9) Бюджетное регулирование

Содержание бюджетной политики

Возникновение политики как общественного явления имеет глубокие исторические корни и связано со становлением и развитием человеческого общества, формированием государственной власти. Власть — это отношения руководства и подчинения, складывающиеся между людьми в процессе организации общественной жизни. Политика зародилась, когда появился особый вид власти, имеющий право примирения одной группы людей с другой группой посредством государства. Такая власть получила название государственной. Государственная власть давала соответствующие преимущества тем, кто ею обладал. Люди стали бороться за нее, за определенную ее организацию, осуществление. Это обусловило возникновение системы политических отношений, политики.

Поскольку государство представляет собой политический союз, объединяющий целые нации и народности, постольку политика — не просто отношения между людьми, а отношения между социальными общностями. Политика формируется в сфере отношений и деятельности, которая связана с государственной властью.

Форма политики, ее организационная структура реально воплощены в политических партиях, общественных движениях, а также законах, политических и правовых нормах. Содержание политики выражается в ее целях, направлениях государственного развития, решении стоящих проблем, в мотивах и механизме принятия политических решений.

Одним из важнейших направлений экономической политики государства является его финансовая политика, так как достичь успехов в построении экономически сильного и стабильного общества можно лишь при успехах в финансовой политике.

Одной из главных составных частей финансовой политики, во многом определяющей экономический курс развития государства, является бюджетная политика. Именно бюджетная политика, в которой отражаются интересы государства, функции государства, требующие для решения поставленных задач бюджетных средств, занимает ведущее место в экономической политике страны, ее концепция формирует и налоговую, и инвестиционную политику.

Таким образом, под бюджетной политикой государства понимаются целенаправленные действия правительства, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей.

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:

- обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;

- устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;

- существенно снизить относительные издержки функционирования государства;

- значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Бюджетная политика:

- является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы, в том числе на предстоящий финансовый год².

- регулирование уровня государственных доходов и расходов в целях воздействия на общий уровень экономической активности, поддержания рыночного равновесия и стимулирования развития отдельных сфер национальной экономики.

- политика государственных расходов, налоговых ставок и государственных займов.

- регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды денежных ресурсов и обеспечивает решение социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов³.

Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, сводом других законов, устанавливающих функции отдельных органов власти в бюджетном процессе и законотворчестве. Нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. Закон должен четко определить функции исполнительной и законодательной ветвей власти в бюджетном процессе, функции субъектов Федерации, принципы бюджетного федерализма, права и обязанности субъектов бюджетного процесса и т.п.. Бюджетная политика выражается в определении доли ВВП, концентрируемой в бюджете, во взаимоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации, в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в доле федерального бюджета из общей суммы консолидированного бюджета, в управлении государственным долгом, в определении путей покрытия дефицита бюджета⁴.

Содержание бюджетной политики отражает общий комплекс направлений развития бюджетного федерализма и возникающих при этом взаимосвязей, которые она охватывает. Можно выделить: а) разработку общей концепции бюджетной политики, т. е. ее целей, принципов, задач, этапов осуществления и наиболее эффективных методов; б) формирование действенного, адекватного развивающейся рыночной экономике бюджетного устройства и бюджетного процесса, стимулирующего экономический рост на микро-, мезо- и макроуровне; в) осуществление мер по повышению эффективности управления бюджетными ресурсами как централизованного, так и децентрализованного характера на всех уровнях.

Можно выделить три основных функции бюджетной политики:

-фискальная - через изъятие налогов правительство обеспечивает необходимые ресурсы для своей деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также на существование аппарата управления;

-экономического регулирования - налоги и расходы используются правительством для управления хозяйственной деятельностью и осуществления определённых целей экономической политики (стабилизации экономики, стимулирования её роста, структурных сдвигов и т. п.);

-выравнивания доходов - то есть перераспределения доходов, благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей, малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям, отсталым регионам и т.п.

В соответствии с экономическими целями, уровнем развития экономики и ее состоянием, правительство страны определяет для себя приоритетные задачи бюджетной политики.

Основные приоритетные задачи - повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы. Согласно поставленным задачам, происходит регулирование государственного бюджета.

Основными направлениями бюджетной политики государства являются:

-совершенствование бюджетной политики в области расходов (на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных исходя из приоритетов социально-экономической политики);

-создание системы управления государственными активами и пассивами, которая позволит значительно повысить устойчивость бюджетной системы, придаст гибкость проводимой бюджетной политике, снизит риски, связанные со структурой государственного долга;

-совершенствование бюджетного процесса, обеспечение прозрачности бюджета и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;

-формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности, формирования благоприятных условий развития предпринимательства, обеспечения сбалансированности государственного бюджета.

Основными критериями эффективности бюджетной политики являются уровень собираемости бюджетных доходов (в т.ч. налогов), уровень выполнения бюджетных обязательств, величина бюджетного дефицита (профицита) и скорость роста (сокращения) государственного долга.

Итак, под бюджетной политикой государства понимаются целенаправленные действия правительства, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей.

Бюджетная политика является политикой государственных расходов, налоговых ставок и государственных займов.

Выделяют три основных функции бюджетной политики: фискальную, регулирующую и распределительную.

Принципы формирования бюджетной политики

Бюджетная политика, будучи комплексной, самостоятельной организационно-финансовой категорией управления, имеет свои субъекты и объект. В отношении субъектов бюджетной политики российские экономисты обычно единодушны во мнении, что таковыми выступают государственные (муниципальные) законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, разрабатывающие, утверждающие, контролирующие и реализующие на практике принятую бюджетную политику, а также непосредственные исполнители бюджетов всех уровней власти по доходам и расходам (налогоплательщики — физические и юридические лица, распорядители бюджетных кредитов и бюджетополучатели).

Более сложный вопрос — объект бюджетной политики. Из различных определений этого понятия российскими экономистами видно, что единого мнения по данному вопросу нет. Чаще всего под объектом бюджетной политики понимаются в различных комбинациях бюджетно-налоговое законодательство, бюджетная система и бюджетный механизм. Нам представляется, что в любом случае происходит сужение объекта бюджетной политики, а следовательно, и содержание этой категории. Более правильным, научно и практически обоснованным было бы признать в качестве объекта бюджетной политики весь бюджетный процесс, включающий в себя бюджетно-налоговое право, бюджетную систему, систему бюджетов и бюджетный механизм. Названные относительно самостоятельные организационно-финансовые категории выступают одновременно структурными элементами единого бюджетного процесса, каждый из которых призван выполнять свои функции и задачи в рамках принятой бюджетной политики.

Как организационно-финансовая категория бюджетная политика должна строиться на основополагающих принципах (требованиях). К сожалению, в экономической литературе этот важный вопрос остался без внимания. Попытки определить такие принципы в отношении налоговой политики были предприняты российскими экономистами начала ХХ в. Учитывая тот факт, что налоговая политика является частью общей бюджетной политики, имеет смысл остановиться на отдельных, наиболее интересных для нас подходах. К примеру, В. Твердохлебов предлагал положить в основу налоговой политики принцип экономического роста, отмечая, что развитие производительных сил — высший принцип, с точки зрения которого наука имеет право оценивать налоговые системы, сохраняя свой политический нейтралитет Это требование уточняет чуть позже А. Соколов как принцип непротиводействия абсолютному или относительному росту чистого национального продукга Видимо, названный основной принцип в силу своей универсальности справедлив и в отношении бюджетной политики.

Тем не менее, если говорить в целом, принципиальные основы построения бюджетной политики остались за рамками научных исследований.

На наш взгляд, на всех этапах экономического развития стратегическая цель бюджетной политики — это обеспечение финансовой и социальной стабильности в государстве. Что касается принципов, то бюджетная политика, по нашему мнению, будет действенным средством управления бюджетными и межбюджетными отношениями, если она будет базироваться на таких основных принципах, как:

— принцип объективности. Означает отражение в бюджетной политике объективных процессов, происходящих в экономике, финансах, обществе. Объективная политика — это беспристрастная политика, когда желаемое не выдается за действительное;

— принцип преемственности. Предусматривает формирование бюджетной политики на предстоящий финансовый год с учетом задач и достижений предшествующего периода. Соблюдение принципа преемственности позволяет обеспечить эффективность управления бюджетной системой;

— принцип обязательности. Политика любая, в том числе и бюджетная, может считаться действенной, если такая политика обязательна для исполнения, иначе она превращается в пустой политический лозунг, вырождается в политическую трескотню. Реализация принципа обязательности зависит не только от исполнительной, но и, как уже говори лось, от законодательной власти;

— принцип гласности. действенность бюджетной политики неразрывно связана с этим принципом. Гласность бюджетной политики означает ее открытость, прозрачность и подконтрольность бюджетных отношений на всех стадиях бюджетного процесса. Население, общественность как налогоплательщики должны быть четко информированы о бюджетной политике государства и о бюджетной политике в субъектах Российской Федерации, должны иметь полное представление, в каком направлении расходуются взимаемые с них налогов.

