9.3. Бюджет у регулюванні економічних і соціальних процесів у державі

Бюджет є основним інструментом державного регулювання соціально-економічних процесів у ринкових умовах. Надходження до бюджету прямо залежать від стану виробництва. У свою чергу можливість утримувати соціальну сферу, забезпечувати соціальний захист населення залежить від стану надходжень до бюджету. Формування дохідної та видаткової частин бюджету пов'язане з основними макропоказниками економічного й соціального розвитку держави на відповідний рік.

Держава впливає на розвиток економіки шляхом прямої участі чи завдяки посередницькому регулюванню. Основними формами прямої участі є: бюджетне фінансування конкретних загальнодержавних структуроутворюючих інвестиційних програм і кредитування за рахунок коштів бюджету.

Очевидно, що всі ці форми державного втручання в економіку матимуть найбільший успіх, якщо ґрунтуватимуться на постійному вивченні її відтворювального процесу. Сам відтворювальний процес має свої особливості, що потребують нових методів фінансування з бюджету.

Цілком справедливо було б зазначити, що на період трансформації економіки державі належатиме вирішальна роль в інвестуванні економіки. Провідні європейські країни — приклад того. Так, у загальній структурі державних інвестицій у Німеччині 2/3 становить фінансова допомога підприємствам, а решту — пільгове оподаткування. У Німеччині нараховується майже 10 тисяч програм, за якими реалізуються плани фінансової підтримки підприємств. Не існує практично галузей, які не отримували б державної допомоги. Дивує те, що сума субвенцій зростає швидше, ніж створення вартості в галузях, які їх отримують, ніж податкові надходження від федерації, земель, муніципалітетів.

На сьогодні державне кредитування в країнах Європи здійснюється в трьох формах — пряме кредитування, "вторинне" і спеціальне. Пряме кредитування здійснюється адміністративними відомствами, чиї операції включаються до державного бюджету. "Вторинне" кредитування проводиться за рахунок коштів, зібраних для задоволення сукупних потреб і переданих установам, що перебувають у власності уряду. Спеціальне кредитування надається державними фінансовими інститутами, що спеціально створені для сприяння в досягненні програмних цілей уряду. Перші два види витрат включаються до державного бюджету, де вони з метою адміністративного контролю представлені валовими показниками. Операції третього типу до бюджету не включаються, однак аналітичні звіти про такі операції останніми роками включаються до бюджетної документації. Наприклад, у Великобританії існує Національний фонд (єдиний великий фонд за винятком Консолідованого бюджетного фонду), що включає всі операції з надання кредитів, а також обслуговування державного боргу.

На потреби державного кредитування та його обсяги впливають різні фактори, що в кінцевому підсумку визначають міру ліквідності витрачених державою коштів. Звісно, можуть виникати сумніви щодо необхідності державного кредитування в наявних нині розмірах. Оскільки їх природно було б перекласти більшою мірою на комерційні банки, приватний сектор та зарубіжних інвесторів. Але в цьому зв'язку слід зазначити, що державні позики надаються різним галузям на значно м'якших умовах, ніж це робиться комерційними установами.

Крім того, державному кредитуванню притаманна більша гнучкість в порівнянні зі звичайними видатками. Скоротити чи збільшити розміри державних позик простіше, ніж змінити обсяги простих видатків. Кредитування можна розглядати як важливий інструмент антициклічної політики, що активно використовується в період спаду ділової активності. Коли ж економічна діяльність повертається до свого нормального ритму, обсяги стимулюючих її державних позик скорочуються. Операції з кредитування є складовою загального бюджетного курсу уряду. Вони можуть впливати на стан фінансового ринку держави, забезпечуючи синхронізацію грошово-кредитної політики.

Зарубіжними економістами досліджується мультиплікаційний ефект державних кредитних ресурсів. Він є дещо нижчим, ніж у прямих витрат. Як кредити, такі прямі видатки повинні фінансуватися за рахунок податків чи запозичених коштів. Однак на практиці досить важко виміряти початковий і подальший ефект операцій із суто кредитування. Тому останніми роками уряди розвинутих країн додають чисту суму кредитів до видатків із тим, аби можна було оцінити загальний вплив бюджету на економіку.

Окрім цього, ^здійснюється розрахунок елемента дотації, який завжди є в урядових програмах кредитування. У цих розрахунках беруться до уваги такі засади:

а) процент, що стягується за ставкою, яка нижча за ринкову;

б) витрати з управління програмами;

в) імовірні в майбутньому збитки в результаті неплатежів.

З урахуванням останніх постає складніше питання про те, що таке державна позика та як її розмір повинен відображатися у видатковій частині бюджету.

