23.4. Сущность, цели, направления аграрной реформы в России и противоречия ее реализации

В современной России роль сельского хозяйства исключительно велика. Главной стратегической целью этого сектора отечественной экономики является обеспечение продовольственной независимости и национальной безопасности страны. Об огромном значении агропромышленного комплекса свидетельствуют такие факты: здесь занято около 30% общего числа работников сферы материального производства, сконцентрирована четверть основных производственных фондов, производится более 70% потребительских товаров, в сельской местности проживает около 40 миллионов человек, что составляет более 1/4 населения страны. Агропромышленный комплекс России, несмотря на то, что он находится последние пятнадцать лет в глубоком системном кризисе, тем не менее, вносит весомый вклад в формирование валового внутреннего продукта страны и доходной части как федерального, так и региональных и местных бюджетов. Свыше трети отраслей экономики страны связаны с аграрной сферой.

Современная аграрная экономическая теория представляет науку о закономерностях развития и жизнедеятельности крестьянских хозяйств и сообществ, экономических и социальных отношений в сельском хозяйстве и АПК. Ценностные факторы российских крестьян являются исходным пунктом характеристики современной системы аграрных отношений. Центральным вопросом всех аграрных реформ в России был и остается вопрос о крестьянстве, земле и земельной собственности. Игнорирование закономерного, эволюционного развития аграрных отношений, в центре которых всегда находится российский крестьянин, приводит к деформации и негативным последствиям в развитии сельского хозяйства.

Чтобы глубже понять и эффективно претворить в жизнь стратегические цели агропродовольственной политики государства на период 2001-2010 гг. необходимо всесторонне осмыслить аграрные реформы, проведенные в России с 1861 по 2007 год, транзитивность ряда элементов ее аграрной истории. Здесь следует выделить:

1) крестьянскую реформу 1861 г., главным итогом которой была отмена крепостного права и рост сельскохозяйственного производства;

2) столыпинскую аграрную реформу 1906-1913 гг., которая представляла значительный шаг вперед в развитии сельского хозяйства России;

3) аграрные реформы в первое десятилетие советского периода: Декрет о земле (1917 г.), новую экономическую политику (1921-1927 гг.);

4) коллективизацию сельского хозяйства (1928-1940 гг.), в результате которой была укреплена материально-техническая база коллективных хозяйств;

5) аграрные реформы послевоенного периода (1946-1953 гг.), в результате которых восстановление сельского хозяйства в основном было завершено;

6) освоение целинных и залежных земель (1953-1960 гг.), которое привело к значительному росту производства продукции растениеводства и животноводства;

7) программа реформирования сельского хозяйства 1965 года, выполнение которой позволило увеличить объемы сельскохозяйственного производства на основе его интенсификации и улучшения качественных показателей земледелия и животноводства;

8) продовольственная программа на период 1980-1990 гг., которая по ряду запланированных показателей оказалась недовыполненной;

9) современная аграрная реформа в России (1991 г.), характеристика которой приводится ниже.

Подробный социально-экономический анализ перечисленных аграрных реформ дан в монографии: А.Ф. Фролов, А.Ф. Шишкин, Н.В. Шишкина. Агарные реформы в России: трансформационно-транзитивный компонент (1861-2001 годы). – Воронеж: Центрально-Черноземное книжное издательство, 2003. – 344 с.

Более чем пятнадцатилетний опыт трансформационных преобразований, проведения аграрной реформы в России показал, что переход к рыночным отношениям в сельском хозяйстве – одна из наиболее трудных и сложных задач рыночных реформ. Это обусловлено как сложностью самой отрасли, так и грузом накопившихся в ней проблем.

Основные цели аграрной реформы сводились:

а) к решению продовольственной программы;

б) к созданию эффективно функционирующего АПК;

в) к росту благосостояния сельского населения;

г) к поддержанию экологического равновесия с сохранением природных ресурсов, прежде всего земли для будущих поколений.

