3.1. Пути повышения доходов и эффективности расходов бюджета на субфедеральном уровне

Любая бюджетная стратегия подразделяется по своей сути на три составные части: стратегию по доходам, стратегию по расходам и стратегию управления долгом.

Республика Татарстан относится к числу экономически развитых регионов – субъектов Российской Федерации, обладающих относительно высоким промышленным и сельскохозяйственным потенциалом, в связи с чем наш регион, в течение ряда лет не рассматривался как проблемный. По объему промышленного производства республика уверенно входит в первую десятку регионов – субъектов Российской Федерации и занимает второе место в Приволжском федеральном округе.

В Республике Татарстан проводится значительная аналитическая работа, направленная на поиск решения проблемы укрепления собственной доходной базы региона и муниципалитетов. На республиканском и муниципальном уровне принят ряд нормативных документов, определяющих основные направления совершенствования межбюджетных отношений и развития доходного потенциала всего региона и его муниципальных образований.

В современных условиях развитие механизмов формирования доходов бюджета Республики Татарстан сводится к совершенствованию регулирующей составляющей: закреплению нормативов отчислений от федеральных налогов и совершенствованию методик предоставления финансовой помощи. Тем не менее, представляется, что при всей важности межбюджетных отношений эти меры не могут привести к повышению бюджетной самостоятельности территории.

В условиях снижения доходов финансовые ресурсы должны быть сконцентрированы и направлены на решение приоритетных задач социально-экономического развития региона. Для этого необходима дальнейшая планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, итогом которой должна стать выработка предложений по отказу от финансирования мероприятий, не способствующих устойчивому экономическому росту и обременительных для бюджетной системы.

В настоящее время основная часть налоговых доходов бюджета Республики Татарстан формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных «сверху» доходных источников.

Изменения в бюджетной политике государства в части переноса значительной финансовой ответственности на регионы, обусловлены необходимостью поиска путей достижения сбалансированности бюджета региона, при этом в процессе проведения реформирования федеративной системы бюджетно-налоговых отношений возник ряд противоречий в финансовых взаимоотношениях федеральных властей с региональными администрациями, а последних, в свою очередь, – с органами местного самоуправления.

Одной из основных причин этих противоречий является несоответствие сложности финансово-хозяйственных задач, возложенных федеральным правительством на региональные органы власти, и величины имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Результат такого несоответствия – постоянная нехватка собственных финансов у субъектов Федерации и местных образований для самостоятельной реализации их полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий.

Проблема сокращения бюджетного дефицита весьма серьёзна по ряду причин. Во-первых, объём необходимых государственных расходов велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других, является непопулярной мерой и затрагивает интересы различных групп населения. Во-вторых, находить новые источники пополнения бюджета достаточно сложно. Рост налогов негативно сказывается на деловой активности в экономике, способствует криминализации экономики (уклонению от налогообложения, росту теневой экономики).

Увеличение дефицита региональных и местных бюджетов привело к росту долговой нагрузки. В этой ситуации становится понятно, что без дотаций из федерального бюджета проблему финансового обеспечения региональных и местных бюджетов субъекты Федерации решить не смогут. В бюджетном послании президента России Дмитрия Медведева задан курс на снижение дефицита региональных бюджетов. Согласно директивам Министерства финансов РФ, он должен уменьшиться до 0,1% в 2013-м. В принципе, в главных финансовых документах большинства регионов страны запланировано сокращение превышения расходов над доходами к 2013 году.

Однако, на бюджеты субъектов РФ, согласно бюджетному законодательству, возложена существенная доля государственных расходов. Финансирование мероприятий по осуществлению социальной политики государства в значительной части проводится за счет средств региональных бюджетов. Соответствующие расходные полномочия должны осуществляться за счет доходных поступлений бюджета. Однако, в Республике Татарстан данное положение реализовано не в полной мере, основной причиной чего является нехватка в регионе собственных доходов и, прежде всего, главной их составляющей – налоговых поступлений.

Да, доходы бюджета республики увеличиваются, вместе с тем, как показал проведенный анализ, растут и расходы бюджета, в том числе и на социальную сферу, поэтому возрастет роль заемных средств – основного источника покрытия дефицита бюджета республики. Республика Татарстан начала активнее привлекать банковские и, преимущественно, бюджетные кредиты из федерального бюджета. В связи с этим долговая нагрузка на бюджет республики существенно возросла. В период бюджетного дефицита государственные заимствования помогли финансировать первоочередные расходы.

