третий раз страдает из-за торможения развития при новом правительстве, поскольку окончательно гасить «одиозный долг» приходится новой власти. Иногда международное сообщество вынуждено прощать долги «плохих» режимов. В связи с этим назрела необходимость учредить международный институт, полномочный классифицировать тот или иной режим как "одиозный" и предупреждать кредиторов о возможном обесценении долгов, накопленных антинародным режимом.

Логика глобального финансового и экономического развития, при котором прекращение долговых выплат многими странами становится регулярной составляющей длинных экономических циклов, диктует необходимость, создания на основе международного финансового права института банкротства - независимого арбитража в спорных ситуациях, способного внести предсказуемость в отношения заемщика и кредитора, защитить обе стороны и предотвратить нежизнеспособный долг. Формирование правовых рамок решения проблем государственной задолженности укрепит международное и государственное право, общепринятые подходы к управлению задолженностью.

Российская Федерация является полноправным участником международного рынка капитала. Правительство РФ активно привлекало как связанные банковские кредиты, предназначенные для финансирования закупок импортного оборудования, продовольствия, продуктов питания, медикаментов и других товаров, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения страны, так и свободные средства для покрытия текущих потребностей бюджета в форме финансовых кредитов и внешних облигационных займов. Российская Федерация также является крупным международным донором. По объемам списания задолженности странам Африки, Азии, СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП в абсолютных величинах Россия занимает третье место после Японии и Франции, а в процентах от внутреннего продукта - первое место.

Основные усилия в области долговой политики в постперестроечный период концентрировались на проведении реструктуризации задолженности. В результате снизились объем, доля долга в ВВП, стоимость обслуживания внешних долговых обязательств, возросла доля рыночных инструментовав структуре долга, повышены кредитные рейтинги страны, удешевившие новые заимствования для государства и частных структур. При сохранении на безопасном уровне показателей долговой устойчивости созданы предпосылки для использования заемных средств, а также средств, получаемых от "экономии" на обслуживании и погашении государственного долга, в инвестиционных целях. Воспользовавшись периодом высоких цен на сырье, Правительство РФ накопило временно избыточные доходы путем создания стабилизационного фонда, средства которого могут быть использованы для поддержания реального уровня расходов государственного бюджета и погашения внешнего долга в неблагоприятные периоды.

В РФ стала складываться соответствующая международным принципам и стандартам система управления долгом, обеспеченная нормативной правовой базой. Вместе с тем, существующая система управления долгом имеет ряд слабостей и недостатков. Для их устранения и повышения эффективности долговой политики целесообразно:

- привести величину долга в соответствие с возможностями страны по его обслуживанию и погашению;

- оптимизировать структуру внешнего долга, укреплять в нем долю рыночной составляющей;

- обеспечить стабильное обслуживание внешних и внутренних долговых обязательств;

- совершенствовать график выплат по внешнему долгу, устраняя пики платежей;

- улучшить качество правительственного рынка ценных бумаг за счет его либерализации, расширения круга инвесторов, повышения ликвидности;

- координировать государственную политику с политикой внешних заимствований корпоративных структур, избегая ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств;

- создать единую целостную систему управления государственным долгом, законодательно закрепив цели государственных заимствований, ответственность за принимаемые решения, механизм координации долговой, денежно-кредитной и валютной политики;

- рационализировать управление государственным долгом на основе единой методологии учета государственного долга, единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств; научной системы анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга, надежного механизма планирования в области управления государственным долгом, принципов открытости и подотчетности.

экономика задолженность единый финансовый