Стратегия аграрной реформы была ориентирована на перспективный вектор транзитивности:

1) развязывание инициативы и ответственности людей;

2) реформирование многоукладной аграрной экономики и конкурентной среды для всех товаропроизводителей;

3) создание мощной рыночной инфраструктуры;

4) организация надежной социальной защиты населения.

Известно, что сельское хозяйство представляет собой производственную, социальную и экологическую системы, где взаимодействует множество экономических, социальных и биологических факторов, что обусловливает особый характер аграрных отношений и подходов к их реформированию. Учитывая это, принципы проведения реформы в самом общем виде наиболее полно и верно, могут быть сформулированы следующим образом:

– добровольность выбора форм собственности и хозяйствования с освобождением крестьян от обязанности состоять в колхозах и совхозах;

– разгосударствление и обеспечение многовариантности аграрной экономики;

– строгое соблюдение региональных особенностей с учетом демографических, исторических, социальных, культурных и иных аспектов;

– усиление социальной направленности и справедливости;

– оптимизация в использовании и сохранности земельных, водных и других природных ресурсов;

– укрепление правовой базы реформ.

Экономико-географические условия и уровень экономического развития в Российской Федерации весьма различны, поэтому для обоснования и принятия решений по такой крупной проблеме, как аграрная реформа, необходимо учитывать уроки отечественной и мировой истории, современный опыт, оценку фактических реалий, готовность и восприимчивость заинтересованных людей к реформе.

Практика проводимой в России с 1991 г. аграрной реформы показала, что далеко не все из вышеуказанных принципов получили реальное воплощение, что обусловило противоречивость реформы.

В целом реформа была начата без заранее подготовленной и глубоко обоснованной научной концепции, что вполне соответствует «навязанному» типу экономического транзита. Основными причинами низкой эффективности трансформационных аграрных преобразований являются:

1. Общая финансовая нестабильность, высокий уровень инфляции в течение нескольких лет подряд (1992-1995 гг.), дефицит госбюджета, кризис неплатежей. Все это сокращало как возможности получения сельхозпроизводителями стабильных рыночных доходов, так и уровень их государственной поддержки.

2. Политическая нестабильность, обусловившая, во-первых, нарушение или полный распад межотраслевых и территориальных связей, существовавших в СССР; во-вторых, ослабление государственного управления аграрной экономикой; в-третьих, чрезмерную изменчивость правил экономического поведения; в-четвертых, противоречивость развития земельного и аграрного законодательства.

Кроме перечисленных причин необходимо выделить и такие, как, например: противоречия между сельскохозяйственными товаропроизводителями, перерабатывающими и агросервисными предприятиями; между действием закона концентрации производства и проводимым разукрупнением сельскохозяйственных предприятий; между высокими темпами фермеризации села и абсолютно недостаточным для этого финансовым обеспечением; противоречия между моделями реформирования экономики на федеральном и региональных уровнях. В связи с этим произошел структурный сдвиг в сторону менее эффективного мелкотоварного производства вопреки преимуществам крупных предприятий; была отмечена разновекторность развития производственных отношений и производительных сил в аграрном секторе.

Анализ причин неэффективности экономического транзита в аграрном секторе экономики России позволяет сделать вывод о том, что противоречивость транзитивно-трансформационных преобразований в значительной степени связана с их непродуманностью и неподготовленностью.

Основными направлениями аграрной реформы в 1991-1995 гг. являлись: осуществление земельной реформы; формирование многоукладной экономики в АПК; демонополизация промышленных, обслуживающих отраслей и формирование конкурентной рыночной среды в АПК; развитие рыночной инфраструктуры АПК; структурная перестройка агропромышленного производства; формирование экономических условий функционирования АПК на базе совершенствования финансово-кредитного механизма, ценообразования и экономических отношений между городом и деревней с учетом соблюдения паритета цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности; подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров с учетом развития рыночных отношений; совершенствование внешнеэкономических связей АПК; решение социальных проблем села.

