Классификация по типу долгового обязательства Таблица.
I | Общее финансирование (I + II) |
II | Внутреннее финансирование |
1 | Долгосрочные облигации |
2 | Краткосрочные облигации и векселя |
3 | Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям |
4 | Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям |
5 | Прочие обязательства |
6 | Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью |
III | Внешнее финансирование |
7 | Долгосрочные облигации |
8 | Краткосрочные облигации и векселя |
9 | Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям |
10 | Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям |
11 | Прочие обязательства |
12 | Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью |
Пояснения к понятиям «общее финансирование», «внутреннее и внешнее финансирование», данные при описании классификации по типам кредиторов, сохраняют свое значение и для данной классификации. Поэтому ограничимся лишь дополнениями, вызываемыми спецификой данной классификации.
Внутреннее финансирование. В статье «Долгосрочные облигации» отражаются денежные поступления за вычетом погашения, получаемые органами государственного управления от всех ценных бумаг, первоначальный срок погашения которых составляет больше одного года. Такие ценные бумаги имеют фиксированную ставку процента либо ставку процента, величина которой увязывается с каким-либо индексом, и подлежат погашению начиная с даты, устанавливаемой в момент эмиссии. При отражении выпуска облигаций учитываются фактические денежные поступления. При отражении платежей органов управления в счет погашения долгосрочных облигаций в отличие от погашения основной суммы выплаты накопленных или просроченных процентов включаются не сюда, а в статью «Расходы на выплату процентов». Доход по долгосрочным облигациям выплачивается на основе купонов. Некоторые долгосрочные облигации могут не иметь купонов. Такие долговые обязательства, называемые облигациями с нулевым купоном, продаются со скидкой с номинала, а доход выплачивается одновременно с выкупом облигаций.
Статья «Краткосрочные облигации и векселя» характеризует денежные поступления (за вычетом погашения), полученные органами управления от продажи ценных бумаг, владельцами которых являются резиденты. Сюда включаются все виды заимствования, осуществляемого посредством выпуска векселей, облигаций или других долговых обязательств, срок погашения которых составляет один год или меньше. Краткосрочные государственные облигации, как правило, не имеют купонов. Продажа их осуществляется со скидкой с номинала, а погашение — по номиналу. Погашение дисконтных бумаг, сумма процентов по которым вычитается заранее, должно учитываться только по цене эмиссии, а сумму дисконта следует включать в расходы на выплату процентов.
В статье «Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям», отражается объем денежных поступлений за вычетом погашения, получаемых органами государственного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг и имеют срок погашения, считая с момента заимствования, более одного года. Здесь отражаются все виды подобного заимствования у банков и поставщиков в форме долговых обязательств с фиксированным сроком.
Статья «Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям» дает представление о краткосрочных ссудах и авансах, предоставленных банками и поставщиками. Здесь отражаются денежные поступления за вычетом сумм погашения, получаемые органами государственного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг со сроком погашения кредитов не более одного года.
Статья «Прочие обязательства» охватывает поступления средств в органы управления за вычетом погашения по прочим обязательствах не отраженным ранее. Здесь должны отражаться ссуды, полученные о коммерческих банков под залог государственных пакетов акций приватизированных предприятий, переданных им в трастовое управление В данную статью включается вне реализационная прибыль или убытки возникающие на счетах органов денежно-кредитного регулирования в результате переоценки иностранной валюты или золота.
Влияние на объем финансирования изменения государственных резервов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью, отражается отдельно от обязательств органов управления по статье «Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью». Она характеризует изменения в активах органов государственного управления в форме наличных денег, депозитов, хранимых в финансовых учреждениях — резидентах, и резервов ценных бумаг, выпущенных резидентами — предприятиями и учреждениями, включая государственные органы, которые используются ими для управления ликвидностью. Уменьшение активов рассматривается как положительная величина, поскольку означает увеличение объема денежных средств, использованных органами управления в течение данного периода. Увеличение активов, напротив, характеризует уменьшение объема средств на величину, израсходованную для приобретения дополнительных активов.
Внешнее финансирование. При классификации операций внешнего финансирования по типу долгового обязательства содержание выделяемых статей тождественно аналогичным позициям внутреннего финансирования с той разницей, что касается взаимоотношений органов государственного управления с нерезидентами. В России к внешнему финансированию относятся также долгосрочные облигации внутреннего государственного валютного займа, поскольку они выражены в иностранной валюте, хотя их держателями могут быть как резиденты, так и нерезиденты. Этими облигациями была оформлена задолженность Внешэкономбанка СССР перед своими клиентами (т. е. имел место «безденежный» выпуск). Поэтому в рассматриваемой статье сейчас должна показываться только сумма их погашения.
