logo search
опорний конспект фінанси

Лекція 16. Бюджетний федералізм

  1. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

У складі факторів, що визначають структуру бюджетної системи країни, розрізняють такі форми державного устрою, як унітарна або федеративна.

Бюджетний унітаризм - така форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцева та регіональна влади при цьому, як правило, відіграють досить пасивну роль.

Для характеристики багаторівневої системи органів публічної влади, в якій кожен рівень забезпечений власним бюджетом і діє в межах закріплених за ним бюджетних повноважень, використовують термін "федералізм". Це поняття застосовується для визначення відносин у федеративних державах, але останнім часом його вживають і щодо країн, які не є федераціями за конституцією.

Бюджетний федералізм представлений такою організацією бюджетних відносин, яка дає змогу в умовах самостійності й автономії кожного бюджету забезпечувати на території всієї країни її населенню рівний і гарантований державою перелік суспільних послуг (безпека, соціальний захист, освіта та ін.), а для цього органічно поєднувати фіскальні інтереси держави з інтересами її суб'єктів; розрізняти бюджетні повноваження, бюджетні видатки і доходи; розподіляти і перерозподіляти бюджетні ресурси між державним бюджетом і бюджетами місцевих органів влади, вирівнюючи бюджетну забезпеченість територій, які перебувають у різних соціально-економічних, географічних, кліматичних та інших умовах.

Кожна федеративна держава має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася в певних історичних і політичних умовах.

Щоб зрозуміти сутність федералізму, варто з'ясувати його ідейно-теоретичні основи. Принципами федералізму вважаються:

Федералізм, укорінившись у державному устрої країни, відображає таку систему відносин, котра має мирно вирішувати конфлікти, що виникають між державними і регіональними органами державної влади, сприяти їх взаємодії, забезпечувати найліпші в певних конкретних умовах методи управління державою.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин активно почали застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади видатків та компетенції щодо їх здійснення. Центральна влада широко використовує механізм консультацій з місцевою та регіональною владою через відповідні асоціації. Розширилась фіскальна автономія місцевої та регіональної влад. Отже, економічна й фінансова децентралізації, нині характерні для більшості зарубіжних унітарних країн, зумовили до формування нового змішаного виду внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму.

Бюджетний федералізм - не тільки форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, це й певна філософія організації політичних відносин між різними рівнями влади. Бюджетний федералізм як концепцію покладено в основу міжурядових фінансових відносин у країнах із федеративним державним устроєм.

Розрізняють дві основні групи моделей бюджетного федералізму - децентралізовані та кооперативні.

Децентралізовані моделі бюджетного федералізму характеризуються значною фіскальною автономією регіональних та місцевих влад, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей властивою ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Отже, місцева влада за такої моделі має покладатися передусім на власні сили. Ця модель бюджетного федералізму характерна, насамперед, для США.

Для кооперативних моделей бюджетного федералізму, навпаки, властиві тісна співпраця різних рівнів влади, активна політика центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління та фінансового вирівнювання. За таких моделей бюджетного федералізму центральна влада активно турбується про забезпечення єдиних стандартів громадських послуг у межах усієї території країни. Кооперативні моделі бюджетного федералізму характерні для більшості федеративних європейських держав, зокрема для ФРН та Австрії.

Відповісти на запитання, що краще бюджетна централізація чи децентралізація, має теорія фіскального федералізму. Фіскальний федералізм - один із головних об'єктів дослідження економіки державного сектору, що відображає складну схему взаємовідносин між бюджетами різних рівнів.

