3.2. Перспективы программно-целевого планирования и финансирования бюджетных расходов на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях

За последние 10 лет Правительством Российской Федерации были успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ: программа развития системы Федерального казначейства в 2000-2010 годах, программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Программа реструктуризации бюджетного сектора, Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008 годах. Результатом данных реформ стало формирование в России основ современной системы управления общественными финансами, в том числе и начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.

Как свидетельствует практика, не все заявленные планы были реализованы. Не удалось практически применить ряд законодательно и нормативно введенных принципов и механизмов и урегулировать многие правовые и методические вопросы. В ходе данного исследования установлено, что в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем, важнейшие из которых влияют на эффективность методик бюджетного планирования и, следовательно, на эффективность организации бюджетного процесса в целом. Продолжает применяться раздельное планирование программных и непрограммных расходов, капитальных и текущих расходов, сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления в целях повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом. Во многом формальным и ограниченным остается применение инструментов программно-целевого планирования, например, ведомственных целевых программ на федеральном уровне.

В ближайшие годы будет реализован очередной этап бюджетной реформы, ставящей своей целью приведение бюджетного процесса в Российской Федерации в соответствие с требованиями современной системы управления общественными финансами, которая основывается на концепции бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе, устранение существующих недостатков программно-целевого планирования и финансирования бюджетных расходов. Основным документом, которым Правительство России намерено руководствоваться при этом, является Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Кроме того, как было сказано ранее, в рамках реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах, в конце 2009 года был разработан проект Постановления Правительства Российской Федерации «О развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования». Разработка Постановления Правительства и указанного Положения велась в соответствии с Бюджетным посланием о бюджетной политике в 2010-2012 годах и реализовалась в проекте основных положений Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года³³. Согласно посланию, «целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты»³⁴.

Предлагается рассмотреть возможность перехода начиная с 2011 года к программной структуре федерального бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов. В ее основу могут быть положены долгосрочные целевые программы. При этом в долгосрочных целевых программах могут предусматриваться и другие, кроме бюджетных, инструменты достижения заданных целей: правовое регулирование, проведение структурных реформ, контроль, использование имущества, меры налоговой, таможенной и тарифной политики, соглашения с субъектами Российской Федерации и так далее. Совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, проектов Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации), а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета, - все это позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов.³⁵ Положение о порядке разработки, реализации и оценке эффективности долгосрочных и ведомственных целевых программ предусматривает перечень долгосрочных целевых программ, предлагаемых к реализации начиная с 2010 года. По сравнению с количеством федеральных целевых программ, действовавших на 1 января 2010 года (46 федеральных целевых программ), количество долгосрочных целевых программ планируется уменьшить до 26 с указанием ответственного за реализацию федерального органа исполнительной власти. Также в названном положении были предусмотрены типовые паспорты долгосрочной и ведомственной целевых программ и типовый отчет о ходе реализации ведомственной целевой программы.

Исходя из анализа этих документов, а также существующих в методике программно-целевого планирования и финансирования бюджетных расходов недостатков, можно сделать следующие выводы.

Широкое внедрение принципов программно-целевого бюджетного планирования в практику управления общественными финансами (на федеральном, региональном и местном уровнях) необходимо начать именно с совершенствования управления бюджетными целевыми программами, расширения практики финансирования расходов на программной основе, придания бюджетным целевым программам внутриведомственного характера. Необходимо установить требования четкого, конкретного формулирования целей и задач программ, а также описания ожидаемых результатов реализации программ и оценки результативности исполнения программ в терминах, позволяющих осуществлять количественный контроль.

Важную роль в процессе бюджетного планирования играют показатели результативности бюджетных расходов предыдущих лет, собранные в ходе мониторинга. На основе этих данных оценивается результативность выполнения мероприятий, выявляются неэффективно выполняемые программы, формируется бюджет на следующий год.

Необходимый элемент совершенствования системы программного планирования - сохранение многолетнего (среднесрочного) бюджетного планирования: планирование деятельности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующих бюджетов и выделение бюджетных средств на реализацию мероприятий бюджетных целевых программ осуществляется не на один год, а на три года.

Необходимость многолетнего планирования заключаются в том, что для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из бюджета текущего финансового года, но и из бюджетов будущих периодов, а также в том, что измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по обеспечению жильем военнослужащих, потребуется время, чтобы выявить процент семей военнослужащих, обеспеченных собственным жильем).

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

1. Внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

2. Восстановления с 2010 года трехлетнего бюджета;

3. Перехода к программному бюджету;

4. Развития новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг;

5. Реформирования государственного (муниципального) финансового контроля;

6. Совершенствования механизма государственных (муниципальных) закупок;

7. Повышения эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);

8. Создания информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.³⁶

Кризисная ситуация в российской экономике оказала и оказывает до сих пор серьезнейшее влияние на сектор общественных финансов. Вынужденный в условиях неопределенности принципов бюджетной политики пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов, секвестр бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий бюджетных целевых программ, невыполнения (пересмотра условий) государственных и муниципальных контрактов (в особенности, заключенных в рамках реализации мероприятий по финансированию федеральных целевых программ), приводит к снижению доверия граждан и бизнеса к государству как ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых и экономических отношениях.

Кроме того, в таких условиях существенно осложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному увеличению расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.

Таким образом, в качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления будет принят программно-целевой принцип организации деятельности, который позволит в рамках долгосрочных целевых программ решать стратегические социально-экономические задачи, а в рамках ведомственных целевых программ увязывать вопросы текущего функционирования главных распорядителей и распорядителей средств бюджетов.

Данный подход применительно к федеральным органам государственной власти и подведомственным им распорядителям и получателям бюджетных средств позволит формировать полностью программный федеральный бюджет. Однако, процесс разработки, согласования и утверждения новых бюджетных целевых программ, как долгосрочных, так и ведомственных, практическая реализация утвержденных Правительством методик, будут иметь среднесрочный характер. Заявленный Правительством срок – до 2012 года, в этом смысле является весьма оптимистичным. Об этом говорят как сотрудники федеральных органов государственной власти, так и независимые эксперты в области общественных финансов. Причем высказываются мнения как о том, что срок до 2012 года является нереальным, так и о том, целесообразно ли вообще переводить федеральный бюджет на программную основу.