Статья «Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью» охватывает изменения в активах органов государственного управления в форме иностранной валюты, депозитов в финансовых учреждениях " нерезидентах и резервов иностранных ценных бумаг, которые произошли в результате финансовых операций, а не вследствие стоимостных переоценок. Здесь не отражаются активы, предназначенные для регулирования платежного баланса или управления международными резервами возникшие в результате кредитной деятельности государственных органов. Таким образом, из данной категории должны исключаться резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также любые взносы, СДР или кредитная позиция в Международном валютном фонде, связанные с выполнением органами управления функций органов кредитно-денежного регулирования.
Законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» предусмотрены раздельные классификации: «Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации» и «Классификация источников внешнего финансирования федерального бюджета Российской Федерации».
Поскольку в России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства, эти классификации являются смешанными. В них присутствуют как элементы классификации по типу кредитора, так и деления по типу долговых обязательств. Такое смешение не позволяет выявить взаимосвязь между государственным финансированием и другими финансовыми потоками, определить степень влияния операций финансирования на совокупный спрос в экономике. Поэтому для обоснования эффективности мер государственного воздействия на экономическое развитие необходимы дополнительные классификации по типу кредитора и по типу долговых обязательств.
Недостатком является также отсутствие данных о суммарной величине внутреннего и внешнего финансирования. Хотя классификации позволяют формировать суммарные данные, характеризующие общие итоги финансирования, однако такие итоги следовало бы формировать на регулярной системной основе. Потребностям планирования и анализа финансирования в больше мере соответствует классификация, предусматривающая как итоговые результаты операций финансирования, так и их подразделение на внутреннее и внешнее финансирование.
Управление государственным заимствованием является одним из направлений государственной экономической и финансовой политики. Объемы и инструменты государственного заимствования оказывают воздействие на денежное обращение, уровень процентных ставок, производство и занятость. От способов финансирования бюджетного дефицита в существенной мере зависит финансово-экономическая политика корпораций, в частности направление инвестиций в государственные бумаги или в производство, управление оборотом денежных сред Н на предприятиях и др. Поэтому операции финансирования должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства в целях обеспечения стабильного развития экономики.
Для покрытия дефицита бюджета, как уже говорилось, могут быть использованы различные финансовые инструменты: внутреннее и внешнее заимствование, денежная эмиссия. Займы могут различаться по типам кредиторов, типам и условиям долговых обязательств с различной, экономической природой. Соответственно они оказывают различное, нередко противоречивое воздействие на экономическое и финансовое положение в стране. В связи с этим процессом финансирования дефицита бюджета нужно и можно управлять с помощью выбора тех или иных источников финансирования, маневрирования условиями (объемом, сроками обращения, доходностью и т. п.) выпуска государственных ценных бумаг, соотношения внутренних и внешних займов, создания благоприятных условий для сохранения внутренних сбережений населения, индексации ценных бумаг и вкладов, ограничения расходов по обслуживанию государственного долга и т. д.
Целью операций по государственному финансированию, как и денежно-кредитных операций, является удовлетворение финансовых нужд органов управления для обеспечения стабильного развития экономики. Поэтому все эти операции должны быть согласованы с изменениями. происходящими в финансовой системе. Эффективное управление бюджетным дефицитом предполагает, что увеличение государственных расходов должно направляться прежде всего на содействие расширению производства и занятости населения. Следует также учитывать, что если в финансировании дефицита и соответственно государственного долга принимает участие значительная часть населения, то это способствует формированию социального слоя, заинтересованного в стабильности социально-политической и экономической ситуации в стране.
Заимствование внутри страны означает перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Воздействие внутреннего заимствования на экономику определяется характером заимствуемых государством средств.
Если кредитные ресурсы, используемые государственными органами, могли быть направлены в секторах экономики на какие-то другие цели, то заимствование их государством уменьшает объем расходов, производимых другими секторами, и не ведет к росту совокупного спроса в экономике. Заимствование средств, которое не сокращает общего объема расходов других секторов, приводит к увеличению совокупного спроса и соответственно к росту экономической активности. Поэтому в условиях когда частный сектор располагает крупными средствами, которые государство может привлекать на условиях заимствования, государственные займы могут оказывать позитивное влияние на экономику, так как создают возможности для увеличения государственных расходов и общего спроса. В условиях, когда частный сектор сам нуждается в деньгах, когда низка насыщенность экономики деньгами и проводится рестрикционная денежная политика, государственные займы изымают деньги, необходимые самому частному сектору, и сужают возможности экономического развития.
Возможность обеспечения потребностей органов управления без сокращения спроса на ресурсы со стороны других экономических единиц зависит от проводимой государством денежно-кредитной политики. В рамках этой политики определяется, должно ли кредитование государственных органов центральным банком или коммерческими банками приводить к сокращению кредитных ресурсов, предоставляемых другим экономическим единицам.
Взаимосвязь между государственным финансированием и другими финансовыми потоками и воздействием операций финансирования на экономический рост в значительной мере определяется характером предоставляемых ссуд и кредиторами, задействованными в этих операциях. Вероятность сокращения расходов других экономических единиц в случае заимствования у банков, в частности, значительно меньше, чем при заимствовании у домашних хозяйств. В сущности, любая операция, связанная с заимствованием средств органами государственного управления, может оказывать на расходы других экономических единиц только «сокращающее» или нулевое воздействие. Однако с учетом расходования органами государственного управления полученных заемных средств такое воздействие либо ведет к росту расходов в экономике, либо имеет нейтральный характер.
Размещение займов оказывает существенное воздействие на денежное обращение. Центральные банки используют операции по покупке и продаже государственных ценных бумаг или выдаче кредитов под их залог как крупный инструмент регулирования ликвидности коммерческих банков и денежного обращения.
Привлечение средств населения уменьшает его платежеспособный спрос. В случае направления этих средств на инвестиции и другие производственные затраты общая величина денежной массы в обращении сократится, а при использовании на выплату зарплаты и пенсий — не изменится. При заимствовании в бюджет средств хозяйствующих субъектов и использовании их на выплаты населению наличная денежная масса в обращении возрастает.
Выпуск государственных долговых обязательств, увеличивая спроса на деньги, ведет также к росту процентных ставок. Учитывая, что инвестиционные расходы в условиях нормально функционирующей экономики обратно пропорциональны процентным ставкам, государственное заимствование снижает уровень частных инвестиций и некоторых потребительских расходов, связанных с процентными ставками. При погашении государственной задолженности государство выкупает свои долговые обязательства, передавая свои доходы вновь на денежный рынок увеличивает предложение денег, стимулируя падение ставки процента инвестиции и потребление. В условиях хронического дефицита бюджетов государственные займы, ведущие к чрезмерному увеличению государственного долга, приводят к повышению кредитных ставок, оказывая негативное воздействие на инвестиции, увеличению расходов по обслуживанию и погашению государственного долга и соответственно к росту налогов. Вместе с тем проведение такой политики в сочетании с рестрикционной денежной политикой может смягчить инфляционное давление и существенно ограничить темпы инфляции.
Денежная эмиссия для финансирования дефицита бюджета в отличие от выпуска долговых обязательств государства позволяет избежать негативного влияния эмиссии государственных ценных бумаг на инвестиции, способствуя одновременно увеличению государственных расходов и совокупного спроса в экономике. Эмиссия новых денег является, таким образом, более стимулирующим способом финансирования дефицита бюджета, чем расширение займов, однако чревата опасностью инфляции.
Внешнее заимствование. Внутреннее заимствование предполагает операции с резидентами, внешнее — с нерезидентами. Потоки средств, поступающих в сектор государственного управления из-за рубежа, и обратные потоки платежей оказывают существенное влияние на доходы, спрос, занятость, цены, денежно-кредитное обращение. Это воздействие затрагивает как непосредственных получателей средств, так и опосредованно их контрагентов путем изменения экономического поведения субъектов хозяйствования в отношении расходов, сбережений, потребления, инвестиций, импорта, приобретения финансовых обязательств.
В момент поступления средств внешнее заимствование приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитов, процентов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей. Внешнее заимствование оказывает прямое воздействие на состояние платежного момент получения кредита, которое особенно значимо в случае использования поступивших кредитных ресурсов для оплаты государственных закупок за границей, для выплаты процентов и возврата полученных кредитов.
Как правило, страны, имеющие крупную внешнюю задолженность, вынуждены проводить политику жесткой экономии, расширять экспорт и сокращать импорт, направляя доходы от внешней торговли на выплату долга. Использование чистого экспорта на выплату долга сокращает ресурсы для собственного экономического развития. В итоге снижается жизненный уровень населения и формируются тенденции экономического отставания. Возможности внешнего финансирования для той или иной страны, как правило, ограничены различными факторами.
Принципиально важным является разграничение заимствованных средств на направляемые на цели экономического развития и на цели текущего потребления. В случае если займы обусловлены главным образом потребностями покрытия дефицита текущих затрат, то заемные средства «проедаются» и ведут к увеличению государственного долга и расходов по его обслуживанию. Расходование средств на военные нужды означает, что возмещение этих расходов возможно либо за счет налогов, либо за счет новых займов. Расходование средств на социальные нужды ведет к увеличению потребления населения, однако не создает конкретных очевидных источников средств для погашения займов.
В случае, если дефицит бюджета сформировался в результате недостатка средств на инвестиционные нужды, покрытие дефицита за счет заемных средств можно считать экономически обоснованным. Государство и страна в целом будут располагать новыми функционирующими активами. Новые активы будут приносить доход для выплаты процентов, а сами капитальные активы со временем могут быть реализованы для погашения основного долга. При использовании займов на капитальные расходы увеличению государственного долга соответствует равноценное увеличение государственных активов, а чистая стоимость государства остается неизменной. Это «золотое правило» государственных финансов. В ряде стран даже формируется так называемый двойной бюджет. Так, например, в Германии (ст. 115 Конституции) заемные средства разрешается тратить только на инвестиции и на борьбу с рецессиями, а не на цели потребления. При двойном бюджете текущие расходы покрываются за счет налоговых платежей, а капитальные расходы — за счет заемных средств. Аналогичной политики придерживаются в Великобритании. Считается, что «золотое правило» соответствует принципам справедливого распределения налоговой нагрузки между поколениями. Занятые средства, использованные на потребление, облегчая нагрузку на живущее поколение, оплачиваются из доходов последующих поколений. Тогда как осуществленные за счет займов капитальные вложения будут использоваться как живущим, так и последующими поколениями. В России, как и большинстве других стран, действует принцип совокупного покрытия бюджета, однако расходы делятся на текущие и капитальные. Кроме того, предусмотрены данные, характеризующие источники финансирования дефицита бюджета, в том числе и за счет заемных средств. Это позволяет сопоставлять размеры заимствования средств с величиной инвестиционных расходов.
Понятие о государственном долге. В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные обязательства. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг. Долг органов государственного управления, таким образом, представляет собой сумму их прямых договорных обязательств перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг) и зарубежными кредиторами (внешний долг). Он определяется как сумма всех положительных сальдо (профицитов) государственных финансов и их отрицательных сальдо (дефицитов) на конец какого-либо периода. Долг органов государственного управления — один из важнейших элементов в структуре активов и пассивов экономики.
Долговые обязательства страны показываются на валовой основе, т. е. не уменьшаются на величину требований сектора государственного управления к другим секторам экономики и другим государствам.
Данные о государственном долге охватывают сектор государственного управления в целом — федеральное правительство, органы управления субъектов федерации, штатов, провинций, местные органы управления и государственные внебюджетные фонды. Следует, однако, отметить, что очень часто, особенно в периодической печати и на бытовом уровне, под термином «государственный долг» понимается не вся задолженность органов государственного управления, а бюджетная задолженность центрального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов власти и внебюджетных фондов.
Поскольку государственный долг представляет собой сумму непогашенных обязательств, оценка государственного долга производится по номинальной стоимости в национальной валюте и отражает сумму, подлежащую выплате при наступлении сроков. Задолженность в иностранной валюте пересчитывается в национальную. Одновременно (особенно в странах со слабой валютой) общая величина внешнего долга определяется также в иностранной валюте. При этом долги различным странам-кредиторам перечитываются из их национальной валюты в одну из сильных валют, например в доллары США, по рыночному курсу на дату переоценки.
Изменение валютного курса в период между датами фиксации государственного долга является фактором изменения долга, выраженного рациональной валюте. При этом, если национальная валюта по отношению к иностранной валюте, например к доллару, падает, эквивалент долга в национальной валюте (например, рублевый) будет расти.
Данные о государственном долге охватывают признанные прямые обязательства органов управления перед другими секторами экономики или странами мира, обслуживаемые путем выплаты процентов и/или погашения основной суммы задолженности. В государственном долге не показываются пассивные долги, т. е. долги, основные платежи и выплаты процентов по которым были приостановлены с согласия кредитора или вследствие одностороннего отказа должника. При возобновлении обслуживания таких долгов соответствующие суммы вновь включаются в государственный долг. Долг, по которому не было заявлено об отказе от его уплаты, но платежи были временно приостановлены или просрочены, должен сохраняться в объеме государственного долга.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственный или муниципальный долг — это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием, гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые ими на себя обязательства третьих лиц. Сумма непогашенных долговых обязательств государства образуется в основном в результате государственных или муниципальных займов, осуществленных в целях финансирования дефицита бюджета. Объем финансирования определяется величиной взятых за бюджетный период долговых обязательств за вычетом погашения. Величина государственного или муниципального долга характеризуется объемом непогашенных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплаченные долговые обязательства предыдущих периодов.
Государственным федеральным долгом Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, иными субъектами международного права. Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
Под государственной казной понимается нераспределенное имущество (средства бюджета, имущество и др.), являющееся собственностью государства. Указанное имущество является объектом взыскания кредиторов по обязательствам государства и муниципальных образований, а также источником дополнительной (субсидиарной) ответственности органов власти по долгам принадлежащих им предприятий и учреждений при недостать у них денежных средств для погашения обязательств перед кредитора ми. Распределенное государственное и муниципальное имущество (имущество, закрепленное за государственными предприятиям и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативно го управления) не может быть использовано для покрытия государственных или муниципальных обязательств, так как предприятия и учреждения не отвечают своим имуществом по обязательствам своих учредителей. Для покрытия обязательств может быть использовано лини, имущество, остающееся непосредственно у органов государственной, управления и органов власти муниципальных образований, прежде всего денежные средства. В имущество, находящееся в гражданском обороте, не входят также объекты, являющиеся исключительной собственностью государства: недра земли, континентальный шельф, морская экономическая зона, ограниченная в обороте земля и другие природные ресурсы, которые не могут быть переданы в собственность других лиц. Казна составляет имущественную базу участия органов власти различных уровней в гражданском обороте. При этом федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и муниципальных образований не отвечают по обязательствам друг друга.
Классификации государственного долга. Для оценки, анализа, вы явления влияния на развитие экономики и управления долгом органов государственной власти необходима систематизированная информация об имеющейся задолженности. Эта информация должна включать данные о видах задолженности, владельцах долговых обязательств, методах стоимостной оценки и др., соответствующие общим принципам формирования государственных финансов. Она должна учитывать различные аспекты функционирования долга: типы долговых обязательств, размещенных государственными органами и обращающихся на финансовом рынке, хронологический порядок их обслуживания, распределение долговых обязательств среди владельцев, относящихся к различным подсекторам экономики, влияние этого распределения на структуру активов последних. Систематизация государственных долговых обязательств осуществляется на основе специальных классификаций.
В целях финансового планирования и выявления влияния государственного долга на экономику страны его многочисленные элементы агрегируются в однородные категории по аналогии с категориями, принять для анализа финансирования дефицита по типу кредитора и типу долгового обязательства. Кроме того, производится распределение долга в соответствии с хронологическим порядком его обслуживания и по странам-кредиторам. Это позволяет планировать суммы, подлежащие погашению в том или ином рассматриваемом периоде, определять время, наиболее благоприятное для размещения новых выпусков ценных бумаг и иметь представление о размерах задолженности отдельным государствам.
Классификация долга по типам кредиторов играет важную роль при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных частей. Под ней понимается группировка государственных долговых обязательств в однородные категории по типам кредиторов (держателей долговых обязательств) с примерно одинаковыми мотивами экономического поведения.
При широком распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном рынке их распределение по категориям владельцев определяется не только спецификой государственного заимствования, но и условиями функционирования кредитно-банковской системы, например изменением спроса на банковские ссуды или изменением величин резервов банков, под влиянием которого кредиторы в свою очередь изменяют структуру принадлежащих им портфелей государственных ценных бумаг.
Категории, используемые в классификации, соответствуют категориям финансирования, описанным в разделе, посвященном классификации финансирования дефицита государственных финансов. Разница между ними заключается в том, что государственный долг отражает накопленный запас непогашенных обязательств, а финансирование по типам кредиторов характеризует денежные потоки, связанные с созданием или погашением долговых обязательств органов государственного управления за определенный период. Поэтому ограничимся лишь необходимыми дополнительными пояснениями.
Внутренний долг другим частям сектора государственного управления включает все долги другим частям сектора государственного управления (например, долг субъекта федерации федеральному бюджету). Поэтому данная статья исключается при получении консолидированной итоговой величины долга сектора государственного управления в целом. Долговые обязательства, держателями которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учреждения, в данной статье не учитываются.
Определенной спецификой в этой классификации отличается отражение государственной задолженности органам кредитно-денежного регулирования. Она включает прямые ссуды и авансы, полученные государственными органами от органов кредитно-денежного регулирования, портфели государственных ценных бумаг, приобретенных последними непосредственно у правительства или в результате операций с другими экономическими единицами. Здесь не показываются государственные долговые обязательства, находящиеся у органов кредитно-денежного регулирования, выступающих в качестве финансовых агентов по их обслуживанию. В данную категорию не включаются резервы национальной валюты центрального банка, выпущенной органами управления. Считается, что ее эмиссия была осуществлена ими в целях регулирования денежно-кредитного обращения.
Раздел «Внешний долг» аналогичен соответствующему разделу классификации «Финансирование дефицита по типу кредитора». Вместе с тем какая-то часть внутреннего долга может подлежать погашению в иностранной валюте, а какая-то часть внешнего — в национальной. В связи с этим наряду с разграничением долга на долг резидентам и нерезидентам должна быть обеспечена информация, позволяющая характеризовать общий объем задолженности, подлежащей погашению в национальной валюте, и общий объем задолженности, подлежащей погашению в иностранной валюте.
Трудности получения информации для заполнения таблицы государственного долга по типу кредитора также аналогичны тем, которые возникают при формировании данных об операциях финансирования. При использовании различных источников информации могут возникнуть расхождения между данными для отдельных категорий держателей долговых обязательств и общей величиной долга.
Классификация долга по типу долгового обязательства выявляет типы долговых обязательств, размещенных органами государственного управления, и характеризует типы активов, которыми располагают кредиторы. В ней выделяются внутренний и внешний долг, долг в форме ценных бумаг и в форме ссуд, не предназначенных для обращения; краткосрочный и долгосрочный долг. Категории, используемые при классификации государственного долга по типу долгового обязательства, тождественны аналогичным категориям финансирования. Классификация государственного долга по типу долгового обязательства выглядит следующим образом (табл.).
Таблица. Классификация государственного долга по типу долгового обязательства
I | Общая сумма долга |
II | Внутренний долг |
1 | Долгосрочные облигации |
2 | Краткосрочные облигации и векселя |
3 | Долгосрочные ссуды |
4 | Краткосрочные ссуды и авансы |
5 | Прочие внутренние обязательства |
III | Внешний долг |
6 | Долгосрочные облигации |
7 | Краткосрочные облигации и векселя |
8 | Долгосрочные ссуды |
9 | Краткосрочные ссуды и авансы |
10 | Прочие внешние обязательства |
Изменение объема государственного долга должно быть равно изменению объема чистого заимствования, однако на практике существует ряд факторов, приводящих к различиям в величинах изменений этих категорий государственных финансов. В целях выяснения причин расхождений данных о государственном долге с данными о чистом заимствовании, а также для анализа факторов увеличения или уменьшения государственного долга могут использоваться специальные справочные данные дополняющие основную классификацию видов как внутреннего, так и внешнего долга.
Величина непогашенного долга представляет собой сумму, которая должна быть выплачена при погашении, а не сумму, фактически полученную в момент заимствования. Она может отличаться от полученной суммы на величину премии (дисконта), корректировок индексируемого долга, величину переоценки долга в иностранной валюте из-за изменения валютного курса и др. Находящиеся в обращении ценные бумаги могут быть куплены по ценам выше или ниже номинала. В номинальную стоимость ценных бумаг, предусматривающих выплату процентов при погашении, с самого начала может быть включена полная сумма процентов (например, для казначейских векселей, проданных со скидкой) либо сумма накопленных процентов, являющаяся частью стоимости, выплачиваемой в соответствии с графиком погашения (например, для ценных бумаг, погашаемых по требованию). При погашении долга сумма этих процентов, включенная в его состав, рассматривается по категории «расходы» как выплата процентов. Эти обстоятельства требуют проведения корректировок итоговых сумм как внутреннего, так внешнего долга. Тем не менее даже при отсутствии полной исходной информации классификация долга по типу долгового обязательства имеет большую аналитическую ценность.
На величину государственного долга оказывают влияние операции, связанные с безденежным долгом. Внутренний долг может увеличиваться в связи с безденежным выпуском государственных обязательств и уменьшаться в связи с аннулированием долгов кредиторами.
В отношении внешнего долга наряду с указанными выше факторами существенное влияние оказывает переоценка внешнего долга в национальную валюту, вытекающая из изменения валютных курсов. Такая переоценка может иметь место и в отношении той части задолженности перед резидентами, которая выражена в иностранной валюте в случае изменения валютного курса.
Бюджетной классификацией России предусмотрены две раздельные классификации: «Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» и «Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации». При этом группировки долговых обязательств по типам кредиторов и по типу долгового обязательства, нужные для анализа воздействия долга на функционирование экономики, не предусматриваются.
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской федерации и субъектов Российской Федерации по существу представляет собой перечень долговых обязательств органов государственного управления внутренним заемщикам. Такая классификация дает представление об общей величине государственного долга и конкретных видах задолженности, однако в аналитическом плане она бессодержательна, а с течением времени и увеличением видов задолженности станет совершенно необозримой.
В Классификации видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации содержатся элементы распределения долга по типам кредиторов. Вместе с тем в ней отсутствуют данные о распределении задолженности на прямые ссуды и займы, полученные в обмен на эмитированные страной ценные бумаги, а также данные о распределении долговых обязательств на краткосрочные и долгосрочные.
В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются долговые обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. В российской практике согласно Бюджетному кодексу к внутреннему долгу относятся долговые обязательства, выраженные в национальной валюте.
Наличие государственного долга требует осуществления мер по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают разработку и реализацию мер по его погашению и обслуживанию, имея в виду удовлетворение потребности в заимствованиях при минимальных затратах. Основным условием успешного регулирования долга является обеспечение расширенного воспроизводства, увеличение на этой основе доходов в стране, в том числе доходов бюджета. При значительных масштабах задолженности приходится решать противоречивую задачу ограничения потребляемой части ВВП для выплаты внешних долгов и их обслуживания.
Государственный долг является накопленным дефицитом государственного бюджета. Соответственно его уменьшение может быть результатом профицита государственного бюджета. Для того чтобы государственный долг не увеличивался за счет процентов, необходимо, чтобы доходы государственного бюджета были равны расходам, включая платежи по процентам. Для того чтобы погашать государственный долг, необходимо иметь общий профицит бюджета.
