13.4. Управление государственным долгом
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.
В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:
безусловности — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
единства учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
единства долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
согласованности — создание максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
снижения рисков – выполнение всех необходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора;
оптимальности — создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по ним было бы сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
гласности — предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.
Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смыслах.
Высшим органом управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета.
В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ.
Для оптимизации управления внутренними и внешними заимствованиями Бюджетный кодекс РФ предусматривает разработку Правительством двух программ: 1) Программы государственных внешних заимствований (ст. 108 БК) и 2) Программы государственных внутренних заимствований. Эти программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников, сроков возврата. Программы представляются Федеральному Собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению.
В процессе управления государственным кредитом решаются задачи:
минимизации стоимости долга для заемщика;
недопущения переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
эффективного использования мобилизованных средств и контроля за целевым использованием выделенных кредитов;
обеспечения своевременного возврата кредитов;
максимального решения задач, определенных финансовой политикой, в частности, сохранение иностранных капиталов в стране и переориентировка инвесторов с вывоза полученных доходов из страны на вложение прибыли в развитие производства.
Оперативное управление государственным кредитом осуществляют органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляют Министерство финансов или Казначейство совместно с Центральным банком. Так, в целях управления федеральным долгом в рамках Министерства финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом.
Министерство финансов выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица Федерации и определяет конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством.
Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей страна может прибегнуть и к рефинансированию государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашения основной части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.
Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками.
Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, может быть проведена и вне ее. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита.
В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.
Кроме того, правительство может осуществлять новацию – замену обязательств по долгу другими обязательствами; а также конверсию – изменение условий займов, касающееся их доходности;
К основным недостаткам сложившейся системы управления государственным долгом можно отнести следующие:
система управления государственным долгом не дает возможности в полной мере осуществлять централизованную долгосрочную политику в области государственных заимствований;
механизмы управления не позволяют полностью обеспечивать предупреждение возможных финансовых кризисов;
отсутствует законодательное разделение компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом;
законодательно не определено само понятие «управление долгом» и, соответственно, – пределы полномочий Правительства РФ в сфере выполнения этой функции. Бюджетное законодательство детально регулирует только вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга, а его конверсия, досрочный выкуп и целый ряд иных вопросов не имеют достаточной правовой и процессуальной регламентации;
отсутствует единая база данных государственных долговых обязательств и единая методика их учета, что ухудшает возможности по управлению государственным долгом в целом;
не создана единая система анализа и учета рисков, что повышает риски государства, связанные с необходимостью обслуживания валютной составляющей долга;
не разработана система долгосрочной взаимосвязи политики управления государственным долгом с денежно-кредитной политикой: уровнем денежной массы, политикой валютного курса;
имеющаяся система информации о государственном долге и его состоянии отличается высокой степенью закрытости;
отсутствует четкая правовая регламентация на федеральном уровне полномочий субфедеральных и муниципальных органов в сфере осуществления заимствований, а также действенная система контроля за соблюдением регионами и муниципалитетами уже имеющихся ограничений;
действующее законодательство не закрепляет функций учета и оперативного управления государственными обязательствами за уполномоченным органом Правительства РФ, что подразумевает возможность осуществления заимствований от имени Правительства РФ другими органами государственной власти.
В рамках совершенствования сложившейся системы управления государственным долгом запланировано создание унифицированной системы учета государственных долговых обязательств, а также реформирование институтов, отвечающих за управление государственным долгом. Главной целью проводимой реформы является усиление государственного влияния и контроля за государственным долгом и постепенное снижение зависимости государственного бюджета от складывающейся с заимствованиями ситуации. Для ее достижения планируется в ближайшее время решить следующие задачи:
повысить эффективность государственных заимствований;
оптимизировать структуру государственного долга;
сократить риски, связанные с осуществлением заимствований;
совершенствовать правовые основы управления государственным долгом;
создать единую структуру, в полномочия которой будет входить управление государственным долгом;
разработать единую систему учета государственного долга;
создать единую централизованную систему анализа и управления рисками заимствований;
разработать единую систему стратегического планирования государственного долга;
создать систему взаимодействия с денежно-кредитной и валютной политикой;
разработать систему учета долговых обязательств региональных и муниципальных властей, а также заимствований негосударственного сектора экономики.
В процессе реформы необходимо четко разграничить полномочия различных органов государственной власти, управляющих государственным долгом, и разработать порядок их взаимодействия. В данной сфере запланировано распределение полномочий между различными органами государственной власти.