Эксперты считают, что на первом этапе федеральные министерства будут подходить к новым принципам работы только формально. Так, например, А. Чернявский, эксперт центра развития ГУ-ВШЭ, считает, что, во-первых, данная Программа – не первая попытка Правительства России внедрить прогрессивный подход к бюджетному планированию, и, во-вторых, если министерства подойдут к формированию долгосрочных целевых программ серьезно, то в этом случае они столкнуться с рядом трудностей, связанных с оценкой затрат на реализацию отдельных государственных услуг и их планирование программно-целевым методом, например, на такие как обеспечение национальной безопасности или международное сотрудничество. При этом эксперт признается, что плохо понимает, как будет работать данная программа. По его мнению, на первом этапе переход на программное бюджетирование, которое Минфин собирается осуществить в короткие сроки, будет носить формальный характер. "Создадутся подразделения, которые будут готовить бюджетные заявки, все документы на ДЦП, не беспокоя основные подразделения. А потом по этим заявкам министерства и ведомства будут получать необходимые ресурсы. Все ведомственные целевые программы будут упаковываться в одну долгосрочную, а денег будет проситься примерно как в прошлом году, но чуть-чуть больше. Министерство будет собирать все ДЦП, и готовить на их основе бюджет", - говорит эксперт.³⁷

Скептически относиться к анонсированной Минфином России мере по переводу федерального бюджета на программную основу и главный экономист УК «Финам Менеджмент» Александр Осин. Он говорит о том, что для значимого улучшения качества управления государственными расходами необходимы макроэкономические предпосылки, которые позволят привлекать инвестиции как внебюджетный источник финансирования бюджетных целевых программ, и, в особенности, федеральной адресной инвестиционной программы. Он считает, и, на взгляд автора, небезосновательно, что для частного бизнеса текущая инфляционная, налоговая и кредитная ситуация в России не является по своему характеру стимулирующей.³⁸ Автор считает, что это ответ на вопрос, поставленный в параграфе 2.2 главы 2 данного исследования - почему внебюджетные источники для финансирования бюджетных целевых программ используются не в должной мере.

Научный руководитель Государственного университета Высшей школы экономики Евгений Ясин считает, что невозможно все расходы бюджета распределить в долгосрочные целевые программы (ДЦП). "Закрыть все целевыми программами нельзя, жизнь шире", - подчеркнул он. Но сама идея программно-целевого планирования бюджетных расходов, по его словам, правильная. "Сама идея правильная, но не надо перебирать через край", - отметил Е.Ясин.³⁹

Директор центра макроэкономических исследований Сбербанка РФ Ксения Юдаева также отметила, что невозможно все расходы планировать и финансировать в рамках программно-целевого подхода. "Не все можно списать в программно-целевой подход естественным путем. А что делается неестественно, зачем это делать? Такой метод составления бюджета дает больше возможностей для структурных реформ, но остается много вопросов", - сказала представитель Сбербанка.⁴⁰

В свою очередь директор департамента бюджетной политики и методологии Минфина РФ Алексей Лавров утверждает, что необходимо большинство бюджетных расходов формировать исходя из долгосрочных целевых программ. "Если мы будем только половину или треть бюджета формировать по программно-целевому принципу, это может привести к несбалансированности бюджетной системы. Долгосрочные целевые программы должны охватывать все направления деятельности правительства и весь бюджетный сектор в целом. Не должно быть такого, что часть расходов программно-целевая, а остальные находятся в стороне, как будто не имеют ни целей, ни смысла", - сказал А.Лавров. Он отметил, что уже с 2012 года федеральный бюджет должен утверждаться в программном формате. "Мы планируем, что следующий бюджет, по крайней мере, аналитически будет сформирован в разрезе долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ, а с 2012 года бюджет будет утверждаться в таком формате", - указал А.Лавров.⁴¹

Участники заседания Экспертного экономического клуба РИА Новости 25 февраля 2010 года обсудили предложенную Минфином программу реформирования системы управления бюджетными расходами - по их мнению, эта идея своевременна, амбициозна и революционна, однако из-за целого ряда системных проблем вряд ли может быть реализована к 2012 году, как надеется министерство финансов. Руководитель Экономической экспертной группы Правительства России Евсей Гурвич⁴² назвал ее амбициозной и революционной. Меняется сам принцип финансирования - не деятельности учреждения, а оказания бюджетных услуг. По его словам, эта реформа задает вектор движения. "Это может дать очень серьезный эффект, если будет осуществляться широким фронтом, а не одним Минфином", - считает Гурвич.⁴³

Однако участники заседания скептически оценили возможность быстрой реализации программы Минфина. "Это здорово, что Минфин поставил во главу угла эту задачу (повышение эффективности бюджетных расходов), но реализовать ее в короткий срок, за два-три года, невозможно", - сказал президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев. Кроме того, Дмитриев обратил внимание на то, что реформа будет накладываться на такие реалии российской жизни как коррупция. "Современные методы управления по результатам предполагают существенное расширение полномочий пользователей бюджета, и это когда, согласно многочисленным международным исследованиям, растет коррупционность в России", - пояснил эксперт. По словам Дмитриева, внедряемая в современных условиях программа создаст новые риски, если параллельно не будут предусмотрены жесткие меры к контролю, к снижению уровня коррупции, а также к повышению прозрачности системы местного самоуправления и росту контроля со стороны общества.⁴⁴

И, наконец, необходимо ознакомиться с позицией Заместителя председателя Правительства России, Министра финансов Российской Федерации Алексея Леонидовича Кудрина.⁴⁵ Он говорит о том, что правительство собирается повышать эффективность бюджетных расходов за счет введения новой системы направления средств. Эта система сейчас разрабатывается. «Рабочая группа, сопредседателями которой являются Сергей Собянин и я, подготовила концепцию программы по повышению эффективности бюджетных расходов. Мы ожидаем до 5 февраля утверждения самой концепции после ее обсуждения на рабочей группе, а до 1 апреля утверждения самой программы повышения эффективности бюджетных расходов», — было сообщено премьер-министру Владимиру Путину на одном из расширенных заседаний Правительства, посвященном повышению эффективности бюджетных расходов.