Перечисленные выше принципы являются основополагающими требованиями, которых следует придерживаться при построении рациональной бюджетной политики в России.

До сих пор не разработана подробная, расширенная типизация или видовая классификация бюджетной политики. Существующие типизации чаще всего ограничиваются выделением стратегии и тактики федеральной и региональной бюджетной политики. Однако это более многоплановое понятие. Содержание бюджетной политики наиболее полно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев.

1. По масштабности и долговременности целей и задач различают стратегическую долговременную (на срок от трех и более лет) и тактическую текущую составляющие общей бюджетной политики. Стратегия и тактика должны взаимодополняться и развиваться, а не противоречить друг другу, как это наблюдалось в России на протяжении 90-х годов. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца не решенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономического и социального эффекта.

2. В зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом необходимо выделять следующие типы бюджетной политики:

— доходный;

— расходный;

— контрольно-регулирующий;

— комбинированный.

Доходный тип бюджетной политики характеризуется тем, что в управлении бюджетным процессом и в бюджетном механизме его реализации во главу угла ставится доходная часть бюджетной системы. Планирование, организация и исполнение бюджетов сконцентрированы пре имущественно на доходах и ведутся от доходов, под объем которых подстраиваются бюджетные расходы и контрольно-регулирующие задачи. В налоговой политике, как основной части политики бюджетной, подобный подход проявляется в приоритете максимально возможного увеличения любыми средствами доходов бюджета в текущем плане и зачастую в ущерб стратегическим интересам экономики страны, регионов и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики является политика высоких налогов, с присущими ей высокими ставками и сверх предельным налоговым бременем, минимумом налоговых льгот и т.д.

Расходный тип бюджетной политики основан на подчинении доходов, бюджета его расходам. Стратегия и тактика бюджетного планирования, регулирования и контроля сконцентрированы на расходной части бюджетов. В первую очередь определяется объем общественных услуг, выраженных через объем государственных (муниципальных) расходов, а затем под эти показатели подводится соответствующий объем доходных источников с учетом конкретной социально-экономической ситуации в стране и перспектив ее развития. Такой подход вытекает из основ ной цели бюджета и бюджетной политики — доставлять обществу максимум благ (услуг) и из логики рыночных отношений: товар (услуга) — деньги (налоговые платежи), если придерживаться общепринятого пони мания государства как коллективного хозяйствующего макросубъекта, оказывающего обществу разнообразные услуги за соответствующую плату. Однако следует отметить, что эффективность бюджетной политики расходного типа тем выше, чем стабильней экономика страны, когда поиск дополнительных доходных источников составляет второстепенную задачу.

Контрольно-регулирующий тип бюджетной политики строится на максимально возможном использовании государством контрольно- регулирующих свойств бюджета, государственных расходов и заказов, налогов и налоговых методов (льгот, санкций и т.д.), зачастую в ущерб основному предназначению бюджета и цели бюджетной политики — максимальному (на конкретном этапе) обеспечению общества коллективными услугами высокого качества на основе поступательного развития рыночной экономики. Такой политике присущи чрезмерное увлечение регулированием и регламентированием экономики, государственными заказами, налоговыми льготами и санкциями, расширением государственной (муниципальной) собственности на сферы деятельности, традиционно выполняемой частным сектором, распространением жесткого государственного контроля на деятельность, не являющуюся исключительно бюджетной, и т.д. Элементы рассматриваемой политики не единожды применялись и применяются в России в течение последнего десятилетия. Это не случайно, поскольку контрольно-регулирующая бюджетная политика в отрыве от других ее типов обусловлена, как правило, слабостью выполнения бюджетом своих основных функций — образования и использования централизованных фондов денежных средств, проведением государством жесткой политики высоких налогов, влекущей за собой массовое уклонение от уплаты налогов и уход легальной экономики в разряд теневой. Не меняя по сути элементов бюджетного процесса и бюджетного механизма, государство пытается возместить потери, связанные с недостатками выполнения бюджетной системой своих функций, контрольно-регулирующими мерами. Целью бюджетного регулирования и контроля становится не создание необходимых условий для нормального функционирования бюджетного процесса, а поиск способов искусственного вмешательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов.