У бюджетній системі України, до складу якої входить майже 12 тис. бюджетів, обов'язково виникають взаємовідносини між різними бюджетами, яким притаманні великі за обсягами зустрічні потоки бюджетних коштів. Підставою для існування міжбюджетних відносин є визначені законодавством держави:

Основа міжбюджетних відносин - розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи, здійснене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Проте розмежування доходів, виконане на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає змоги збалансувати абсолютно всі бюджети. Причина цього полягає в значних відмінностях у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків бюджетів територіальних утворень, що мають об'єктивний характер і зумовлені:

Вплив цих і багатьох інших факторів визначає різну вартість послуг, що надають місцеві органи адміністративно-територіальних одиниць; різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; неоднакову потребу в коштах, що спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери тощо.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня не можна здійснити лише розмежуванням їхніх доходів і видатків. Це досягається за допомогою перерозподільних процесів у межах бюджетної системи:

Окрім перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого нерівномірним розвитком територій та дією інших об'єктивних факторів, між окремими ланками бюджетної системи виникають відносини в процесі виконання бюджетів: взаєморозрахунки; взаємозаліки; фінансування видатків за допомогою випуску векселів; надання бюджетних позик тощо. Звичайно, в певних межах такі форми міжбюджетних відносин є нормальним явищем, проте їх переважання, порівняно з фінансовими операціями, суперечить основним функціям бюджету, робить його не прозорим, фальсифікує процес виконання.

Міжбюджетні відносини становлять сутність поняття "бюджетне регулювання", яке полягає у збалансуванні бюджетів, що входять до складу бюджетної системи. Це досягається шляхом перерозподілу бюджетних ресурсів. Крім того, бюджетне регулювання відображає процеси політичного та народногосподарського значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання, що забезпечують економічне зростання, розвиток продуктивних сил, піднесення рівня добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку певних територій, фінансове забезпечення місцевого самоврядування, розв'язання національних проблем тощо.

Загалом бюджетне регулювання поняття глибшого змісту, а фінансове вирівнювання належить до процедур бюджетного регулювання.

У межах навіть незначної за розмірами країни завжди об'єктивно є розбіжності у фінансовому потенціалі окремих територій, певні особливості щодо формування дохідної бази бюджетів і можливостей задоволення місцевих потреб. З огляду на це видатки місцевих бюджетів у процесі зіставлення з чисельністю населення можуть значно вирізнятися щодо адміністративно-територіальних утворень. Фінансове вирівнювання спрямоване на врегулювання (у певних межах) таких відхилень тому, що їхнє існування створює неоднакові умови для надання гарантованих державою соціальних, адміністративних та інших послуг. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг.

Отже, фінансове вирівнювання - приведення витрат бюджетів (за економічною та функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення, усунення значних диспропорцій у здійсненні видатків окремих територій.

Виокремлюють вертикальне та горизонтальне бюджетне регулювання.

Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення необхідними дохідними джерелами всіх ланок бюджетної системи (державного бюджету України та місцевих бюджетів) згідно з порядком розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування.

Головний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фінансовому вирівнюванні територіальних бюджетів. Причому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише всередині такої групи місцевих бюджетів, як бюджети територіальних громад.

Напрями бюджетного регулювання: Державний бюджет України; республіканський бюджет АРК; бюджети міст Києва та Севастополя; обласні бюджети; районні бюджети, бюджети територіальних громад, що характеризують сучасний стан розподілу доходів і видатків між окремими видами бюджетів, який є результатом використання бюджетного регулювання.

Стан горизонтального бюджетного регулювання можна охарактеризувати на основі аналізу розмірів видатків із бюджетів у розрахунку на душу населення.

Фінансове вирівнювання здійснюється шляхом спрямування коштів не безпосередньо кожному з майже 12 тис. місцевих бюджетів, а до республіканського бюджету АРК, обласних бюджетів і бюджетів міст республіканського підпорядкування.

Якщо місцеві бюджети не можуть бути збалансовані з урахуванням цих умов, держава забезпечує їх збалансування.

Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, як саме розмежовані доходи між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу повноважень між державною виконавчою владою та місцевим самоврядуванням.