Погашение накопленного долга происходит различными путями: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговое освобождение, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредитором, принятием задолженности другим органом управления и т. п. Наряду с этим в целях управления государственным долгом могут быть использованы механизмы рефинансирования и реструктуризации государственного долга, регулирование расходов по его обслуживанию и другие методы.
Основными источниками средств для обслуживания и погашения государственного долга являются налоговые и неналоговые доходы бюджета. Альтернативным источником средств может быть эмиссия дополнительных денег.
Основными задачами управления государственным долгом являются:
— максимально возможное сокращение затрат на его обслуживание и погашение с учетом конъюнктуры мирового рынка;
— обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств по погашению и обслуживанию внутренних и внешних долгов;
— минимизация долга для заемщика;
— обеспечение приемлемого курса государственных долговых обязательств на внутреннем и внешнем рынках, недопущение их резких колебаний.
Общими условиями системы управления государственным долгом являются:
— обеспечение надежной информации о государственном долге в соответствии с принятыми классификациями;
— обоснованный прогноз изменения государственного долга и формирование политики в отношении его объема и структуры;
— обеспечение денежных средств для обслуживания и погашения государственного долга;
— законодательное определение верхних пределов дефицита бюджета и верхних пределов внутреннего и внешнего государственного долга;
— текущее регулирование операций по заимствованию и погашению государственного долга, минимизация расходов по обслуживанию, рефинансирование, реструктуризация задолженности;
— регулирование рынка государственных ценных бумаг.
Следует различать управление государственным долгом в условиях относительно равновесной экономики и в условиях крупной задолженности, особенно сопряженной с экономическим и финансовым кризисами.
Управление государственным долгом в условиях нормально развирающейся экономики. В нормально развивающейся экономике и обстановке экономического роста управление государственным долгом осуществляется в условиях увеличения ВВП, доходов всех секторов экономики, налоговой базы при более или менее сбалансированном бюджете, относительно низкой реальной ставке по долговым обязательствам и достаточно длительных сроках заимствования средств.
Стратегия управления государственным долгом базируется на согласовании динамики долга с темпами экономического роста и снижении затрат по его обслуживанию. Соблюдение этих условий, как правило, позволяет при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохранять примерно на одном уровне отношение государственного долга к ВВП, не допуская ситуации, при которой начинает проявляться негативное воздействие государственного долга на экономику.
Основными проблемами, рассматриваемыми при решении вопросов о новых заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых размеров заимствований и источников их покрытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие.
Управление государственным долгом основывается на оптимизации государственных заимствований. Оптимизационный подход предполагает:
— балансирование поступления налоговых и неналоговых доходов и эмиссионной деятельности с увеличением государственного долга и расходов по его обслуживанию;
— стабилизацию размеров государственного долга в увязке с инвестированием;
— разработку и реализацию мер по ограничению и возможному
уменьшению государственного долга;
— обесценение государственного долга в силу инфляционных процессов.
В качестве источника средств для погашения долгов, по которым наступил срок выплат, и для обслуживания государственного долга наряду с доходами государственного бюджета используется механизм рефинансирования. Под рефинансированием понимают погашение ранее взятых долговых обязательств за счет новых займов, т. е. продажи новых облигаций и использования части полученных средств для выплаты держателям погашаемых облигаций или же получения новых кредитов и погашения за их счет ранее полученных. Таким образом, обязательства перед кредиторами выполняются за счет новых займов, а кредиторы получают проценты за предоставляемые средства.
Система рефинансирования обеспечивает возможность функционирования внутреннего государственного долга как постоянно действующего инструмента, не требующего обязательного погашения.
В случае если приток новых займов ослабевает и становится меньше затрат по погашению долга, то в целях увеличения заинтересованности инвесторов в предоставлении новых займов могут быть увеличены проценты по прямым кредитам и государственным ценным бумагам. В случае уменьшения потребности в займах процентные платежи могут быть уменьшены.
Рефинансирование государственного долга может осуществляться путем прямых кредитов внутри страны и за рубежом или путем эмиссии государственных ценных бумаг, размещаемых среди резидентов и нерезидентов.
Рефинансирование представляет особый интерес также в плане замещения внешней задолженности внутренней. В этом случае, во-первых, возрастающая доля выплат по государственному долгу будет оставаться внутри страны и так или иначе будет работать на экономику, а во-вторых, будут уменьшаться возможности давления на органы государственного управления со стороны других государств и международных финансовых организаций путем выставления различных условий предоставления займов.
Управление государственным долгом в условиях чрезмерной задолженности. В условиях возникновения чрезмерной задолженности управление государственным долгом требует формирования специальной стратегической программы.