Все три рассмотренных типа бюджетной политики имеют свои недостатки и применительно к современной России не могут быть использованы в чистом виде, изолированно друг от друга, поскольку это негативно скажется на экономическом состоянии государственного хозяйства. Поэтому более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная стратегия и тактика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета и достижение на этой основе значимого экономического и социального результата. Такую политику можно назвать по-другому равновесной бюджетной политикой, направленной на обеспечение равновесного соотношения всех функций бюджета, интересов государства, налогоплательщиков, пользователей государственными услугами и общества в целом.

Комбинированная (равновесная) бюджетная политика ориентировала на создание необходимых и достаточных условий для развития рыночной экономики, на увеличение количества и качества предоставляемых государством (муниципалитетами) услуг, на обеспечение органов власти всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации инвестиционной деятельности и повышения контрольно-регулирующей эффективности бюджетного механизма. Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджет ной политики могут быть разработка и внедрение научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы государственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных (муниципальных) расходах, сокращение неэффективных расходов, оптимизация общего налогового бремени и ставок основных налогов, рационализация состава и структуры налоговой системы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределения расходных и доходных полномочий между бюджетами различных уровней и межбюджетного регулирования на базе адекватного России бюджетного федерализма.

В реальной действительности сложно провести четкие границы между доходным, расходным и контрольно-регулирующими типами бюджетной политики. Практика показывает, что проводимая государством бюджетная политика обычно носит комбинированный (с преобладанием одного из первых трех типов), но не всегда равновесный, сбалансированный характер. Поэтому важнейшая задача государства — разработка концепции и механизмов реализации эффективной, сбалансированной комбинированной бюджетной стратегии и тактики.

3. В зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. При этом под бюджетным регулированием мы понимаем не только межбюджетное регулирование, но и все прочие формы регулирующей деятельности государства в бюджетной сфере — распределение доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, налоговое регулирование во всех его проявлениях, регулирование экономики и социальной сферы через систему государственных расходов (заказов, программ и т.п.). Сдерживающая политика типична для стран с развитой рыночной экономикой, где применяется с целью предотвращения кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущения переинвестирования отдельных отраслей экономики и т.д. В современной России речь может идти о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере в сочетании с использованием элементов политики сдерживания инфляции.

4. По территориальному признаку бюджетную политику условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условность такого деления объясняется тем, что региональные и местные органы власти в России не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми полномочиями и правами, которые позволили бы в полной мере проводить им самостоятельную бюджетную политику. В связи с принятием 15 августа 2001 г. правительственной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. появляется возможность решения этой проблемы. Однако, во-первых, названную Программу нужно еще реализовать на практике, а во-вторых, даже после реализации этой Программы за федеральным центром останется эксклюзивное право разработки основных направлений бюджетной политики (стратегии и тактики), только в рамках которых территориальные органы власти будут строить свою бюджетную политику. В противном случае может произойти нарушение единства бюджетно-налогового пространства и бюджетной политики на территории всей страны.

5. По признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную, выравнивающую и другие виды бюджетной политики.

Проведенные выше типизация и классификация бюджетной политики имеют не только теоретическое, но и в большей степени практическое значение. Для того чтобы глубоко проанализировать и дать объективную оценку проводимой в стране бюджетной политики, можно использовать предложенные ранее критерии, ‚а результаты оценки положить в основу разработки приоритетов, конкретных путей и механизмов по строения и реализации бюджетной политики.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Основные направления бюджетной налоговой политики государства на новый финансовый год, изложенные в Бюджетном послании Президента РФ, имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной и законодательной власти ин регионы страны, как правило, за 10 месяцев до начала нового финансового года. Руководители регионов на основании Бюджетного послания Президента РФ издают на очередной финансовый год соответствующие послания по регионам. В областях — это бюджетные послания губернаторов об основных направлениях бюджетной и налоговой политики области на новый год. Главная задача бюджетных посланий руководителей регионов — соблюдение и развитие основных направлений Бюджетного послания Президента РФ применительно к региону, определение общей концепции бюджетной и налоговой политики региона при разработке бюджета на очередной финансовый год.

Итак, бюджетная политика является действенным средством управления бюджетными и межбюджетными отношениями, если она будет базироваться на таких основных принципах, как:

— принцип объективности;

— принцип преемственности.;

— принцип обязательности;

— принцип гласности.

Перечисленные выше принципы являются основополагающими требованиями, которых следует придерживаться при построении рациональной бюджетной политики в России.