У світовій практиці використовуються три основних способи розмежування доходів:

1) розподіл податків та інших доходів за ланками бюджетної системи;

2) розщеплення надходжень від податків за допомогою закріплення за кожною ланкою бюджетної системи

конкретних частин податку в межах єдиної ставки оподаткування;

3) установлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів між ланками бюджетної системи залежить від засад структури бюджетної системи, що, в свою чергу, визначаються державним устроєм країни.

Традиційно в бюджетній практиці України використовуються такі методи бюджетного регулювання:

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів. Як відомо, доходи місцевих бюджетів поділяються на власні, закріплені, регулювальні, бюджетні трансферти.

Згідно з цим поділом метод відсоткових відрахувань передбачає надходження до місцевих бюджетів частини загальнодержавних податків і доходів (регулювальні доходи), що стягуються на території місцевого самоврядування. Нормативи відрахувань до Державного бюджету України та місцевих бюджетів, а, отже, пропорції розщеплення, визначаються щорічним законом про Державний бюджет України. За неможливості збалансування місцевих бюджетів за допомогою регулюючих доходів (навіть спрямування їх у доходи до місцевих бюджетів у 100 % розмірі) застосовуються бюджетні трансферти (дотації, субсидії, субвенції).

Бюджетні трансферти слід також розглядати як один із методів бюджетного регулювання.

Трансферти у практиці зарубіжних країн трактуються як "передавальні платежі", "односторонні перекази", характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей.

Кошти, потрібні для перерозподілу, центральний уряд отримує від багатших, у фінансовому розумінні, територій шляхом вилучення частини загальнодержавних податкових надходжень. Окрім них, до бюджету надходять неподаткові кошти, доходи від операцій з капіталом, кошти від державних позик тощо. У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотацій вирівнювання та субвенцій окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, районних бюджетів і бюджетів міст республіканського підпорядкування АРК та міст обласного значення.

У кожній країні є своя специфіка у наданні субсидій, проте всі їх різноманітні види можна об'єднати у дві основні групи: безумовні (або загальні) й умовні (спеціальні) субсидії.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування; механізм надання не потребує цільового використання коштів, тому ці субсидії не обмежують самостійність місцевих властей. Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу видатків над кошиком доходів бюджетів місцевого самоврядування.

Кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування — це податки та збори (обов'язкові платежі), що закріплюються Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів.

За Бюджетним кодексом (ст. 98) розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів визначається на основі формули, яку затверджує Кабінет міністрів України. У ній враховано такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригувальні коефіцієнти до них;

2) чисельність мешканців і споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та

Севастополя, міст республіканського АРК і міст обласного значення;

5) коефіцієнт вирівнювання (від 0,6 до 1). Міжбюджетні трансферти можуть здійснюватися і між місцевими

бюджетами.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради передбачають у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

Субвенції на виконання взаємних повноважень територіальних громад передбачаються у складі їх бюджетів, якщо їхній орган державної влади або місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше.

Субвенції з Державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів надаються бюджету АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надає орган місцевого самоврядування на засадах конкуренції. Основні засади надання субвенцій затверджено в окремих законах, порядок та умови їх надання визначає Кабінет Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період визначено у законі про Державний бюджет України.

На відміну від субсидій загального призначення субсидії спеціального призначення (субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм або проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати участь органів місцевого самоврядування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Один із видів трансфертних платежів у зарубіжних країнах - бюджетні гранти. Головна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний характер, тоді як для бюджетних субсидій властива систематичність надання і вони є постійною невід'ємною складовою процесу бюджетного регулювання.

Особливістю сучасного трактування бюджетних трансфертів є те, що до них належать не лише кошти, які одержують бюджети нижчих рівнів від державного бюджету і бюджетів вищих рівнів, а також перерахування коштів, котрі здійснюються у зворотному напрямі, тобто надлишки доходів від бюджетів нижчих до бюджетів вищих рівнів.

Залежно від джерел отримання офіційні трансферти поділяються на:

Отже, за допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання: