II. Расходы

В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. говорится, что "в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений". Существующие сегодня пять фондов: финансовой поддержки территорий, софинансирования социальных расходов, реформирования региональных и муниципальных финансов, регионального развития и компенсаций (а в их составе - их структурные подразделения) - выполняют функцию регулирования доходов соответствующих бюджетов. Их значительная роль в формировании бюджетного потенциала муниципальных образований по сравнению с другими формами бюджетных доходов свидетельствует о наметившейся негативной тенденции финансового иждивенчества со стороны многих территорий. Кроме того, уже сегодня можно говорить о ряде значимых проблем, связанных с их функционированием.

Наиболее общим методологическим недостатком в предоставлении средств из этих фондов является их нацеленность на "уравнительное распределение", на выравнивание бюджетов исходя из показателей их бюджетной обеспеченности, а не на стимулирование развития собственной доходной базы. Возможно, в переходный период реализации муниципальной реформы в России это и оправданно, поскольку в условиях низкого экономического, ресурсного и бюджетного потенциалов основной массы муниципальных образований существует значительная асимметрия развития территорий. Однако в качестве стратегического целеполагающего принципа реформирования он не должен сохраниться.

Современная методика определения объема выделяемых трансфертов исходя из уровня налогового потенциала территории не отражает реальных объективных экономических условий, поскольку показатель налогового потенциала после реформирования налоговой системы в значительной степени потерял свою значимость - в момент создания концепции межбюджетного регулирования и формирования соответствующей методики налоговый потенциал зависел в значительной степени от валового регионального продукта, потому что все предприятия, работающие на территории, уплачивали наиболее значимые налоги не только в федеральный бюджет (как это происходит сейчас), но и во все уровни бюджетов: это касается НДС, полностью зачисляемого в федеральный бюджет, налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и налога на прибыль организаций, по которым увеличилась доля, централизуемая в федеральном бюджете, и т.п. И независимо от того, работает предприятие на этой территории или не работает, кроме земельного и имущественного налогов, все остальные налоги уходят либо на федеральный уровень, либо вообще уплачиваются в других территориях по месту регистрации субъекта хозяйствования, которые никакого отношения не имеют к производственной деятельности этого предприятия.

При распределении бюджетных дотаций муниципальным бюджетам законодательством предусмотрена возможность в целях сокращения встречных финансовых потоков, с одной стороны, и для стимулирования муниципальных образований в наращивании собственных налоговых баз, с другой, устанавливать региональными законами дополнительные условия предоставления из регионального бюджета финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних лет суммарная доля дотаций из регионального бюджета и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышает 50% (п. 3 ст. 136 БК РФ). Однако в отдельных случаях это может стать причиной сокращения бюджетных доходов муниципальных бюджетов в части сумм, получаемых в виде дотаций, поскольку в БК просматривается одинаковый подход к понятиям "налоговые доходы по дополнительным нормативам" и "дотация". Практика показывает, что такой подход негативно сказывается на величине бюджетных доходов, поскольку не учитывает собираемости тех или иных налоговых платежей: в случае если фактическая сумма поступлений меньше, чем прогнозировалось при установлении дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, то подобные бюджетные потери не возмещаются (в отличие от гарантируемых поступлений утвержденных сумм дотаций). Вот почему не всегда целесообразно увязывать вопрос об установлении дополнительных условий для предоставления финансовой помощи поселениям из регионального бюджета "с уровнем суммарной доли дотаций и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов..." (п. 4 ст. 137 БК РФ).

Согласно внесенным поправкам о внесении изменений в закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период будет рассматриваться Государственной Думой в трех, а не четырех, как сейчас, чтениях (ст. 213 БК РФ). Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации будут утверждаться сроком на три года, а не на год (ст. 169 БК РФ). При этом ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового (третьего) года. Проекты бюджетов субъектов РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) могут составляться сроком на один или три года.