Кудрин подчеркнул, что ключевой задачей станет ориентированность на результат. «Среди ключевых целей этой программы — использование механизмов, прежде всего ориентированных на результат. Одним из таких новых механизмов будет долгосрочная целевая программа», — сказал министр. Он подчеркнул, что власти впредь не намерены увеличивать объем бюджетных расходов, а сделают упор на их эффективность. «Главная стратегия будет связана не с увеличением финансирования, а с увеличением отдачи уже достигнутого очень высокого уровня расходов», — отметил глава Минфина. Он напомнил, что в предыдущие годы расходы бюджета ежегодно увеличивались на 20−30%. В качестве примера он привел бюджет 2009 года, в котором, несмотря на кризис, расходы увеличились на 30%. «Такая модель в условиях посткризисного развития будет невозможна. Мы считаем, что мы достигли достаточно высокого уровня государственных расходов, и сейчас нужно перенести акцент всех наших мер на повышение эффективности», — сказал министр.

Главным инструментом новой модели станут целевые программы. По словам Кудрина, уже через два года большая часть бюджета будет распределяться через них. «Сейчас расходы бюджета по программно-целевому методу охвачены примерно на 15%.⁴⁶ Остальные расходы осуществляются по сметам, по отдельным мероприятиям, которые министерства и ведомства в рамках своей работы планируют. И только федеральные целевые программы привязаны к результату», — отметил он. «Поэтому наша задача — чтобы министерства и ведомства все свои расходы или большинство их должны в ближайшие год-два переконвертировать в программные целевые методы», — заявил Кудрин. «Наша задача — через год существенно повысить долю целевых программ в составе бюджета, а через два — большая часть бюджета должна строиться по программно-целевому методу», — сказал глава Минфина.

По его словам, на смену федеральной целевой программе придет долгосрочная целевая программа. «Она охватывает все расходы, которые находятся в распоряжении министерств и ведомств, позволяет дополнить методы чисто бюджетного финансирования методами государственного регулирования, которые находятся в распоряжении министерств и ведомств. То есть это комплексная программа — она не ориентируется только на использование бюджетных средств, она ориентируется на достижение результата всеми средствами, которые находятся в распоряжении государства», — пояснил Кудрин.

Повышение эффективности коснется и принципов госзакупок — прежде всего, будут закупаться новая техника и инновационные разработки. «Очень серьезно будут реформированы программы и принципы закупок. В рамках всей этой работы мы предполагаем существенно повысить долю государственных расходов на новую технику и инновационные разработки, потому что государство и государственные компании сегодня являются крупным потребителем любых товаров», — доложил Кудрин. По его словам, программа также будет предусматривать принятие каждым министерством и ведомством шагов и мер в рамках этой программы, которые потребуют от года до двух лет.

В соответствии с программой повышения эффективности бюджетных расходов, на федеральном уровне система долгосрочных целевых программ должны формироваться, исходя из целей и индикаторов, предусмотренных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года и иных документов Правительства, имеющих долгосрочный характер.

Так что же понимается под долгосрочной целевой программой? В ходе анализа программы повышения эффективности бюджетных расходов и проекта постановления правительства России о развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования была установлена интересная деталь. Понятие долгосрочной целевой программы имеет различную трактовку.

В соответствии с Программой, долгосрочная целевая программа – это комплекс мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти в рамках полномочий и материальных ресурсов, соответствующих публично-правовых образований для достижения долгосрочных целей социально-экономического развития (государственной политики).⁴⁷ В проекте Постановления долгосрочная целевая программа представляет собой утверждаемые Правительством Российской Федерации стратегические цели, обеспечивающие эффективное решение целей долгосрочного развития Российской Федерации и конечные результаты их достижения, увязанные с концептуальным планом регулятивных мер и (или) институциональных реформ, основными инструментами (механизмами) реализации программы, а также лимитами ресурсов, в том числе бюджетных, необходимых для их достижения.⁴⁸

Данное обстоятельство, безусловно, характеризует различные подходы к сущности долгосрочной целевой программы авторами, составлявшими программу повышения эффективности бюджетных расходов, и составившими проект Постановления о развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования. На мой взгляд, определение долгосрочной целевой программы как системы мероприятий, данное Минфином России, более целесообразно. Другой вопрос, что данное им определение является общим, и не совсем полным.

Сформулированное и предлагаемое автором данного исследования определение долгосрочной целевой программы выглядит следующим образом: долгосрочная целевая программа – это увязанный по целям, срокам и ресурсам комплекс мероприятий и программ органов исполнительной власти, реализуемых в рамках расходных обязательств публично-правовых образований и направленных на решение долгосрочных задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Данное определение, по мнению автора, дает читающему ясное представление о сущности бюджетных целевых программ, а именно:

1. Программа – это комплекс мероприятий органов исполнительной власти.

2. В состав долгосрочной целевой программы могут включаться, помимо мероприятий и подпрограмм и ведомственные целевые программы.

3. Объем участия государства в реализации программы четко определен расходными обязательствами и предусмотренными в соответствии с ними бюджетными ассигнованиями соответствующего бюджета.

4. Принципиальная черта целевой программы – увязанность мероприятий по целям, срокам и ресурсам.

5. В ходе оперативной деятельности Правительство России, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и исполнительные органы муниципальных образований решают задачи, а не достигают целей долгосрочного социально-экономического развития соответствующей территории.

6. Долгосрочные целевые программы формируются на федеральном, региональном и местном уровне.