Досить повчальним є досвід США. Американське законодавство вимагає, аби наявний у національному бюджеті елемент дотацій за програмами кредитування показувався як окрема стаття видатків. А здійснення всіх цих операцій спеціально санкціонується законодавчим органом країни.

Існують різні методи підрахунку дотації як явної, так і прихованої. Нині основна увага приділяється поки що лише явній дотації. У США елемент дотації дорівнює різниці між виплаченою позичальником і необхідною для перестрахування його позики сумою. Уряд зобов'язаний надавати відомості про списані позики, а також про позики, за якими велика ймовірність не погашення. Всі ці положення закладені в Закон про реформу кредитування 1990 р. у США. Використання ним методу нарахувань у бухгалтерських операціях, пов'язаних із програмами державного кредитування, дає змогу визначити точні витрати уряду — витрати поточні і витрати, що здійснюються протягом декількох років. Відомості ж про касове виконання бюджету не дають повної інформації про кінцеві витрати уряду.

Не безпідставним є висновок про те, що погашення державних кредитів треба розглядати в загальному макроекономічному контексті. Це може призвести в майбутньому до перегляду всієї структури вторинного кредитування інших рівнів державного управління.

Ґрунтуючись на досвіді країн розвинутого ринку, співвідношення між вищезгаданими формами державного фінансування для економіки України можуть мати такі оцінки (в процентах до загального обсягу виробництва): державне замовлення — 10—15%, державний контракт — 15—20%, вільний ринок майже 70%. Наведені оцінки відповідають середнім для західноєвропейських держав.

Із погляду управління видатками головним елементом контракту є ціна поставки. Контракт може ґрунтуватися на фіксованій ціні, або його ціна складатиметься із собівартості та фіксованої надбавки, або бути проміжною. Останній тип ціни застосовується у так званих "стимулюючих" контрактах.

Контракти укладаються державою на конкурентній чи позаконкурентній основі, що найбільшою мірою залежить від самого об'єкта співробітництва. Так, у великих галузях на кшталт військово-промислового комплексу такі конкурси не провадяться. Хоча в цілому надаються переваги конкурсному відбору державних контрактів.

Використання бюджету як інструмента регулювання розвитку економіки в Україні має свої особливості, зумовлені перехідним характером економіки. Суть цих особливостей полягає в тому, що бюджету належить провідне місце в системі регулювання економіки держави, створення сприятливого фінансового середовища для швидкого розвитку ринкових відносин, забезпечення макроекономічної рівноваги.

Переважну кількість витрат, пов'язаних зі структурною перебудовою економіки, на впровадження нових технологій повинна надавати держава, тому що ці витрати не дуже привабливі для банківського кредитування і залучення іноземних інвестицій. Однак треба враховувати, що значні кошти на вказані цілі можуть бути мобілізовані через проведення ефективної амортизаційної політики та через податкову систему.

Так, за нашими розрахунками, запровадження нової системи амортизації дасть змогу вже в 2000 році подвоїти обсяг амортизаційних відрахувань, що становлять понад 20 млрд. гривень, й істотно збільшити власні інвестиційні ресурси підприємств. Передбачувана зміна податкового законодавства, за нашими розрахунками, повинна збільшити їхні інвестиційні ресурси ще на 4,2 млрд. гривень.

Потребують державної фінансової підтримки та прямого фінансування заходи зі здійснення комплексної політики енергозбереження. Це зумовлено тим, що порівняно з 1990 роком енергоємність одиниці суспільного продукту зросла в 1,4 разу. Протягом цього часу енергозатрати на видобуток тонни вугілля зросли в 1,8 разу. В 1999 році рівень енергоспоживання на душу населення порівняно з показником ВВП на душу населення становив в Україні 4,7 одиниці, тоді як в Угорщині — 1,1, у Чехії — 1,6, в Польщі — 2,9, Німеччині — 0,16, Франції — 0,18.

Потрібна довгострокова бюджетна політика, яка б забезпечила фінансування тих галузей економіки, які дають найбільший приріст валового внутрішнього продукту при мінімізації енерговитрат. Бюджетна підтримка повинна спрямовуватися для розвитку сучасного високотехнологічного виробництва у машинобудуванні, легкій та харчовій промисловостях, розвитку транспортних магістралей;/ В Україні є певний досвід бюджетної підтримки окремих галузей економіки. Мова йде про вугільну промисловість. Упродовж 1992—1999 років у цю галузь було спрямовано бюджетних коштів на суму, що еквівалентна 5,5 млрд. доларів США. Однак це не забезпечило випереджаючого розвитку вугільної промисловості, тому поряд із бюджетним асигнуванням треба передбачити низку організаційних заходів.

