Заключение

Опыт внедрения программно-целевого бюджетного планирования в различных государствах имеет свои принципиальные особенности. Проведенный в рамках данной работы анализ мирового опыта позволил выделить ряд общих тенденций и черт, свойственных данному процессу и определяющих его сущность:

1. Распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как целое, как единый программно-бюджетный комплекс.

2. Разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм.

3. Эффективность бюджетных расходов определяется на основе степени достижения целевых индикаторов и показателей.

4. В пределах своей компетенции администраторы средств бюджетов обладают свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат.

5. Отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств.

6. Переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный, поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров.

Проведенный автором анализ указывает на проблемы, с которыми столкнулись практически все страны при переходе на программно-целевую модель бюджетного планирования, включая и Россию:

1. Наличие устойчивых стереотипов мышления, ориентированных на прежние методы бюджетной деятельности с акцентом на соблюдение формальных требований законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Неспособность значительного количества участников бюджетного процесса мыслить категориями «эффективность», «результативность» и использовать новые управленческие технологии в своей деятельности.

2. Трудоемкость адаптации национальной системы учета и отчетности, в том числе государственной статистики, к потребностям функционирования системы программно-целевого бюджетного планирования.

3. Сложность задачи формулирования количественно измеряемых целей программ. Объективная невозможность точного измерения отдельных результатов деятельности, увязки их с отдельной конкретной программой.

4. Проблема персонификации задач по достижению результатов, за которые ответственны несколько органов публичной власти.

В области практической реализации основу программно-целевого бюджетного планирования в Российской Федерации на сегодняшний день составляет механизм разработки, согласования, утверждения, реализации и оценки эффективности реализации бюджетных целевых программ. На федеральном уровне реализуются федеральные целевые программы (включая федеральную адресную инвестиционную программу) и ведомственные целевые программы федеральных органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в составе региональных и местных бюджетов формируют региональные (муниципальные) долгосрочные и ведомственные целевые программы.

Методология составления федеральных и ведомственных целевых программ, механизм их реализации в ряде элементов, таких как паспорт программы, составление дерева целей и задач, определения сроков и источников финансирования, одинакова. Основные различия связаны с назначением программ, механизмом их утверждения и контроля за реализацией. Особенность механизма формирования и реализации ведомственных целевых программ связана с тем, что в перспективе ведомственные целевые программы задумываются как основной инструмент реализации программно-целевого бюджетирования, но на данный момент большинство целей и задач, не имеющих межотраслевого и межтерриториального характера, реализуются посредством федеральных целевых программ, которые не предусматривают такого гибкого и оперативного механизма разработки, утверждения и реализации, как ведомственные целевые программы.

Недостатков в механизме реализации ведомственных программ несколько. В их числе выраженный среднесрочный характер. Во-вторых, фактическое отсутствие заинтересованности в формировании этого вида программ у федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем, является очевидным, что при всех недостатках и достоинствах каждого вида и типа программ, федеральные органы исполнительной власти России должны иметь те инструменты программно-целевого бюджетирования, которые обеспечивают максимально эффективное решение стоящих перед государством целей и задач, а также обеспечивают максимальный эффект от использования бюджетных средств.

Говоря о финансировании бюджетных целевых программ, можно сказать следующее. Финансовое обеспечение бюджетных целевых программ выступает той материальной основой, которая обеспечивает практическое достижение целей и задач целевой программы, и, в конечном счете, долгосрочных и среднесрочных целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с тем, что концентрация финансовых ресурсов государственного сектора экономики наиболее велика на федеральном уровне, очевидно, что наибольшую нагрузку в финансировании целевых программ в различных формах несет именно федеральный бюджет. Такой вывод был сделан в результате анализа исполнения федеральных целевых программ, государственным заказчиком по которым выступает Министерство регионального развития РФ. Основная причина в том, что доля софинансирования за счет средств федерального бюджета в финансовом обеспечении программ весьма велика и сопоставима с остальными источниками финансирования по большинству действующих федеральных целевых программ. Основной перспективой в изменении нагрузки на федеральный бюджет будет являться ряд мер по стимулированию повышения доли внебюджетных источников и увеличение доли средств бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Особое внимание к внебюджетным источникам со стороны органов государственной власти и местного самоуправления обозначено тем, что не выполняется существующее правило, согласно которому на один рубль бюджетных средств должно привлекаться от 6 до 8 рублей за счет внебюджетных источников. Как уже об этом говорилось во 2 главе, за счет бюджетных средств, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, решаются те вопросы, которые являются капиталоемкими и имеющими в основном социальный, либо инфраструктурный характер. Дистанцирование от решения этих вопросов частных компаний и бизнеса объективно вынуждает заниматься этим государство. Следовательно, необходимо повышать инвестиционную привлекательность тех целей и задач, которые программными методами решает государство и органы и местного самоуправления, например, за счет использования налоговых и кредитных инструментов.

Экспресс-анализ использования программно-целевого планирования на региональном уровне позволил сразу сделать несколько важных выводов. Во-первых, объемы бюджетных ассигнований регионов на реализацию целевых программ являются сопоставимыми с бюджетными ассигнованиями федерального бюджета на реализацию ФЦП. Во-вторых, виден значительный удельный вес доли целевых программ регионов в общем объеме бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, в разы превышающий долю бюджетных целевых программ в федеральном бюджете. Главная причина в том, что в субъектах РФ более активно используется такой инструмент как ведомственные целевые программы (на федеральном уровне основные подходы к формированию ВЦП уже закреплены, а субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право самостоятельно принимать решение как о целесообразности внедрения ВЦП, так и о подходах к формированию нормативно-правовой основы разработки, утверждения и реализации ВЦП). Таким образом, в практике использования программно-целевого метода на уровне субъектов Федерации имеются примеры квалифицированного и творческого использования программного метода для решения функций и задач органов государственной власти на уровне регионов. В этой связи целесообразным будет проведение более глубокого, чем в рамках данной работы, анализа использования программно-целевого бюджетного планирования на региональном уровне в целях его обобщения и распространения самых передовых инициатив на другие регионы, а также использования этого опыта на федеральном уровне.

Кроме того, необходимо повышать заинтересованность регионов в увеличении своей доли софинансирования расходов по федеральным целевым программам. Однако является бесспорным, что без реформирования доходной базы региональных бюджетов, ни о каком повышении роли региональных и местных бюджетов в финансировании целевых программ и речи быть не может. Это еще раз подтверждает тот факт, что об экономической самостоятельности регионов говорить преждевременно.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль является одним из важнейших элементов обеспечения эффективности программно-целевого бюджетного планирования. Исходя из сложившейся практики финансового контроля реализации целевых программ, а также анализа практики реализации целевых программ можно сделать следующие выводы. Во-первых, нередко возникает противоречивая ситуация: паспорт целевой программы предусматривает больший объем средств, чем закладывается в федеральном бюджете на очередной финансовый год, что создает угрозу срыва в достижении поставленных программой целей и задач. Данный момент широко используется государственными заказчиками при обосновании как выделения большего объема бюджетных ассигнований, так и причин срыва мероприятий целевой программы вследствие недостаточного финансирования. Во-вторых, несмотря на определение ответственных за исполнение графиков финансирования должностных лиц и органов государственной власти, фактического привлечения к ответственности не существует. В-третьих, вследствие отсутствия качественного и точного планирования, становится невозможным выполнение условий софинансирования мероприятий целевых программ за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. В-четвертых, остается весомой доля бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, в том числе и за счет недостатков существующей государственной контрактной системы, которая создает условия для различных злоупотреблений, включая коррупцию и хищения бюджетных средств. И, наконец, в-пятых, качество документального обеспечения финансирования целевых программ оставляет желать лучшего. Проблемы в этой сфере связаны с отсутствием четко регламентирующих пунктов и разделов об ответственности за различного рода срывы, невыполнения условий договоров, соглашений и контрактов. Зачастую, на объекты капитального строительства отсутствует полная проектно-сметная документация. Отчетность по результатам реализации целевых программ предоставляется несвоевременно и не в полном объеме, и это происходит регулярно на всех уровнях государственной власти. Все вышесказанное говорит как об эффективности мер финансового контроля по выявлению злоупотреблений и недостатков, так и о том, что меры по их устранению реализуются не в полном объеме.

