9.3. Збалансування місцевих бюджетів
Стан формування і використання місцевих бюджетів істотно залежить від вирішення проблем збалансованості бюджетів, котрі є наслідком невирішених питань у галузі фіскального федералізму. У цьому напряму Бюджетним кодексом України передбачено удосконалення системи збалансованості місцевих бюджетів, що включає дві складові.
Перша стосується збалансування доходів, що передбачає розподіл надлишкових доходів бюджетів територій з вищою за середню податкозабезпеченістю між територіями з нижчою за середню податкозабезпеченістю. Причому трансфертні платежі надаються територіям із чітко визначеними напрямами їх витрачання, що буде забезпечувати цільове використання коштів.
Друга складова збалансування бюджетів стосується видаткової частини. Дуже важливим при збалансуванні видатків місцевих бюджетів є врахування структурних видатків територій. Наприклад, якщо на певній території проживає велика кількість престарілих людей або інвалідів, котрим не обхідно .надавати додаткову допомогу, то у таких випадках п )Я визначенні сум офіційних трансфертів враховуються і иплати населенню такої категорії. Крім того, у великих містах соціальні видатки також більші. Проте на територіях сільської місцевості виникав проблема більших видатків, пов'язаних із транспортуванням. Важливе значення при розрахунках структурних видатків мають також і видатки, пов'язані з кліматичними умовами території, історією її розвитку, її статусом тощо. Все це береться до уваги при збалансуванні видатків бюджетів.
Найголовнішою характеристикою повинна стати абсолютна прозорість системи збалансування, тобто кожна людина при бажанні буде в змозі перевірити напрями витрачання коштів, що вилучалися з доходів бюджету з метою перерозподілу.
Розв'язання проблем збалансування бюджетів можливе лише при чіткому узгодженні урядових функцій із різними рівнями виконавчої влади та визначенні економіко-математичних засад процесів перерозподілу стосовно вирівнювання фінансових можливостей територій.
Однією з головних цілей державної регіональної фінансової політики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвитку територій є подолання вертикальних і горизонтальних дисбалансів і фінансове вирівнювання.
Під вертикальними фіскальними дисбалансами розуміють невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань та обов'язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенцій між центральною, регіональною і місцевою владами. Вертикальний фіскальний дисбаланс означає недостатність фінансових ресурсів у певного рівня влади для забезпечення громадських і державних послуг у межах його завдань.
Зарубіжна практика свідчить: вертикальні фіскальні дисбаланси можна усунути кількома шляхами. Центральна влада або влада вищого територіального рівня може взяти частину обов'язків із надання державних і громадських послуг і цим зменшити коло обов'язків того рівня влади, де виник вертикальний фіскальний дисбаланс.
Інший шлях - це запровадження владою того територіального рівня, де виник вертикальний фіскальний дисбаланс додаткових податків. Ще один шлях - передання центральною владою частини своїх податків територіальне му рівню влади, що мас такий дисбаланс.
Вертикальних фіскальних дисбалансів можна позбутися і а рахунок надання центральною владою грантів, субсидій 11 інших трансфертів.
Конкретний вибір шляху усунення вертикальних фіскальних дисбалансів визначається політикою фінансового вирівнювання, яка здійснюється в тій чи іншій країні.
На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів горизонтальні фіскальні дисбаланси пов'язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс - це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї або кількох територіальних одиниць одного рівня й обсягами завдань, котрі на них покладаються і забезпечуються іншими територіальними одиницями цього рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає тоді, коли одна або кілька територій того самого рівня не мають достатніх фінансових ресурсів для надання державних і громадських послуг в обсягах, що надаються іншими територіями відповідно до певних стандартів. Горизонтальні фіскальні дисбаланси виникають тому, що є так звані бідні й багаті території.
Ці дисбаланси можуть виникати й тому, що деякі території мають більші потреби, ніж інші. Наприклад, у структурі населення окремих територій може бути більшою частка дітей шкільного віку, а це зумовлює додаткову потребу в школах, або більшою є частка пенсіонерів, що викликає додаткові видатки на соціальні потреби. Ще однією причиною горизонтальних дисбалансів може бути вища вартість державних і громадських послуг у межах одних територій порівняно з іншими.
Фінансове вирівнювання - це процес усунення вертикальних і горизонтальних дисбалансів. У процесі фінансового вирівнювання здійснюються заходи щодо перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між "бідними" й "багатими" територіями - по горизонталі. Мета фінансового вирівнювання - перерозподіл фінансових ресурсів на користь тих владних рівнів, котрі мають вертикальні й горизонтальні фіскальні дисбаланси з метою їх усунення.