Предполагается, что реализация каждой долгосрочной целевой программы в среднесрочной перспективе будет обеспечиваться путем формирования и утверждения Карты ДЦП (Плана реализации долгосрочной целевой программы), которая содержит перечень целей, целевых индикаторов, приоритетных направлений, задач и мероприятий с указанием сроков их выполнения, а также финансовых средств и их источников (как бюджетных, так и внебюджетных).

На этапе составления и рассмотрения проекта федерального бюджета в качестве обоснования бюджетных ассигнований будут использоваться концепции ведомственных целевых программ, подготовленные в рамках прогнозных индикативных оценок бюджетных расходов, указанных в долгосрочных целевых программах. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета будут распределены по ведомственным целевым программам, реализуемым данным главным распорядителем как ответственным исполнителем либо соисполнителем долгосрочной целевой программы. На переходном этапе в состав долгосрочных целевых программ будут включены федеральные целевые программы. По объектам, указанным в долгосрочных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации свыше 3 лет, то есть выходящих за горизонт среднесрочного бюджетного планирования.

Ответственным за разработку и реализацию долгосрочной целевой программы как в проекте Программы повышения эффективности бюджетных расходов, так и в проекте Постановления о развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования признаны федеральные министерства. Каждое федеральное министерство в 2010 году обязано сформировать одну или несколько долгосрочных целевых программ. Федеральные службы и агентства должны иметь не менее чем одну ведомственную целевую программу. С этой целью, а также в целях упрощения внедрения программно-целевого планирования рассматривается возможность и разрабатывается механизм преобразования в течение переходного периода (до 2012 года) утвержденных до 1 января 2010 года федеральных целевых программ в ведомственные целевые программы. Если это решение будет принято, утверждение федеральных целевых программ после 1 января 2011 года будет прекращено. Межведомственное взаимодействие будет осуществляться в рамках таких ведомственных программ, особый статус которых, во-первых, позволит разрабатывать их на срок свыше 3 лет, во-вторых, предоставит федеральному органу исполнительной власти, ответственному за реализацию таких программ, возможность в рамках управления сводной бюджетной росписью передавать бюджетные ассигнования, утвержденные федеральным законом о федеральном бюджете на реализацию данной программы, другим главным распорядителям средств федерального бюджета.

Необходимым шагом в наработке отечественного опыта программно-целевого планирования станет формирование нескольких типов ведомственных программ, связанное с наличием специфики отдельных направлений деятельности органов исполнительной власти. На данный момент Программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года предусмотрены публичные (на реализацию публичных расходных обязательств), инвестиционные, межбюджетные (предоставление межбюджетных трансфертов, в том числе субъектам Российской Федерации на софинансирование региональных и муниципальных долгосрочных целевых программ) ведомственные целевые программы, а также ведомственные целевые программы по оказанию государственных услуг и выполнению государственных функций. Аналогичная мера - перевод планирования публичных расходных обязательств, и, в целом, непрограммных расходов федерального бюджета на программную основу, введение типологии ведомственных целевых программ, предлагалась автором в курсовой работе «Особенности программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета», защищенной 23 апреля 2009 года на кафедре финансов Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации (Научный руководитель и рецензент – к.э.н., доцент Раиса Григорьевна Панскова), однако, не нашла понимания и поддержки. Ознакомиться с курсовой работой можно на кафедре финансов Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации.

Учитывая возрастание роли федеральных органов исполнительной власти как администраторов долгосрочных и ведомственных целевых программ, потребуется создание на ведомственном уровне инструментов стратегического и операционного планирования, а также отчета о результатах деятельности. В качестве методической и организационной основы для этого предлагается использовать реструктурированные в соответствии с новыми задачами Доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти, которые активно и в целом успешно внедрялись в практику государственного управления в 2005-2007 годах.

Для реализации изложенного подхода потребуется:

1) утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных и ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти с внесением в порядок разработки и реализации проектов ОНДП⁴⁹, порядок разработки и реализации ФЦП;

2) определить перечень ДЦП и организовать подготовку проектов (основных положений проектов) долгосрочных и ведомственных целевых программ с отражением следующих основных вопросов:

• результаты программы и их вклад в достижение целей Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (для ДЦП) или конечных результатов ДЦП (для ВЦП);

• индикаторы, характеризующие достижение указанных результатов и их значений (для ДЦП: на первые 6 лет – в годовом разрезе, в дальнейшем – с интервалом 3 года, а также на год завершения действия Концепции; для ВЦП – в годовом разрезе на 3 года с возможными проектировками на срок до 6 лет);

• регулятивные инструменты, включая планы структурных реформ;

• прогнозные объемы финансовых ресурсов, в том числе с индикативным обоснованием, в соответствии с действующими расходными обязательствами и ассигнованиями на их исполнение, с указанием оценки объемом налоговых льгот, устанавливаемых в рамках реализации ДЦП, финансовой оценки государственного имущества, используемого для достижения целей ДЦП;

• основные мероприятия (укрупненные для ДЦП);

• план закупок для государственных нужд по основным (значимым) товарам, работам и услугам (для ВЦП);

• система управления программой, в том числе система внутреннего контроля ее реализации; отчетность и критерии эффективности реализации программы.

3) утвердить (скорректировать) порядок разработки и утверждения (ведения) государственных программ Российской Федерации и обеспечить их подготовку (уточнение).

4) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований из федерального бюджета на реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;

5) внести изменения в Положение о Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Существующая на региональном и муниципальном уровне практика применения утвержденных на федеральном уровне процедур пока неоднозначна. Большинство регионов и городов, формируя нормативную правовую базу по разработке и реализации ведомственных целевых программ, копировали Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 (которое в настоящее время требует корректировки либо будет отменено с принятием Постановления Правительства о развитии программно-целевых методов бюджетного планирования). При этом, во многих регионах наблюдается отсутствие системы и взаимосвязи между программно-целевыми инструментами. Отдельные субъекты РФ и муниципальные образования внедряют только ДРОНДы, другие только ВЦП, третьи используют все инструменты, но не в полном объеме. Ключевыми и наиболее трудными элементами программно-целевого бюджетирования являются разработка и использование количественных индикаторов оценки бюджетных расходов. В свою очередь, сложность их применения заключается в определении связей между затратами, результатами и общественным эффектом, полученными от предоставленной бюджетной услуги. Зачастую органы исполнительной власти не располагают статистическими данными, по которым можно было бы проследить подобные взаимосвязи. Еще более трудно планировать затраты в зависимости от желаемого общественного эффекта. Вместе с тем использование количественных индикаторов составляет основу программно-целевого бюджетирования. Также остро стоит проблема нехватки кадров, в первую очередь высококвалифицированных, особенно на муниципальном уровне.