Необходимо отметить, что многие из этих направлений оказались нереализованными. 27 июля 2000 г. на заседании правительства Российской Федерации была одобрена Концепция основных направлений агропродовольственной политики на 2001-2010 годы. Эта Концепция разработана специалистами Минсельхоза, Минфина, Министерства экономического развития и торговли с участием ученых-аграриев и при тесном взаимодействии с администрациями субъектов Федерации, а также профильными комитетами Госдумы и Совета Федерации.

При разработке Концепции учитывались следующие особенности:

– во-первых, акцент был сделан на развитие и усиление принципов хозяйствования в рыночных условиях экономики;

– во-вторых, стабилизацию сельскохозяйственного производства, а затем и его развитие необходимо обеспечить при сравнительно ограниченных государственных материальных и финансовых ресурсах;

– в-третьих, поставленная задача должна быть решена в короткое время, поскольку экспансия продуктов питания в Россию идет довольно интенсивно.

К стратегическим целям агропродовольственной политики государства в области экономики были отнесены – формирование эффективного конкурентоспособного агропромышленного производства, обеспечивающего продовольственную безопасность и независимость страны, наращивание экспорта отдельных видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия, увеличение вклада АПК в экономику.

В области социального развития – преодоление разрыва в уровне жизни и социальном обеспечении сельского и городского населения.

В области экологии – производство экологически чистых продуктов питания, создание экологически безопасных условий для населения, животного и растительного мира, сохранение природных ресурсов для аграрного производства.

На первый план были выдвинуты меры по совершенствованию экономических отношений внутри АПК, а именно: создание горизонтальных и вертикальных интегрированных структур, развитие кооперации в сельском хозяйстве и его интеграции с перерабатывающей промышленностью, а также организация агропромышленно-финансовых групп.

Концепция предусматривает значительное усиление роли правительства в регулировании сельского хозяйства и продовольственного рынка страны, что явится эффективным инструментом, от которого зависят результаты деятельности отрасли. Рыночные механизмы должны дополнять государственную политику регулирования. По отношению к отечественному производителю будет осуществляться умеренный протекционизм. Речь идет о выработке стабильных правил и условий ведения агробизнеса, о косвенных элементах воздействия, таких как таможенно-тарифная, бюджетная и налоговая политика.

При осуществлении политики государственного регулирования продовольственного рынка предусматривается организовать тесное сотрудничество государственных органов с саморегулирующими некоммерческими организациями, так называемыми отраслевыми (продуктовыми) союзами и ассоциациями, обеспечить соблюдение их участниками правил рыночного поведения.

Концепция предусматривает в течение пяти лет приостановление спада производства и обеспечение стабилизации аграрной экономики, а в последующий период – переведение АПК на режим стабильного развития с темпами роста производства 3-5% в год.

Зададимся вопросом: почему аграрная реформа, проводимая в России уже более пятнадцати лет, оказалась малоэффективной? Для этого есть объективные причины, которые необходимо рассмотреть.

Первая причина – это природно-географические условия России. Сельскохозяйственное производство в стране осуществляется в довольно суровых климатических условиях. Сельское хозяйство многих регионов страны крайне скудно обеспечено плодородными почвами, теплом и осадками. Достаточно внимательно посмотреть на географическую карту, чтобы убедиться в том, что северная граница США проходит по линии Миллерово-Волгоград, а земледельческие районы Канады и большей части Западной Европы заканчиваются на широте Орел-Тамбов-Барнаул. По оценкам компетентных географов и агроклиматологов, средняя природная продуктивность гектара сельскохозяйственных угодий в России в 2,7 раза ниже, чем в США, и в 2-2,2 раза ниже, чем в Западной Европе. Этот фактор, естественно, неустраним. Уже поэтому становится ясно, что даже при одинаковом уровне обеспеченности техническими средствами и равном количестве труда российское земледелие в условиях рыночной экономики не может быть конкурентоспособным аграрной экономике США, за исключением зерновых колосовых и подсолнечника.