Проблеми фінансового вирівнювання в усіх зарубіжних країнах викликають гострі політичні дискусії. І це зрозуміло, адже йдеться про те, що одні території мають бути фінансовими донорами інших. Практика зарубіжних країн засвідчує: території з потужнішою податковою базою обстоюють свої права та переваги у формуванні дохідної частини своїх бюджетів. І навпаки, "бідні" території апелюють до центральної влади з вимогами збільшення обсягів фінансової допомоги. Ось чому майже в усіх розвинутих зарубіжних країнах установлено чіткі законодавчі норми фінансового вирівнювання й обов'язки "багатих" територій з надання частини своїх ресурсів для цих потреб.
В Україні історично склалися значні горизонтальні фіскальні дисбаланси.
Сформувала горизонтальні фіскальні дисбаланси нерівномірність розміщення податкової бази. Вона, у свою чергу, спричинена нерівномірністю розміщення продуктивних сил по території держави. У 1990 р. 10,72 % сукупного суспільного продукту України вироблялося в Донецькій області, 9 % - у Дніпропетровській. Розрив між найбільшим поісазником з виробництва цього продукту на душу населення в Запорізькій області й найменшим - у Закарпатській становив 1,81 раза. Напередодні здобуття Україною незалежності, у 1990 р., в шести індустріальних областях (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Київська з м. Києвом, Луганська та Харківська) було вироблено майже 50 % національного доходу всієї республіки. Тут зосереджувалося близько 60 % основних виробничих фондів України.
За виробленим національним доходом на душу населення у 1990 р. Запорізька область мала показник, що становив 125 % від середнього по Україні, а Закарпатська - 78,8 %. У столиці, м. Києві, цей показник становив 112,6 %.
Співвідношення між найвищим показником (Запорізька область) і найнижчим (Закарпатська область) становило 1,59 раза.
Фіскальні дисбаланси характерні не тільки для України. У Російській Федерації розрив між податковими доходами на душу населення "бідних" і "багатих" територій перевищує десятки разів. У Європейському Союзі також спостерігаються великі горизонтальні фіскальні дисбаланси. Співвідношення між душовими доходами десяти найбагатших регіонів ЄС і десяти найбідніших у 1988 р. становило пропорцію 3:1.
Отже, необхідність запровадження в Україні фінансового вирівнювання була зумовлена рядом об'єктивних причин.
По-перше, це нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціацію податкової бази регіонів і територій України. Причому, як переконує досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави. Ще більше занепадає податкова база аграрних регіонів України.
По-друге, це значна диференціація обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості вищі витрати на ці послуги мають східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих міських агломераціях.
По-третє, гарантовані Конституцією України соціально- економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів щодо забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави.
По-четверте, це потреби передання центральною владою на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій. Такі видатки ефективніше здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків із фінансування освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та деяких інших
По-п'яте, це так звані зовнішні ефекти соціальних виплат, коли послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не зазнають ніяких витрат.
Із метою практичної реалізації політики фінансового вирівнювання внесені зміни до механізму формування місцевих бюджетів.
Оскільки не всі місцеві бюджети самодостатні, тобто спроможні самостійно фінансувати делеговані їм державою повноваження, приміром, забезпечити встановлені стандарти медичних чи освітніх послуг, Бюджетним кодексом України встановлена система трансфертів із держбюджету місцевим бюджетам, які визначаються на основі математично- розрахункової формули. Ця формула враховує основні відмінності між місцевостями в їх бюджетній спроможності.
Тому розрахунок трансфертів стає процесом, не залежним від особистих інтересів чи уподобань. Отже, два міста у різних областях, що мають однакові показники, отримуватимуть однакові суми трансфертів. Нарешті, дуже важливо те, що отримані трансферти місцеві бюджети можуть використовувати на реалізацію делегованих повноважень так, як вважають за потрібне (скажімо, більше коштів певного бюджетного року можуть спрямувати ча освіту, а не на охорону здоров'я, і навпаки).
Автономна фінансова політика місцевих органів влади проявляється й у тому, що вони мож-_ ть на свій розсуд у разі потреби використовувати й кошти з двох умовних кошиків доходів (на власні та делеговані повноваження), не прив'язуючи певних видатків до чітко визначеного кошика.
Перехід Міністерства фінансів України на пряме спілкування з місцевими бюджетами потребує точного і зваженого розрахунку доходів місцевих бюджетів. Перелік доходів, які закріплюються за місцевими бюджетами для виконання власних повноважень, включає більше 15-ти найменувань. Найвагомішими в цьому кошику є місцеві податки і збори, плата за землю, податок за власників транспортних засобів, податок на промисел, фіксований сільськогосподарський податок, власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету, та інші надходження.