Практика разработки и реализации ВЦП на федеральном уровне позволила выявить ряд существенных недостатков утвержденных процедур:

• ВЦП трактуются как аналог ФЦП с «особым» порядком формирования расходов;

• проекты ВЦП воспринимаются как способ получения дополнительных ресурсов из бюджета принимаемых обязательств, а не инструмент оптимизации бюджета действующих обязательств;

• громоздкая процедура внешней экспертизы;

• слабая интеграция ДРОНД с бюджетным процессом;

• мероприятия ВЦП не предусмотрены полномочиями субъекта бюджетного планирования.

Подготовленный Минфином Российской Федерации проект нового положения о порядке разработки, реализации и оценке эффективности долгосрочных, федеральных и ведомственных целевых программ предусматривает ряд существенных ключевых новаций, в том числе:

1) предлагается утверждать программы на срок до 6 лет, с возможностью продления (было - 3года).

2) на смену двум типам ВЦП («утверждаемые» и «аналитические», т.е. «расходы на развитие» и «сметные» расходы») приходит только один – «утверждаемые» ВЦП. В связи с тем, что порядок утверждения ВЦП существенно упрощается, приобретая, по сути, уведомительный характер, нет необходимости отдельно регламентировать порядок формирования аналитических ВЦП. Важно, что в рамках управленческого учета аналитические ВЦП могут применяться и дальше.

3) теперь утверждение ВЦП главными распорядителями бюджетных средств происходит самостоятельно, причем исключительно в пределах бюджетов действующих обязательств. Заявки на новые ВЦП (в пределах бюджетов принимаемых обязательств) возможны только в рамках общего порядка (необходимо заключение Комиссии по бюджетным проектировкам) и в связи с успешным выполнением предыдущей ВЦП (раньше – по заявкам, на увеличение расходов (принимаемых обязательств)).

4) громоздкая и не оправдавшая себя процедура согласования ВЦП сменяется на уведомительный порядок утверждения (Минфин, МЭРТ, Минрегион). Единственный случай, в котором требуется согласование с Минфином – если главному распорядителю бюджетных средств необходимо утвердить ВЦП единой строкой бюджета (видом расходов).

5) ВЦП может содержать и подпрограммы.

6) рассматривая порядок реализации ВЦП, нужно отметить, что ВЦП утверждается приказом ГРБС, согласованным с соответствующим субъектом бюджетного планирования, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

7) ответственность за достижение результатов ВЦП несет ГРБС, в то время как СБП может координировать реализацию ведомственных целевых программ, направленных на достижение целей комплексных целей межведомственного характера.

8) новое положение о ВЦП исключает неопределенность в источниках финансирования – ВЦП должны финансироваться только за счет ФБ (нет внебюджетных источников и софинансирования за счет бюджетов регионов).

9) устраняется нечеткость формулировок относительно оценки внешних рисков реализации ВЦП. Программы не могут быть утверждены, например, если в качестве внешних условий указано реализация иных программ.

10) также не допускается дублирование показателей и бюджетных ассигнований ВЦП и схожих ФЦП.

В ВЦП должны быть включены все расходы, которые необходимы для достижения поставленных целей. Наконец, оптимизация расходных обязательств с помощью ВЦП должна повысить заинтересованность органов государственной власти, так как увеличение финансирования и индексация расходов предусмотрено только для ранее утвержденных ВЦП.

Основные блоки, входящие в содержание ВЦП:

1. Обоснование вклада ВЦП в достижение целей субъекта бюджетного планирования с описанием внешних условий достижения;

2. Цели и результаты ВЦП, количественные индикаторы их достижения;

3. Направления деятельности, необходимые для достижения результатов;

4. Объем бюджетных ассигнований на реализацию программы (по годам) в соответствии с классификацией расходов;

5. Система управления реализацией ВЦП (т.е. схема распределения полномочий между структурными подразделениями ГРБС), порядок представления отчетности.

При наличии подпрограмм – их описание (должны быть указаны цели и результаты подпрограмм, основные направления деятельности в их рамках, а также объемы бюджетных ассигнований по годам). При необходимости - описание мер правового регулирования, являющихся условием достижения целей субъекта бюджетного планирования

Необходимо отметить, что изменения в ВЦП в части формулировок, количественных значений индикаторов и т.д., осуществляются приказом ГРБС, на основании ДРОНДа субъекта бюджетного планирования, одобренного Правительственной комиссией по результативности деятельности федеральных и региональных органов власти. Примерами изменений в ВЦП служат:

• изменение индикаторов;

• снижение результатов реализации ВЦП;

• продление срока реализации;

• досрочное прекращение реализации ВЦП;

• утверждение в пределах бюджетных ассигнований на исполнение действующих обязательств новых ВЦП.

Продление срока реализации ВЦП (повторное утверждение на срок до 6 лет) может осуществляться не ранее 2-х лет после ее утверждения при условии достижения запланированных результатов.

В случае досрочного прекращения реализации ВЦП перераспределение субъектом бюджетного планирования (ГРБС) бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств, предусмотренных на реализацию программы, не допускается.

При разработке ВЦП на муниципальном уровне рекомендуется учитывать вышеуказанные положения.

Разработка системы тактических задач ВЦП на муниципальном уровне (рекомендации):

• от двух до восьми для каждой цели, каждая задача соответствует одной цели;

• с учетом принципа необходимости и достаточности;

• срок решения задачи – не больше срока достижения цели.

Основа разработки системы тактических задач:

• формирование инерционного прогноза динамики показателей, отражающих уровень

• достижения цели в среднесрочной перспективе;

• оценка ожидаемого отклонения прогнозируемого значения от целевого (с выявлением проблем), анализ критичности указанного отклонения с точки зрения его возможных негативных последствий и принятие решения о необходимости его преодоления;

• установление и анализ факторов, препятствующих достижению целевых показателей, выбор системы действий, позволяющих их преодолеть, и их формулирование в виде тактических задач.

Требования к показателям ВЦП (адекватность, точность, объективность, достоверность, однозначность, экономичность, сопоставимость, своевременность и регулярность, уникальность).

Несмотря на все многообразие принимаемых сегодня на региональном и муниципальном уровнях решений в отношении ведомственных целевых программ, а также по вопросам применения других инструментов стратегического планирования, в конечном итоге, перспективы применения программно-целевого подхода в государственном регулировании бюджетной политики будут зависеть от решений федерального уровня, определяющих направления реформирования бюджетного процесса.

Так, в настоящее время рассматриваются два основных подхода к видению ДЦП и ВЦП как основных «бюджетных» инструментов:

1) Долгосрочные целевые программы (подпрограммы) и ведомственные целевые программы - два самостоятельных «бюджетных» инструмента.

2) Ведомственные целевые программы - составные («бюджетные») части долгосрочных целевых программ.

*http://www.sfr.krd.ru/www/sfr.nsf/webdocs/CF9B8E3E4BF5BCA9C32574DB00254BCF.html

Переход к программно-целевым и проектным принципам организации деятельности органов исполнительной власти потребует внесения изменений в формат бюджета и бюджетную классификацию. В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет осуществляться каждым публично-правовым образованием самостоятельно. Поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие требования к организации бюджетного процесса, планируется внесение поправок, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность, степень подготовленности, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов, условно – функциональной классификации расходов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета. Правительство России считает возможным и целесообразным переход к программному бюджету с 2012 года.

Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается принять в первом полугодии 2010 года с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов долгосрочных и ведомственных целевых программ, проектов актов Правительства Российской Федерации и ведомств, методических материалов, их практической апробации, адаптации классификации расходов, программных продуктов и т.д. В 2010 году, проект федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов будет представлен в соответствии с уточненной функциональной классификацией расходов, а в составе материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, будет представлена аналитическая группировка бюджетных ассигнований по долгосрочным и ведомственным целевым программам. Начиная с 2012 года предлагается утверждать бюджетные ассигнования федерального бюджета в разрезе ВЦП (уникальных целевых статей расходов), сгруппированных по ДЦП.

Таким образом, федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать первым федеральным бюджетом, составленным, утвержденным и исполненным в программном формате. При этом предполагается, что в течение ближайших 2-3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с основными положениями (концепциями) долгосрочных и ведомственных целевых программ с поэтапным расширением числа программ, утвержденных в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Основные положения (концепции) и утвержденные долгосрочные и ведомственные целевые программы, а также, в дальнейшем, отчеты об их реализации, будут предоставляться в Государственную Думу в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете (с исключением из состава разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований).

Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета, поскольку программная и функциональная (традиционная) классификация основаны на разных принципах. В то же время будет обеспечена их увязка и возможность получения информации о бюджетных ассигнований в различных разрезах. Одновременно с утверждением федеральным законом о федеральном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по долгосрочным и входящим в их состав ведомственным целевым программам, в составе пояснительной записки планируется представлять аналитическое приложение с традиционным (функциональным) распределением расходов. При этом следует особо отметить необходимость внесения, начиная уже с 2011 года, ряда изменений и в разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов. Во-первых, в целях учета всех бюджетных ассигнований, направленных на реализацию политики в определенной отрасли (сфере) предлагается отражать целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации государственным внебюджетным фондам в соответствующих функциональных разделах бюджетной классификации, оставив в разделе 11 (межбюджетные трансферты) только дотации субъектам Российской Федерации. Во-вторых, с целью более четкого выделения процентных и непроцентных расходов и повышения прозрачности раздела «Общегосударственные расходы» предлагается выделить из указанного раздела в самостоятельный раздел «Обслуживание государственного и муниципального долга».

Кроме того, существенной новацией может стать изменение, начиная с 2011 года, содержания 4-го уровня функциональной классификации – видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации виды бюджетных ассигнований (финансовое обеспечение оказания государственных, муниципальных услуг, социальные выплаты населению, бюджетные инвестиции, субсидии юридическим и физическим лицам, производителям товаров, работ и услуг, межбюджетные трансферты, перечисления субъектам международного права и т.п.).

Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления. В перспективе перечень видов расходов бюджетов предполагается утверждать Бюджетным кодексом, однако, в переходный период его формирования планируется предоставить соответствующие полномочия Минфину России (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления). В целом, начиная с формирования федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, предлагается вернуться к принципу утверждения бюджетных ассигнований (в дальнейшем – в разрезе долгосрочных и ведомственных целевых программ) на 3 года.