Подводя окончательные итоги данного исследования, необходимо сказать следующее. Реформирование бюджетного процесса в 2004-2009 году ставило свой целью перейти на принципиально иной порядок функционирования государственных и муниципальных финансов. Основой реформенных преобразований был переход от сметного или затратного финансирования бюджетных расходов к финансированию расходов, ориентированных на результат. Внедрение инструментов и методик программно-целевого планирования в этот период выявило ряд серьезных проблем и недостатков. Для их устранения Правительство России в 2010-2012 году будет проводить очередной этап реформирования бюджетного процесса.

В числе основных мероприятий повышения эффективности бюджетных расходов переход на программный федеральный бюджет, начиная с 2012 года; широкое внедрение ведомственных целевых программ, и связанное с этим внесение изменений в бюджетную классификацию, ряд мер по внедрению инструментов определения эффективности реализации бюджетных целевых программ, мероприятия по совершенствованию государственной контрактной системы, форм и методов государственного финансового контроля. Основным инструментом решения долгосрочных задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований планируется избрать долгосрочные целевые программы (ДЦП), которые вместо федеральных, региональных и муниципальных целевых программ станут основным регулятором межтерриториального и межотраслевого развития соответствующих территорий. В связи с этим, большинство действующих федеральных целевых программ планируется преобразовать в ведомственные целевые программы с их последующих включением и обеспечением реализации в составе долгосрочных целевых программ. Данная мера является целесообразной в силу того, что мероприятия, реализуемые такой ведомственной целевой программой имеют межтерриториальный и межотраслевой, либо долгосрочный характер.

Независимые эксперты и сотрудники федеральных министерств экономического блока Правительства России неоднозначно оценивают Программу Министерства финансов. Основными аргументами их позиций являются следующие: во-первых, реальный, а не формальный, перевод бюджетных расходов на полностью программную основу невозможно осуществить без изменения стереотипов расходования бюджетных средств, существующих у главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств; во-вторых, нельзя реформировать систему организации бюджетного процесса в России, не ужесточив меры финансового контроля и не обеспечив прозрачности в расходовании бюджетных средств; в-третьих, невозможно привлечь частные инвестиции в качестве источника финансирования бюджетных целевых программ, не изменив условия функционирования экономики, и не создав налоговых, таможенных, кредитных и прочих стимулов для предприятий и компаний, которые в форме частно-государственного партерства совместно решают задачи социально-экономического развития России, регионов России и муниципальных образований, это касается как крупных компаний, так и среднего и малого бизнеса и предпринимательства; в-четвертых, без решения проблемы коррупции и ужесточения наказания за совершение правонарушений в сфере государственных и муниципальных финансов невозможно достичь целей, указанных в Программе повышения эффективности бюджетных расходов. Автор считает, что здесь компактно собраны и указаны все те проблемы, которые не позволяют реализовать полный потенциал программно-целевого метода бюджетного планирования, который является лишь инструментом, служащим одной цели – эффективному и экономному расходованию бюджетных средств, иными словами, денежных средств налогоплательщиков.

Новый этап реформы бюджетного процесса, который намечен на 2010-2012 годы должен иметь соответствующее нормативно-правовое обеспечение. Его необходимость обусловлена устранением тех недостатков, которые существуют на данный момент, а именно, отсутствие правового определения в целом эффективности бюджетных расходов, отсутствие полной, законодательно определенной классификации инструментов программно-целевого бюджетного планирования, отсутствие юридических норм, позволяющих привлекать ответственных лиц за нарушения бюджетного законодательства, связанные не только с нецелевым расходованием средств бюджетов, но и с ответственностью за неэффективное расходование бюджетных средств.

Реформа правового регулирования в этой области должна включать в себя не только раскрытие и определение порядка функционирования механизма программно-целевого бюджетного планирования, но и меры по реформированию правового обеспечения реализации государственной контрактной системы, как основного механизма реализации мероприятий бюджетных целевых программ, а также ужесточения форм и методов государственного и муниципального контроля, одной из задач которого должна стать оценка эффективности реализации бюджетных целевых программ.