2. Основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в Российской Федерации, а также контроль за исполнением регулируется Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» (от 10 октября 1991 г.), а также другими законами РФ, законами республик в составе РФ и решениями государственных органов власти субъектов РФ, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Продолжительность бюджетного процесса, который включает 4 стадии длится около 3 лет:

• составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около 20 месяцев;

• исполнение (или бюджетный период) - с 1 января по 31 декабря (календарный год);

• составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение - 5 месяцев.

Счетный период включает в себя финансовый год (бюджетный период) и льготный период (составляющий один месяц), в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета.

В условиях экономической реформы перед бюджетным процессом стоят следующие важные задачи:

• максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов;

• определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

• установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

• согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

• сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

• осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

• повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;

• контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;

• автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов, через систему автоматизированной системы финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.

В управлении бюджетным процессом принимают участие все органы государственной власти и управления.

Федеральное собрание (Парламент РФ), представительные органы государственной власти республик в составе РФ, представительные органы государственной власти других субъектов РФ, а также местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении.

Составление проекта бюджета и его исполнение являются функцией исполнительных органов: Правительством РФ, Советов Министров республик в составе РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местных исполнительных органов.

Совет Министров РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации организует разработку и исполнение федерального бюджета РФ, а также прогнозов экономического и социального развития РФ и важнейших федеральных программ. Под его руководством осуществляется составление проекта бюджета, его рассмотрение, контроль и анализ отчета о его исполнении.

Министерство финансов РФ и его финансовые органы проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению бюджета.

Государственная налоговая служба и налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ и республик, входящих в состав РФ.

Принципами организации бюджетного процесса являются:

• единство, выражающееся в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, необходимой для статистической и бюджетной информации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы;

• самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти (обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования);

• балансовый метод, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов. Это должно обеспечить устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами хозяйства, экономическими регионами. Важное условие данного метода - соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип - главная цель всей финансовой политики.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти разрабатывают постатейно бюджетные расходы и составляют расчеты для определения доходов бюджета.

Совет Министров РФ, Советы министров республик в составе РФ, органы исполнительной власти субъектов России и местного самоуправления ежегодно до начала рассмотрения проектов бюджета в законодательных органах должны делать бюджеты достоянием гласности.

Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется в законодательных органах - Федеральном собрании (Парламенте РФ), представительных органах субъектов РФ и местных самоуправлениях. Рассмотрение бюджетов включает в себя всестороннее изучение его в комиссия и комитетах с точки зрения целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности. В бюджетах предусматриваются расходы и источники их покрытия. Конкретный объем ассигнований определяется при утверждении бюджетов на предстоящий финансовый год.

Утверждение бюджетов происходит в следующем порядке:

• Федеральный бюджет РФ представляется Правительством РФ в Государственную Думу.

• Государственная Дума рассматривает законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Все эти законопроекты должны иметь заключение Правительства РФ.

• Принятый Государственной Думой Закон о федеральном бюджете РФ в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

• В случае отклонения Советом Федерации закона о бюджете обе палаты Парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон о бюджете подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе.

• В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

• Принятый закон о федеральном бюджете в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

• В случае непринятия закона о федеральном бюджете до начала финансового года органы исполнительной власти имеют право расходовать средства в размере 1/12 объема предыдущего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения федерального бюджета. Это правило касается и бюджетов других уровней. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных органами исполнительной власти по неутвержденным статьям бюджета, не может превышать 25% годовых ассигнований по данной статье за предыдущий финансовый год.

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами. Совет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организуют порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечить полное и своевременное поступление налогов и других платежей в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа государственной власти.

Потери в доходах и излишние расходы из вышестоящих бюджетов не компенсируются, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Министерством финансов РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и ее налоговыми инспекциями на местах.

При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета. Такое распределение бюджетных средств осуществляется по росписи доходов и расходов.

Роспись – это основной оперативный план распределения расходов-доходов бюджета по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года. Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Министерством финансов РФ, в соответствии с которой потребители бюджетных средств - отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных кредитов) - получают бюджетные кредиты, т.е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.

Претворить в жизнь утвержденный федеральный бюджет и проконтролировать расходование средств возлагается на федеральное Казначейство в составе Министерства Финансов (созданное в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. и постановлением Правительства от 27 августа 1993 г.).

Главное управление федерального Казначейства и его территориальные органы выполняют основные задачи - организацию, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета, исходя из принципа единства кассы. На казначейскую систему возложен учет всех операции по государственным финансовым ресурсам в безналичной форме.

При новом порядке исполнения бюджета вместо множества счетов, открываемых в банках и других кредитных учреждениях, имеется только единый главный счет Федерального казначейства, с которого производятся любые платежи из федерального бюджета; все остальные счета, по которым идет движение бюджетных средств, являются транзитными, и у них отсутствует переходящий остаток средств. Казначейская система, таким образом, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и суммы платежей.

Для обеспечения контроля за доходной частью бюджета Главное управление федерального казначейства осуществляет совместно с Государственной налоговой службой РФ сбор и обработку информации о поступлении налогов и других платежей в федеральный бюджет.

Казначейство освобождает Центральный банк РФ и его систему от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за целевым их использованием.

Отчеты об исполнении бюджетов составляются исполнительными органами власти всех уровней: Министерством финансов РФ, Министерствами финансов республик в составе России, финансовыми органами на местах, а также Государственной налоговой службой РФ и ее налоговыми инспекциями. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному собранию, которое его утверждает.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

ДОХОДЫ БЮДЖЕТА