При решении проблем конкурентоспособности нельзя не учитывать также более низкую техническую вооруженность труда в АПК России, исторически сложившийся уровень интенсивности труда, нерациональную и слабую инфраструктуру. Эти факторы предопределили низкую продуктивность сельского хозяйства России, соответственно высокую затратность производства: его более высокую энерго- и металлоемкость в 4-5 раз, чем в США.

До реформ соотношение между ценами на средства производства для сельского хозяйства и на сельскохозяйственную продукцию в России было примерно в пять раз более благоприятным, чем в США (не принимая во внимание качество поставляемой техники).

Сейчас наше сельское хозяйство, имея гораздо худший природный и производственно-экономический потенциал, функционирует в условиях, близких к ценовому режиму США. При подобном режиме, совершенно не соответствующем российским условиям, большинство отраслей сельского хозяйства не могут быть рентабельными и конкурентоспособными.

Отсюда следует вывод: государственная поддержка сельскохозяйственного производства абсолютно необходима, а порог цен на импорт должен с помощью системы экономических мер влиять на его ограничение и поддержку отечественного товаропроизводителя.

Несмотря на имеющиеся трудности, Россия, с ее огромными ресурсами и многовековым опытом производства зерна и других продуктов, может и обязана не только обеспечить внутренние потребности в продовольствии, но и стать крупнейшим в мире его производителем и экспортером. Достаточно вспомнить, что среднегодовой сбор зерна в период, предшествующий аграрной реформе, составлял в среднем 104 млн. т, или 780 кг на душу населения, тогда как в среднем в мире аналогичный показатель в то время не превышал 360 кг, а в развитых странах ЕС был немногим более 500 кг.

Известны различные модели успешного функционирования аграрной сферы: североамериканской, западноевропейской, скандинавской, китайской, израильской. Но ни одна из них не может быть автоматически «пересажана» на российскую почву, хотя в каждой есть немало вполне приемлемых фрагментов. Необходимо считаться с тем, что сама Россия с ее многообразием природных, экономических, исторических, социально-демографических, культурных, духовных и иных факторов уникальна. Сельскохозяйственное производство здесь осуществляется на обширной территории, где есть место для оптимального сочетания разнообразных форм собственности и хозяйствования.

В России люди практически всегда сочетали коллективный труд, общественное хозяйство с личной собственностью, подсобным хозяйством. И сегодня, примерно 50 процентов затрат их труда приходится на личное хозяйство и только оставшиеся 50 процентов на общественное.

Болезненный и длительный процесс становления рынка в АПК связан и с такими объективными факторами, как:

– нехватка стартовых капиталовложений. Без их значительных масштабов невозможно создание новых экономически обособленных и эффективных товаропроизводящих хозяйств;

– низкая конкурентоспособность сельского хозяйства в сравнении с промышленностью;

– монополизм на рынке средств сельскохозяйственного производства, сбыта и переработки сельскохозяйственной продукции и сырья. Весь опыт рыночного хозяйства показывает, что в условиях чисто стихийных отношений сельхозпроизводитель оказывается в самом невыгодном положении. Ему противостоят монопольные поставщики и в значительной мере – монопольные региональные закупщики и переработчики; в результате, если в советские годы доля закупочной цены зерна составляла 87% розничной цены хлеба, то сегодня она опустилась примерно до 9%;

– слабое развитие на селе рыночной инфраструктуры;

– совмещенность процесса реформирования с углубляющимся кризисом трех основных сфер АПК. Это непосредственно обусловило разрушение производительных сил, снижение товарности и доходности производства, развал прежних хозяйственных связей и финансовой базы расширенного воспроизводства;

– отсутствие в первые годы реформирования надлежащей государственной экономической поддержки аграрного сектора экономики. Была предпринята попытка механически подвести под постулаты монетарной стратегии экономических реформ реальные условия России.

Осознание необходимости перемен в агросфере потребовало времени для обучения руководителей и специалистов новым методам хозяйствования, создания новых структур и механизмов.