В значительной мере нехватку средств бюджета Республики Татарстан в настоящее время можно объяснить общим состоянием бюджетной системы страны, вызванным недостатком налоговых и других поступлений, возросшими потребностями в расходах. Постепенно, по мере вывода российской экономики из кризиса, данная причина будет играть все меньшую роль. Сложнее дело обстоит с субъективными причинами нехватки финансовых ресурсов в региональных бюджетах.

Среди них следует выделить:

- недостаточно экономически обоснованное распределение налогов и налоговых доходов между бюджетами разных уровней;

- ограниченные права региональных органов в управлении налогами;

- низкий уровень заинтересованности, а также ответственности органов власти за развитие налоговой базы на соответствующей территории и некоторые другие причины, ослабляющие самостоятельность региональных бюджетов.

НК РФ, как известно, предусмотрены только три региональных налога - налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес, поступления от которых в целом составляют всего лишь около 20% общих налоговых доходов бюджетов субъектов РФ.

При этом налог на игорный бизнес после принятия федерального закона от 29.12.06 №244-ФЗ об установлении четырех игровых зон перестал действовать на территории абсолютного большинства регионов. Поэтому роль региональных налогов в обеспечении подлинной самостоятельности бюджетов невелика. При этом в последние годы наблюдается тенденция усиления зависимости доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ от отчислений от федеральных налогов и сборов. На долю доходов от федеральных налогов и сборов, поступающих по нормативам в бюджеты субъектов РФ приходится практически 80% налоговых доходов этих бюджетов.

Согласно гл. 25 НК РФ осуществляется закрепление за федеральным и региональными бюджетами такого важнейшего федерального налога, как налог на прибыль организаций. Данный налог по ставке 2% зачисляется в федеральный бюджет, и по ставке 18% - в бюджеты субъектов РФ. Несмотря на это, закрепленное в БК РФ право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, не имеет к налогу на прибыль прямого отношения. Ни законодательным органам субъектов Федерации, ни тем более представительным органам местного самоуправления не предоставлено право как вводить данный налог, так и устанавливать его основные элементы.

Единственное право законодательных органов субъектов Федерации - понижать ставку налога, по которой он зачисляется в их бюджеты. Но и оно ограничено пределом снижения ставки не ниже 14%. Так, более устойчивые налоговые доходы закреплены за федеральным бюджетом (НДС, таможенные пошлины, акцизы). За региональным бюджетом закреплены трудно образуемые и трудно собираемые налоги (НДФЛ).

Существующая методика разграничения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы РФ, ежегодное изменение нормативов отчислений от федеральных налогов приводит к снижению налоговых поступлений в бюджет субъекта. Поэтому целесообразно закрепление за региональными бюджетами большей доли основных налогов. Это повысило бы размер собственных доходов бюджетов субъектов РФ, заинтересованность регионов в повышении собираемости налогов, укрепило бы единство бюджетной системы.

В этой связи необходимо уделять больше внимания развитию собственной доходной базы региональных бюджетов. Существует несколько путей увеличения доходной части бюджетов субъектов РФ:

1. При динамичном развитии главных отраслей хозяйственно-экономического комплекса. Увеличение валового регионального продукта приводит к заметному укреплению доходной базы дотационных бюджетов.

2. При привлечении зарубежных и российских инвестиций в развитие экономики региона. В данном случае происходит увеличение налоговых и неналоговых поступлений не только в данный момент времени, но и в перспективе. В результате заметно укрепляется доходная база бюджетов.

3. При проведении административной работы контролирующих органов налоговой службы по выявлению юридических и физических лиц, укрывающих истинные размеры доходов от налогообложения, осуществляющих деятельность без регистрации и без уплаты налогов в бюджет.

4. При эффективном управлении государственной и муниципальной собственностью, находящейся в ведении региона.

Таким образом, с учетом последних изменений в налогово-бюджетном законодательстве необходимы конкретные меры по укреплению собственной доходной базы, например, путем принятия конкретных решений в сфере региональной налоговой политики.

В целях компенсации потерь налоговых доходов бюджета Республики Татарстан в условиях изменения налогового и бюджетного законодательства, необходимо использование всех имеющихся резервов и возможностей мобилизации финансовых ресурсов. Поэтому, при формировании налоговых доходов бюджета Республики Татарстан, следует предусмотреть ряд мероприятий, направленных на достижение максимального уровня собираемости доходов за счет мобилизации имеющихся резервов:

- осуществление жесткой политики, направленной на обеспечение полноты и своевременности уплаты налогов, а также обязательное вовлечение недоимки в оборот республиканского бюджета;

- проведение активной работы по инвентаризации, реструктуризации, погашению накопившейся задолженности по налогам и сборам предприятий в республиканский бюджет;

- применение процедур банкротства в отношении неработающих предприятий и налогоплательщиков, имеющих большую и устойчивую задолженность по налогам и сборам;

- регулярное проведение мониторинга за группой крупных (бюджетообразующих) предприятий на основе системы комплексного контроля их финансово-хозяйственной деятельности, выявления и анализа финансовых и товарных потоков с целью оценки фактической налоговой базы;

- широкое применение отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, налоговых инвестиционных кредитов;

- рационализация действующей в республике системы налоговых льгот.