- Введение
- 1.2. Место и роль государственных финансов в экономике
- 1.3. Институциональный аспект государственных финансов
- Практические задания к теме: «Государственные финансы и их роль в рыночной экономике»
- 1. Экономические функции государства в смешанной экономике
- 2.2. Государственный сектор в экономике России
- Практические задания к теме: «Государственный сектор в смешанной экономике»
- 3.2 Характеристика звеньев финансовой системы
- Финансовая система
- Централизованные финансы
- Децентрализованные финансы
- 3.3. Финансовый механизм
- Практические задания к теме: «Финансовая система Российской Федерации»
- 4.2. Типы финансовой политики
- 4.3. Финансовая политика России в современных условиях
- Практические задания к теме: «Финансовая политика»
- Государственные и муниципальные финансы
- 5.2. Сущность и состав территориальных финансов
- 5.3. Муниципальные финансы
- Практические задания к теме: «Основы государственных и муниципальных финансов»
- 6.2. Функции бюджета
- 6.3. Бюджетное устройство
- 6.4. Бюджетная система Российской Федерации
- Консолидированный бюджет Российской Федерации
- Практические задания к теме: «Сущность государственного бюджета»
- 7.2. Расходы бюджетов
- 7.3. Сбалансированность бюджетов
- Практические задания к теме: «Состав и структура государственного бюджета»
- 8.2. Характеристика источников финансирования дефицита бюджета
- 8.3. Правовые аспекты государственного регулирования бюджетного дефицита в Российской Федерации
- Практические задания к теме: «Бюджетный дефицит»
- 9.2. Законодательная основа бюджетного федерализма в рф
- 9.3. Основные звенья и процессы системы бюджетного федерализма в Российской Федерации
- 9.4. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов
- Практические задания к теме: «Бюджетный федерализм»
- 10.2. Бюджетное планирование и бюджетный процесс в рф
- Практические задания к теме: «Бюджетное устройство, бюджетное планирование и бюджетный процесс»
- 11.2 Бюджетный механизм и характеристика его звеньев
- 11.3. Межбюджетные отношения
- Практические задания к теме: «Бюджетный процесс и бюджетный механизм»
- 12.2. Функции государственного кредита
- 12.3. Формы государственного кредита
- Практические задания к теме: «Государственный кредит»
- 13.2. Государство как кредитор
- 13.3. Государственный долг
- 13.4. Управление государственным долгом
- Практические задания к теме: «Государственный долг»
- 14.2. Социальные государственные внебюджетные фонды рф
- 14.2.1. Пенсионный фонд рф
- 14.2.2. Фонд социального страхования рф
- 14.2.3. Фонды обязательного медицинского страхования
- 14.3. Целевые бюджетные фонды
- 14.4. Целевые бюджетные фонды Республики Татарстан
- Практические задания к теме: «Государственные внебюджетные и целевые бюджетные фонды»
- 15.2. Виды налогов и их основные элементы. Налоговая классификация
- 15.3. Налоговые системы, принципы их построения и функции
- Практические задания к теме: «Налогообложение и тенденции налоговой политики»
- 16.2. Сущность, сферы и формы социального обеспечения
- 16.3. Особенности социальной политики в России
- 16.4. Финансовое регулирование экономических процессов
- 16.5. Финансовый рынок
- Практические задания к теме: «Роль финансов в социально-экономических процессах»
- 17.2. Проблемы социального равенства и справедливости
- 17.3. Политика государства по регулированию доходов населения
- 17.4. Система социальной защиты населения, ее принципы
- 17.5. Доходы населения
- 17.6. Социальная политика государства
- Практические задания к теме: «Социальная политика государства»
- 18.2. Роль государства в управлении финансами
- 18.3. Субъекты и структура органов государственного управления финансами
- Практические задания к теме: «Управление государственными финансами»
- 19.2. Формы финансового контроля
- 19.3. Методы финансового контроля
- Практические задания к теме: «Финансовый контроль»
- 20.2. Негосударственный финансовый контроль
- Аудиторский контроль.
- 20.3. Аудиторский контроль
- Практические задания к теме: «Виды финансового контроля»
- 21.2. Пути совершенствования финансового контроля в России
- Практические задания к теме: «Организация финансового контроля в Российской Федерации»
- 1.Современные проблемы в исполнении федерального бюджета органами казначейства
- 2. Деятельность казначейства рт по исполнению федерального бюджета.
- 1.Современные проблемы в исполнении федерального бюджета органами казначейства
- 3.2. Деятельность казначейства рт по исполнению федерального бюджета.
- 22.2. Учет поступлений Федерального бюджета
- 22.3. Структура аналитического учета
- Практические задания к теме: «Организация исполнения федерального бюджета по доходам органами Федерального казначейства»
- Глоссарий