По мнению автора, планируемый переход к программному формату федерального бюджета требует более детальной проработки этого вопроса. Во-первых, для многих бюджетных ассигнований (социальные пособия, частично – межбюджетные субсидии и субвенции, субсидии юридическим лицам) отсутствует необходимость утверждения на 3 года, поскольку для их исполнения не требуется подготовка и заключение контрактов. Во-вторых, утверждение бюджетных ассигнований на реализацию ВЦП в режиме скользящей трехлетки (корректировка утвержденных в предыдущем бюджетном цикле ассигнований первых 2-х лет и добавление к ним проектировок 3-го года) ограничивает возможности по оптимизации структуры расходов, изменения состава и содержания ДЦП. Для решения этих проблем предлагается предусмотреть в Бюджетном кодексе возможность определения различных, меняющихся в зависимости от бюджетного цикла горизонтов законодательного утверждения бюджетных ассигнований. Это позволит иметь в составе одного бюджета бюджетные ассигнования, утвержденные на 3 года (контрактные обязательства или обязательства, обусловленные реализацией тех или иных проектов в установленные сроки) или 1 год (все остальные обязательства). В рамках государственных программ, долгосрочных государственных контрактов такой подход обеспечил бы баланс между предсказуемостью бюджетных ассигнований и необходимости их адаптации к возможным корректировкам, в рамках политических циклов, целей государственной политики и способов их достижения (системы ДЦП). Кроме того, потребует решения вопрос о ведомственной структуре расходов федерального бюджета. Представляется, что при внедрении программного формата бюджета необходимость в ее утверждении федеральным законом о федеральном бюджете будет снижаться, поскольку строки бюджета (целевые статьи расходов), отражающие бюджетные ассигнования по конкретным ВЦП, будут иметь четкую и однозначную привязку к соответствующим федеральным органам исполнительной власти. Кроме того, по мере развития программно-целевого принципа организации будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ, уточнения структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти и т.д. В этих условиях утверждение ведомственной структуры расходов федеральным законом о федеральном бюджете будет усложнять исполнение федерального бюджета и, соответственно, реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ.

Исходя из этого, при подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований суммарно по федеральным органам исполнительной власти (Правительству Российской Федерации) на руководство и управление в сфере установленных функций (обеспечение деятельности этих

органов). Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, включая полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, системы федеральных судов общей юрисдикции, включая Верховный Суд Российской Федерации, системы федеральных арбитражных судов, включая Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, органов прокуратуры, включая Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, могли бы по-прежнему утверждаться законом отдельно. В этом случае ведомственная структура расходов федерального бюджета (с распределением бюджетных ассигнований по федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета) могла бы утверждаться Правительством Российской Федерации с наделением Минфина России полномочиями по формированию и ведению, как это имеет место в настоящее время, сводной бюджетной росписи федерального бюджета.

Вне зависимости от варианта утверждения ведомственной структуры расходов укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей. Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестр расходных обязательств, федеральная адресная инвестиционная программа, обоснования бюджетных ассигнований. С введением новой бюджетной классификации не должна быть утеряна преемственность, а объем информации должен быть содержательно расширен и систематизирован.

В рамках программы повышения эффективности бюджетных расходов планируется совершенствование не только инструментов и методик программно-целевого планирования и финансирования бюджетных расходов, но и государственной контрактной системы и системы государственного (муниципального) финансового контроля, которые тесно связаны с обеспечением эффективности реализации программных мероприятий.

Сфера регулирования контрактной системы Российской Федерации должна в перспективе охватывать всю совокупность хозяйственной деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти и учреждений по удовлетворению общественных потребностей и не ограничиваться исключительно закупкой товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд. В Российской Федерации указанная деятельность государства по удовлетворению общественных потребностей реализуется также путем предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и установления государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также может быть реализована путем закупки объектов общественных потребностей у хозяйствующих субъектов. Сопоставление данных способов осуществления хозяйственной деятельности и выбор одного из них или их сочетания должен производится одновременно с планированием ресурсного обеспечения долгосрочных целевых программ.

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг требует комплексного реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля, в том числе путем:

• организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований;

• приведения в соответствие действующих норм Бюджетного кодекса новым принципам организации бюджетного процесса;

• уточнения полномочий государственных органов (органов местного самоуправления) по осуществлению финансового контроля;

• включения комплексных мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

• введения определений, форм, методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля, а также установление критериев эффективности использования бюджетных ассигнований;

• снижения административного давления на бизнес.

При этом государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю за:

• обеспечением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

• подтверждением достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

• повышением экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принципиально важным в предлагаемой системе организации государственного (муниципального) финансового контроля является ограничение его объектов участниками бюджетного процесса. Обязанности юридических (физических) лиц, не являющихся казенными учреждениями и получающих средства из бюджета в виде кредитов, субсидий (платы за товары, работы, услуги), регулируются не бюджетным законодательством, а договором о предоставлении соответствующих кредитов, субсидий (платы за товары, работы, услуги). Поэтому распространение государственного (муниципального) финансового контроля на лиц, получающих средства из бюджета на договорной основе, является неоправданным расширением его предмета и приводит к двойной ответственности за одно и то же правонарушение – в рамках гражданского и бюджетного законодательства. Тем не менее, исключение юридических лиц, не являющихся казенными учреждениями, из числа объектов государственного (муниципального) финансового контроля не должно означать отказ от осуществления контроля за соблюдением ими целей и условий предоставления средств из бюджета.

Такой контроль должен осуществляться в рамках гражданско-правовых отношений между сторонами договора о предоставлении средств из бюджета. Бюджетное же законодательство должно предусматривать включение в договоры о предоставлении средств из бюджета (за исключением государственных (муниципальных) контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) в качестве обязательного условия согласие объекта контроля на проведение проверок соблюдения целей и условий их предоставления. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, исполнение которой, в свою очередь, является предметом государственного (муниципального) финансового контроля.

Внедрение этого подхода означает перемещение основного бремени ответственности за целевое использование средств из бюджета, бюджетных кредитов, гарантий, субсидий с субъектов частного сектора на участников бюджетного процесса.

Для достижения основной цели реформировании системы государственного (муниципального) финансового контроля необходимо четкое выделение и разграничение форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля. Предлагается ввести 5 форм государственного (муниципального) финансового контроля – три формы бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности) и две формы бюджетного контроля (предварительный бюджетный контроль и последующий бюджетный контроль (надзор)). Аудит законности осуществляется в целях подтверждения законности осуществления операций по планированию и исполнению бюджетов, оценки качества обеспечения законности осуществления указанных операций в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений. Аудит бюджетной отчетности осуществляется в целях подтверждения соблюдения установленных правил и стандартов ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности (годового отчета об исполнении бюджета), оценки качества обеспечения соблюдения указанных правил и стандартов в объекте контроля и подготовки предложений по устранению причин выявленных нарушений. Аудит эффективности проводится для оценки соответствия результатов деятельности установленным целям и задачам, оценки способа их достижения и подготовки рекомендаций по повышению эффективности деятельности. Предварительный бюджетный контроль осуществляется в целях предупреждения и недопущения нарушений бюджетного законодательства в процессе санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств. Последующий бюджетный контроль (надзор) осуществляется в целях выявления и пресечения нарушений бюджетного законодательства, в том числе предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований (в рамках ВЦП и государственных (муниципальных) заданий), а также надзора за надлежащим обеспечением соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в объекте контроля.