В части эффективного использования государственной собственности, создания системы управления государственными активами необходимо:

- установить жесткий контроль за использованием объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном ведении государственных предприятий и учреждений, условиями сдачи их в аренду и за поступлением доходов от аренды государственной собственности в бюджет;

- осуществить работу по оптимизации государственного участия в капиталах банков, инвестиционных, фондовых, финансовых компаний;

- с максимальной выгодой для регионального бюджета провести распродажу рекомендованных к отчуждению государственных акций, долей и паев.

Одним из приоритетных направлений в области расходов определена модернизация системы здравоохранения Республики Татарстан. Доктрина развития здравоохранения направлена на улучшение демографической ситуации в республике и повышение доступности, качества медицинской помощи и повышение удовлетворенности населения медицинской помощью на основании эффективного использования ресурсов здравоохранения.

Ключевыми целями развития и модернизации системы здравоохранения Республики Татарстан являются улучшение состояния здоровья населения, снижение смертности в трудоспособном возрасте, увеличение продолжительности жизни граждан, снижение заболеваемости на основе развития современных технологий диагностики, лечения и профилактики заболеваний.

За счет средств бюджета Республики Татарстан, при поддержке федерального бюджета, будет продолжена реализация комплекса мер по модернизации региональной системы общего образования, основными направлениями которого являются повышение заработной платы учителей и обеспечение качественных условий обучения.

Будет продолжена переориентация бюджетных расходов в сферах государственных услуг на наилучшие показатели результативности деятельности учреждений, оказывающих услуги населению, а также на повышение качества услуг. Эти меры должны способствовать эффективному использованию бюджетных средств в государственном секторе и развитию здоровой конкуренции с учреждениями негосударственного сектора, оказывающих услуги в этих сферах, в том числе с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы социально ориентированных некоммерческих организаций.

На ближайшую перспективу деятельность Правительства в сфере жилищно-коммунального хозяйства и энергетики будет направлена на реализацию вновь принятых программных документов.

Таким образом, основными направлениями бюджетной политики Республики Татарстан в области расходов являются:

- трехлетнее бюджетное планирование;

- усиление социальной направленности бюджета;

- применение методов бюджетирования, ориентированных на результат;

- программно-целевой принцип через распределение бюджетных средств по ведомственным и долгосрочным целевым программам;

- повышение эффективности работы государственных учреждений, направленное на обеспечение доступности и рост качества предоставления государственных услуг;

- продолжение работы по переходу на отраслевые системы оплаты труда работников государственных учреждений;

- применение нормативного механизма финансирования государственных учреждений;

- непринятие бюджетных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.

Кроме того, в условиях нестабильной экономической ситуации бюджетная политика в области расходов региональных бюджетов должна быть направлена на оптимизацию и повышение эффективности бюджетных расходов за счет:

1) ограничения принятия новых расходных обязательств, отказа от ранее принятых, но не финансируемых расходных обязательств;

2) сокращения расходов, не связанных с обеспечением социальных выплат и деятельностью объектов социальной инфраструктуры;

3) проведения инвентаризации и оптимизации публичных обязательств;

4) введения и обеспечения соблюдения нормативов расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления;

5) расширение практики использования подушевых отраслевых нормативов;

6) проведения оптимизации численности работников органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетной сферы;

7) усиления контроля и проведения анализа результативности использования средств.

Для совершенствования управления источниками финансирования дефицита бюджета Республики Татарстан предлагается:

1) определить главные направления использования привлекаемых заемных средств, которые должны вкладываться в территориальные инвестиционные зоны развития, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры.

2) повысить персональную ответственность государственных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов (займов), а также отвечающих за реализацию инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлеченных заемных средств.

3) в отношении государственных гарантий во главу угла необходимо поставить принципы умеренности и избирательности.

Реализация предложенных мер будет способствовать росту экономического потенциала территории, получению комплексной оценки формирования и использования финансовых ресурсов, выработке стратегий развития республики, и в конечном итоге повышению эффективности и качества управления финансами.