2.4. Осуществление финансового контроля за реализацией целевых программ

Государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению: ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами, используемыми в хозяйственной деятельности и объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и или материальный ущерб государству.

Финансовый контроль является важной и неотъемлемой частью программно-целевого бюджетирования на всех его этапах и выступает в трех основных видах – это предварительный, оперативный и последующий финансовый контроль. Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии бюджетного планирования. Оперативный финансовый контроль ведется в процессе реализации бюджетных целевых программ. Последующий финансовый контроль подразумевает под собой контроль исполнения программ, как ежегодный, так и по завершении программы.

Основной формой финансового контроля в бюджетном процессе выступает государственный финансовый контроль, который может быть как ведомственным, так и вневедомственным. Основными органами вневедомственного финансового контроля являются Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Департамент государственного финансового контроля и Федеральное Казначейство Минфина РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований и иные органы. Ведомственный финансовый контроль ведется специальными структурными подразделениями главных распорядителей бюджетных средств. Например, в Министерстве регионального развития РФ это отдел внутреннего аудита департамента финансов и бухгалтерского учета. Государственный финансовый контроль использует следующие основные методы: проверка (документальная либо камеральная), ревизия, экономический анализ. Ревизия - наиболее распространенный метод именно бюджетного контроля. Ревизия – это комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений и организаций. Проверкой может быть также охвачена работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджета. Ревизии проводятся в органах государственной власти и их отдельных структурных подразделениях; во внебюджетных фондах; на предприятиях и в организациях с государственным участием; в организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование. Они служат основой для принятия решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной сфере. Различают комплексные и тематические ревизии. Комплексные ревизии наиболее распространенный вид проверок. Он охватывает все стороны деятельности ревизуемого органа власти, учреждения или организации. Для проверки отдельных вопросов могут привлекаться специалисты в предметной области. Тематическая ревизия, при которой проверке подлежит лишь определенный участок деятельности органа власти, учреждения или организации. Такая ревизия не дает полного представления о работе объекта, но позволяет провести углубленный анализ по какой-либо одной проблеме. Если проверка однородных участков проводится в нескольких организациях, это дает возможность выявить типичные недостатки, разработать рекомендации по их преодолению.

На федеральном уровне основные полномочия в области финансового контроля принадлежат Счетной палате Российской Федерации. Счетная палата является основным органом, организующим финансовый контроль и экспертизу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, текущий контроль исполнения федерального бюджета и экспертизу проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета. Важная роль при этом отводится финансовому контролю за расходованием бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы. Задачами финансового контроля в части бюджетных расходов на реализацию ФЦП являются следующие:

1. Установление обоснованности объемов финансирования целевых программ;

2. Предварительная оценка эффективности использования бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ;

3. Контроль целевого использования бюджетных средств, предусмотренных на реализацию целевых программ;

4. Контроль полноты и своевременности финансирования мероприятий целевых программ;

5. Вынесение мотивированных решений о необходимости приостановки или прекращения финансирования целевых программ в случае наличия оснований, предусмотренных бюджетным законодательством.

Вышеперечисленные задачи совместно решают Счетная палата России, контрольные органы Министерства финансов России и контрольные органы госзаказчиков целевых программ. Объектом изучения и анализа целесообразно избрать опыт решения данных задач на практике.

Установление обоснованности объемов финансирования целевых программ и предварительная оценка эффективности использования бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ осуществляются Счетной палатой России в рамках мероприятий предварительного финансового контроля. Эти мероприятия связаны с экспертизой и анализом бюджетных ассигнований, предусматриваемых в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на реализацию федеральных целевых программ. В ходе данных контрольных мероприятий устанавливаются и анализируются бюджетные ассигнования по каждой целевой программе с разбивкой по подпрограммам, мероприятиям, объемам капитальных вложений и текущих расходов, устанавливается степень готовности объектов капитального строительства, используются отчетные материалы за истекший финансовый год. По результатам предварительного финансового контроля составляется экспертное заключение Счетной палаты России на проект федерального закона о федеральном бюджете, которое передается одновременно с предоставлением последнего в Государственную Думу для рассмотрения и утверждения.

Контроль целевого использования бюджетных средств, предусмотренных на реализацию целевых программ, контроль полноты и своевременности финансирования мероприятий целевых программ, вынесение мотивированных решений о необходимости приостановки или прекращения финансирования целевых программ в случае наличия оснований, предусмотренных бюджетным законодательством, проводятся на этапе реализации целевых программ. В ходе данных мероприятий полномочными и компетентными органами проводятся проверки и ревизии практической реализации целевых программ. На данном этапе проверяется:

1. соблюдение графиков финансирования целевых программ;

2. уровень софинансирования за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников;

3. степень освоения выделенных бюджетных средств;

4. наличие заключенных государственных контрактов с непосредственными исполнителями мероприятий по целевым программам и их соответствие условиям, устанавливаемым федеральными законами «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и иными нормативными актами РФ;

5. соответствие фактически произведенных расходов предусмотренным бюджетной росписью бюджетным ассигнованиям (контроль целевого использования);

6. наличие всей необходимой документации: соглашений, договоров, контрактов, проектно-сметной документации по объектам капитального строительства, справок и заключений разрешительных органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, документов финансовых и казначейских органов.

Данные мероприятия позволяют вынести объективное и квалифицированное заключение о характере финансирования целевых программ, степени его полноты, эффективности и соответствия принципу целевого использования.

***

Исходя из сложившейся практики финансового контроля реализации целевых программ, а также анализа практики реализации целевых программ можно сделать следующие выводы. Во-первых, нередко возникает противоречивая ситуация: паспорт целевой программы предусматривает больший объем средств, чем закладывается в федеральном бюджете на очередной финансовый год, что создает угрозу срыва в достижении поставленных программой целей и задач. Данный момент широко используется государственными заказчиками при обосновании как выделения большего объема бюджетных ассигнований, так и причин срыва мероприятий целевой программы вследствие недостаточного финансирования. Во-вторых, несмотря на определение ответственных за исполнение графиков финансирования должностных лиц и органов государственной власти, фактического привлечения к ответственности не существует. В-третьих, вследствие отсутствия качественного и точного планирования, становится невозможным выполнение условий софинансирования мероприятий целевых программ за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. В-четвертых, остается весомой доля бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, в том числе и за счет недостатков существующей государственной контрактной системы, которая создает условия для различных злоупотреблений, включая коррупцию и хищения бюджетных средств. И, наконец, в-пятых, качество документального обеспечения финансирования целевых программ оставляет желать лучшего. Проблемы в этой сфере связаны с отсутствием четко регламентирующих пунктов и разделов об ответственности за различного рода срывы, невыполнения условий договоров, соглашений и контрактов. Зачастую, на объекты капитального строительства отсутствует полная проектно-сметная документация. Отчетность по результатам реализации целевых программ предоставляется несвоевременно и не в полном объеме, и это происходит регулярно на всех уровнях государственной власти. Все вышесказанное говорит как об эффективности мер финансового контроля по выявлению злоупотреблений и недостатков, так и о том, что меры по их устранению реализуются не в полном объеме.