важливим напрямком бюджетної політики щодо регулювання економічного розвитку є фінансове забезпечення агропромислового комплексу. На нашу думку, фінансова підтримка агропромислового виробництва має здійснюватися у таких напрямках:

підтримка виробництва продукції тваринництва, племінної ветеринарної справи, меліорації й охорони земель, лісовідновлення, охорони та захисту лісів і водних ресурсів, закладання багаторічних плодово-ягідних насаджень, виноградників, здійснення наукових досліджень, підготовки кадрів, фінансування соціальної сфери на селі;

спрямування іноземних кредитів та міжнародної технічної допомоги у галузі, пов'язані зі структурною перебудовою агропромислового комплексу;

використання позичок Світового банку на реструктуризацію галузей сільського господарства, проведення земельної реформи, переоснащення підприємств переробної промисловості, розбудову фермерських господарств;

перегляд митних тарифів на імпорт окремих видів сільськогосподарської продукції, продовольчих товарів;

проведення цінової політики, спрямованої на досягнення паритетності товарообміну між сільським господарством та іншими галузями національної економіки, здійснення вільного ціноутворення в поєднанні з державним регулюванням цін на продукцію підприємств-монополістіВ;/

Актуальною є також проблема фінансування робіт із захисту земель, підвищення їхньої родючості.

Однак у кінцевому підсумку державні видатки не можна розглядати серед чинників, що найбільше впливають на відмінності в темпах зростання в різних країнах або ж у різні періоди часу в одній країні. Зовнішні чинники впливають щонайбільше, але причини відмінностей у темпах зростання до кінця ще не з'ясовані.

Переконані, що державні видатки певною мірою позитивно впливають на темпи зростання економіки, але насправді важливий не їхній обсяг, а функціональна структура, яка чітко детермінує напрямки використання бюджетних ресурсів та очікуваний рівень їхньої віддачі.

Для здійснення програм переходу до ринкової економіки потрібні заходи, спрямовані як на стабілізацію, так і на структурну перебудову. Перші з них є деяким поєднанням бюджетно-податкової, грошової та валютної політик. У бюджетно-податковій сфері перебудова структури видатків часто буває однією зі складових комплексу впроваджуваних заходів. Скорочення видатків, як правило, поєднується з падінням рівня інфляції за відповідної грошової політики і, якщо підлягає скороченню споживання, а не капіталовкладення, то вищі внутрішні заощадження повинні призвести до збільшення капіталовкладень і забезпечити зростання. Але залежно від того, який зачеплено тип споживчих видатків, якими є реакція приватного сектора та заходи в інших галузях, приріст виробництва може скоротитися принаймні за невеликий проміжок часу.

Окрім того, інші заходи щодо стабілізації й структурної перебудови також впливають на рівень і склад видатків. Так, зміни процентних ставок впливають на обслуговування внутрішнього боргу; зовнішній борг і витрати на імпорт залежать від обмінного курсу; індексовані й близькі до індексованих видатки (пенсії, заробітна плата, витрати на закупівлю товарів та послуг) залежать від рівня інфляції, а попит на певні програми (охорона здоров'я, освіта) пов'язаний із рівнем доходів. Водночас зміна процентних ставок та обмінного курсу, інфляція та зростання доходів впливають на доходи держави. Безпосередній вплив інших макроекономічних показників на видатки й дефіцит бюджету визначити важко, тому скорочення видатків у даний час може легко обернутися їхнім збільшенням у майбутньому та призвести до більшого дефіциту. Цей зворотний зв'язок ще більше ускладнює аналіз заходів економічної політики.

відповідно до теорії державного макроекономічного регулювання, виділимо її основні підсистеми — державний і приватний сектори та домашні господарства. Нині не викликає сумніву твердження про те, що саме політика в сфері державних видатків визначає нову роль для приватного й державного секторів у суспільстві. Щодо приватного сектора, то державне втручання тут має бути зорганізоване так, щоб не виникало конфлікту з процесом його становлення й діяльності. Щодо державного сектора проводиться політика на його суттєве скорочення, зменшення обсягу належних йому ресурсів, що перерозподіляються через бюджет, і практичне зменшення, а згодом припинення надання традиційних субсидій підприємствам.

Прогнозні оцінки економічного й соціального розвитку України на 1997 р. вказують на суттєве скорочення можливостей використання традиційних джерел інвестицій. У зв'язку з цим надзвичайно актуальним стає наукове дослідження ефективності тих державних інвестицій, що залишаться. Державні капітальні вкладення не набули основного важеля державної економічної політики, спрямованої на забезпечення структурної перебудови економіки. Питання якісної оцінки державних інвестицій привернуло до себе увагу в усіх промислово розвинутих країнах ще в 70-ті роки. Так, наприклад, контроль за якісною оцінкою інвестицій у державний сектор почав здійснюватися у Канаді з 1977 p., а на початку 80-х набув офіційного підґрунтя. У США також впроваджено регулярну оцінку конкретних державних програм.