Исходя из определений форм государственного (муниципального) финансового контроля соответствующим образом разграничиваются полномочия органов финансового контроля по горизонтали (т.е. с другими органами государственного и муниципального финансового контроля) и по вертикали (т.е. между органами финансового контроля различных уровней власти). Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, должны осуществлять бюджетный аудит (законности, бюджетной отчетности и эффективности). Методами государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляемого данными органами, являются:

а) при аудите законности – проверка и обследование;

б) при аудите бюджетной отчетности - проверка бюджетной отчетности и годового отчета об исполнении бюджета;

в) при аудите эффективности - мониторинг и оценка эффективности.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) обладают исключительными полномочиями по осуществлению предварительного бюджетного контроля с использованием методов санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств применительно ко всем главным администраторам бюджетных средств, распорядителям бюджетных средств, администраторам доходов бюджета, администраторам источников финансирования дефицита бюджета, получателям бюджетных средств, финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета бюджетной системы. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (органами местной администрации) должны осуществлять последующий бюджетный контроль (надзор), могут проводить ревизии и проверки применительно ко всем главным администраторам бюджетных средств, распорядителям бюджетных средств, администраторам доходов бюджета, администраторам источников финансирования дефицита бюджета, получателям бюджетных средств (государственным (муниципальным) учреждениям), финансовое обеспечение которых осуществляется из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также к финансовым органам других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

При этом характер и результаты проверок (ревизий) должны быть основаны на предварительном обследовании системы внутреннего контроля, в том числе нацеленной на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства. По результатам обследования объекту контроля или его учредителю могут быть направлены предписания об устранении соответствующих недостатков системы внутреннего контроля. К исключительным полномочиям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях в бюджетной сфере. Особыми полномочиями предлагается наделить главных распорядителей бюджетных средств, которые должны осуществлять либо обеспечивать проведение аудита законности, аудита бюджетной отчетности и аудита эффективности в подведомственных объектах контроля.

С целью повышения эффективности контрольной деятельности (исключения излишнего дублирования контрольных действий) органов государственного (муниципального) финансового контроля необходимо установить комплексное информационное взаимодействие между органами государственного (муниципального) финансового контроля как по горизонтали, так и по вертикали.

Для решения задачи разграничения полномочий между органами государственного (муниципального) финансового контроля различных уровней власти предлагается установить, что их полномочия распространяются в отношении финансовых органов других уровней власти в части соблюдения ими целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

***

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы. Реформирование бюджетного процесса в 2004-2009 году ставило свой целью перейти на принципиально иной порядок функционирования государственных и муниципальных финансов. Основой реформенных преобразований был переход от сметного или затратного финансирования бюджетных расходов к финансированию расходов, ориентированных на результат. Внедрение инструментов программно-целевого планирования в этот период выявило ряд недоработок. Для их устранения Правительство России в 2010-2012 году будет проводить очередной этап реформирования бюджетного процесса.

В числе основных мероприятий повышения эффективности бюджетных расходов переход на программный федеральный бюджет, начиная с 2012 года; широкое внедрение ведомственных целевых программ, и связанное с этим внесение изменений в бюджетную классификацию, ряд мер по внедрению инструментов определения эффективности реализации бюджетных целевых программ, мероприятия по совершенствованию государственной контрактной системы, форм и методов государственного финансового контроля.

Независимые эксперты и сотрудники федеральных министерств экономического блока неоднозначно оценивают Программу Министерства финансов. Основными аргументами их позиций являются следующие:

во-первых, реальный, а не формальный, перевод бюджетных расходов на полностью программную основу невозможно осуществить без изменения стереотипов расходования бюджетных средств, существующих у главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств;

во-вторых, нельзя реформировать систему организации бюджетного процесса в России, не ужесточив меры финансового контроля и не обеспечив прозрачности в расходовании бюджетных средств;

в-третьих, невозможно привлечь частные инвестиции в качестве источника финансирования бюджетных целевых программ, не изменив условия функционирования экономики, и не создав налоговых, таможенных, кредитных и прочих стимулов для предприятий и компаний, которые в форме частно-государственного партнерства совместно решают задачи социально-экономического развития России, регионов России и муниципальных образований, это касается как крупных компаний, так и среднего и малого бизнеса и предпринимательства;

в-четвертых, без решения проблемы коррупции и ужесточения наказания за совершение правонарушений в сфере государственных и муниципальных финансов невозможно достичь целей, указанных в Программе повышения эффективности бюджетных расходов.

Автор считает, что здесь компактно собраны и указаны все те проблемы, которые не позволяют реализовать полный потенциал программно-целевого метода бюджетного планирования, который является лишь инструментом, служащим одной цели – эффективному и экономному расходованию бюджетных средств, то есть в конечном счете, денежных средств налогоплательщиков.

Основным инструментом решения долгосрочных задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований планируется избрать долгосрочные целевые программы (ДЦП), которые вместо федеральных, региональных и муниципальных целевых программ станут основным регулятором межтерриториального и межотраслевого развития соответствующих территорий. В связи с этим, большинство действующих федеральных целевых программ планируется преобразовать в ведомственные целевые программы с их последующих включением и обеспечением реализации в составе долгосрочных целевых программ. Данная мера является целесообразной в силу того, что мероприятия, реализуемые такой ведомственной целевой программой имеют межтерриториальный и межотраслевой, либо долгосрочный характер.