Для фінансування делегованих повноважень використовуються спеціальні податки і збори. До складу відповідного кошика доходів включено прибутковий податок із громадян, плату за ліцензії та сертифікати, що видаються місцевими органами влади (у тому числі ліцензії на право роздрібної торгівлі горілчаними і тютюновими виробами), плату за торговий патент і державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності; надходження від адміністративних штрафів, а також штрафів і санкцій за порушення податкового законодавства тощо.
Нові механізми міжбюджетних відносин передбачають поступове вирівнювання забезпеченості адміністративно- територіальних одиниць бюджетними коштами при одночасному створенні стимулів для місцевих органів влади і самоврядування до раціоналізації показників місцевих бюджетів та нарощування їх дохідної бази.
Важливою складовою бюджетної політики має стати впорядкування взаємовідносин між місцевими бюджетами. Йдеться передусім про чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади, обласними та районними органами місцевого самоврядування територіальних громад щодо формування бюджетів. Потрібно стимулювати солідарне фінансування спільної власності територіальних громад.
Розв'язання цих та ічших фінансових проблем сприятиме стабілізації економічног) розвитку адміністративних територій і зміцненню фінансової Зази місцевих бюджетів.
^ Контрольні запитання
1. У чому полягає сутність і призначення місцевих фінансів?
Які структурні елементи включають місцеві фінанси?
Як класифікують доходи місцевих органів влади за джерелами надходжень та за економічною природою?
За рахунок яких джерел формуються доходи місцевих бюджетів?
Що відносять до власних і залучених коштів місцевих бюджетів?
Що являє собою фінансове вирівнювання?
Які існують проблеми фінансового вирівнювання в Україні?
Л
Розділ 10. державні цільові
фонди
ключові терміни: Пенсійний фонд України, бюджет Пенсійного фонду України, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонд соціального страхування на випадок безробіття, Фонд соціального страхування від нещасних випадків, Фонд захисту інвалідів.
***********************************************
Після вивчення цієї теми ви будете знати і розуміти:
Чим пояснюється необхідність функціонування поряд із бюджетною системою державних цільових фондів.
Яку роль відіграють державні фонди соціального страхування у соціальному захисті населення.
Як формуються і використовуються кошти Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування з тимчасової , втрати працездатності, Фонду соціального страхування на випадок безробіття, Фонду соціального страхування від нещасних випадків.
рдг-
- Затверджено Міністерством освіти і науки України як підручник для студентів вищих навчальних закладі к (Лист № 1/11-1808 від 06.05.03)
- Бібліотека
- Після вивчення цієї теми ви будете знати і розуміти:
- 1.1. Предмет фінансової науки
- 1.2. Історичний характер фінансів, їх генезис
- 1.3. Сутність і відмінні ознаки фінансів
- 1.4. Функції фінансів
- 1.5. Призначення та роль фінансів
- 1.5. Призначення та роль фінансів
- Розділ 2. Фінансова система
- 2.1. Принципи побудови та структурні компоненти фінансової системи
- 2.2. Організаційні основи функціонування фінансової системи
- 3.1. Фінансова політика як важлива складова економічної політики держави
- 3.2. Фінансовий механізм і його елементи
- 3.2.1. Фінансове планування
- Фінансовий контроль
- За джерелом інформації
- За цільовою спрямованістю контрольних дій
- За місцем здійснення контролю
- 3.2.4. Правові засади організації фінансових відносин
- 4.3. Фінансові ресурси підприємств, їх склад і джерела формування
- 4.4. Особливості фінансів підприємств різних форм власності та видів діяльності
- 5.1. Сутність і призначення державних фінансів
- 6.1. Сутність і функції податків
- 7.4. Бюджетні права державних та місцевих органів влади і управління
- 1 Після вивчення цієї теми ви будете знати і розуміти:
- 8.1. Сутність, джерела формування і класифікація доходів бюджету
- 8.4. Бюджетний дефіцит і його вплив на розвиток економіки
- 9.1. Місцеві фінанси в економічній системі
- 9.2. Місцеві бюджети - фінансова основа місцевого самоврядування
- II рівень
- 9.3. Збалансування місцевих бюджетів
- 10.1. Призначення і роль державних централізованих цільових фондів
- 10.2. Фонди державного соціального страхування
- 10.2.1. Пенсійний фонд
- 10.2.2. Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності
- 10.2.3. Фонд соціального страхування на випадок безробіття
- 10.2.4. Фонд соціального страхування від нещасних випадків
- 10.2.5. Фонд захисту інвалідів
- 11.1. Економічна сутність і роль державного
- 11.2. Форми державного кредиту
- 11.3. Класифікація державних позик і джерела їх погашення
- 11.4. Державний борг, його формування і обслуговування
- 13.1. Призначення і структура фінансового ринку
- 14.2. Міжнародні фінансові організації і міжнародні фінансові інституції