Для більшої наукової достовірності результатів у Німеччині така оцінка провадиться різними незалежними установами. Наприклад, оцінка програм державних інвестицій здійснюється окремими міністерствами з урахуванням їхніх пріоритетів, а від імені законодавчих органів оцінюються програми, що підлягають затвердженню в законодавчому порядку. При розробці порядку якісної оцінки робиться вибір між дослідженням на конкретному прикладі, експериментом, що проводиться на місці або вибірковим обстеженням (із випадковою чи стратифікованою вибіркою). Сам процес оцінки починається зі збору й аналізу даних, а закінчується поданням звіту відповідним органам.

Аби якісна оцінка не втратила свого змісту, її слід проводити в областях, де простежується марнотратство державних ресурсів. Спеціалісти відомих фінансових інститутів (Світового банку, Міжнародного валютного фонду, Європейського банку реконструкції та розвитку), що здійснюють оцінку інвестиційних проектів, наполягають на корисності саме такого підходу. Розроблено низку наукових методів такої оцінки.

В одних досліджується відношення очікуваного доходу до витрат, інші аналізують внутрішню ставку доходу від проекту інвестицій, а за деякими методами в основу аналізу покладено період окупності державних програм.

Аналіз періоду окупності інвестицій, на наш погляд, є найпростішим. Кількість років, протягом яких відшкодовуються початкові інвестиції, становить період окупності. Коли порівнюються два чи більше проектів, перевага надається проектам із коротким періодом окупності. Проте ухвалені проекти не повинні перевищувати необхідний період окупності, який слід визначать заздалегідь. Для підрахунку періоду окупності використовують чистий дохід, що очікується від проекту, та суми амортизаційних відрахувань. Маючи істотну перевагу — простоту, цей метод приховує в собі суттєву ваду, яка полягає в тому, що в розрахунках зовсім не враховується зміна вартості грошей із часом і можливість отримувати доходи після того, як початкові інвестиції вже окупились. Через це сам метод не може слугувати мірилом прибутковості проектів.

Практика підтверджує, що методом чистої теперішньої вартості користуються частіше. Основним у цій методиці є те, яку саме дисконтну ставку вибрати для підрахунку чистої теперішньої вартості проекту. Звичайно, з двох проектів ризикованіший має дисконтуватися за вищою ставкою, а дисконтні ставки тяжіють до зростання, коли підвищуються проценти за позики й темпи інфляції. Тобто зі зростанням процентів за позики підвищуються витрати на фінансування проектів.

Фінансування проектів може спричинити важливі наслідки в платіжному балансі країни. У тих випадках, коли програма державних інвестицій включає значні потреби у зовнішньому фінансуванні, слід брати до уваги розмір і характер зовнішньої заборгованості. З іншого боку, спроможність обслуговувати борг зросте тією мірою, в якій програма спрямована на ефективну заміну імпортної діяльності на експортну.

Реалізація проектів може мати й інфляційні наслідки, коли призводить до грошово-кредитної емісії. Воднораз продуктивні інвестиції можуть і послабити інфляційний тиск, створюючи додаткові товари та надаючи нові послуги.

Нині недостатньо визнати, що відібрані та обґрунтовані за розглянутими методиками державні інвестиції є виключно позитивним фактором для економічного зростання будь-якої країни. Треба докласти чимало зусиль для інтеграції цих методів у процес управління бюджетними видатками.

Важливим напрямком удосконалення регулюючої ролі бюджету є регулювання соціальних процесів у державі. За умов переходу до активно дієвих соціальних орієнтирів економічних реформ він мас ґрунтуватися на таких принципах.

вдосконалення механізму планування соціального блоку статей державного бюджету на основі використання соціальних стандартів та нормативів і запровадження програмно-цільового методу реалізації соціальної політики;

поетапного здійснення системи заходів, що мають забезпечити зростання частки доходів населення v структурі валового внутрішнього продукту;

визначення шляхів поетапної реалізації права громадян на мінімальну заробітну плату, не нижчу від визначеної законом, впорядкування заробітної плати у бюджетній сфері, розширення кола учасників на ринку державних цінних паперів із метою збільшення неемісійних джерел фінансування бюджетного дефіциту,"

вирішення питання погашення заборгованості з виплати заробітної плати у бюджетній сфері та за іншими соціальними виплатами;

завершення процесу доведення рівня оплати житлово-комунальних та інших послуг, що надаються населенню, до їхньої фактичної вартості.

Роль бюджету в регулюванні соціальних процесів у державі в кінцевому підсумку зводиться до того, як і кому слугуватимуть результати фінансової стабілізації — реальному поглибленню майнової диференціації населення чи більшою мірою формуванню рівномірного розподілу доходів, становленню середнього класу, який є запорукою стабільності в державі.