Стратегия управления государственным долгом должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, улучшение структуры долга, снижение затрат на его обслуживание, приведение величины долга в соответствие с возможностями страны по его обслуживанию и погашению.
Мерами регулирования государственного долга являются контроль над его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава, структуры, форм и методов обслуживания и др. Это предполагает создание единой системы мониторинга и управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов федерации и органов местного самоуправления, формирование программы погашения и обслуживания государственного долга. Программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долговых обязательств автоматически приостанавливается. Одновременно быть обеспечен мониторинг и контроль внешней задолженности банков и предприятий.
Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопределенности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эффективных методов решения.
Стратегическая программа уменьшения чрезмерного государственного долга должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.
На первый план выходят следующие методы регулирования государственного долга:
— сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета и эмиссионной деятельности с расходами, размерами государственного долга и затратами на его обслуживание и погашение, определение и использование стабилизационных инструментов, имея в виду стабилизацию и уменьшение долга;
— возможности рефинансирования задолженности государства, ее реструктуризации и аннулирования долга или его части кредиторами;
— уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга с учетом инфляционного обесценения основной суммы долга и затрат на обслуживание;
— сокращение государственных расходов;
— обеспечение валюты для погашения и обслуживания внешней задолженности.
Для определения стратегии страны по погашению и обслуживанию государственного долга необходимо ответить на вопрос о том, может ли она выйти из долговой ямы за счет собственных средств и при каких условиях. После этого можно определяться в вопросе о возможности и масштабах реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов и в других вопросах.
В условиях крупной задолженности странам нередко приходится прибегать к различным мерам и механизмам, позволяющим урегулировать ситуацию и не допустить кризиса финансово-кредитной системы. В этой связи прибегают к формированию специальных стабилизационных фондов, осуществляют реструктуризацию долгов и другие меры.
Стабилизационный фонд. В целях более уверенного управления государственным долгом могут создаваться стабилизационные фонды (государственные фонды погашения долга). Под стабилизационным фондом понимают фонд, формируемый за счет отчислений органов государственного управления в государствах, имеющих большой государственный долг в целях обеспечения возможностей относительно безболезненных выплат в пиковые периоды и постепенного погашения задолженности. Основной задачей таких фондов является ответственное и упорядоченное погашение государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидностью и максимизации доходов по ценным бумагам. Управление фондом может осуществляться самостоятельной структурой, независимой от министерства финансов и центрального банка. Наличие такого фонда способствует возникновению атмосферы доверия к государству-должнику и содействует нормальному функционированию рынка государственных ценных бумаг.
В России в бюджете на 2002 г. в целях обеспечения своевременного погашения государственного долга и повышения устойчивости бюджета было предусмотрено образование финансового резерва, а начиная с бюджета на 2004 г. впервые был сформирован Стабилизационный фонд РФ, составивший на конец 2004 г. около 1 трлн. руб.
Одним из способов облегчения положения заемщиков в случае невозможности своевременного погашения и обслуживания государственного долга является реструктуризация долга. Под реструктуризацией государственного долга понимается изменение сроков погашения основной суммы долга и/или выплаты процентов по нему. Может также предусматриваться списание части основного долга и снижение процентной ставки. Реструктуризация долга обеспечивает отсрочку и рассредоточение уплаты долгов и снижает текущие расходы по обслуживанию долга. Кроме того, используется эффект обесценения долга в результате инфляции. Если номинальная величина долга не индексируется, реальная покупательная способность основной суммы долга при погашении в отодвинутые сроки окажется ниже, чем при погашении в сроки, установленные по условиям выпуска. Проблемами реструктуризации внешних долгов занимаются Парижский (в части государственных долгов) и Лондонский (в части негосударственных долгов) клубы кредиторов.
Под реструктуризацией долга в Бюджетном кодексе РФ понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев, когда это производится в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.
В определенных условиях может осуществляться конвертация (конверсия) выпущенных государственных займов. Под конвертацией займов понимают изменение условий займа, зафиксированных при их выпуске. Она осуществляется в различных формах: изменении сроков погашения, снижении процентных платежей, изменении способов погашения и др. Конверсия может носить принудительный, факультативный или добровольный характер. Принудительная конверсия предполагает обязательный обмен долговых обязательств на новые облигации, в которых отражены измененные условия займа. Добровольная конверсия производится с согласия кредитора, факультативная предполагает возможность для кредитора согласиться или отказаться от изменения условий займа. Конверсия, как правило, осуществляется в отношении внутренних займов.
Консолидация и унификация займов, как и конверсия, осуществляются, как правило, в отношении внутренних займов. Консолидация займов представляет собой объединение нескольких займов, например краткосрочных, в один с более длительным сроком погашения и уменьшенными процентами. Унификация займов осуществляется путем объединения ранее выпущенных займов в один с обменом старых облигаций на новые, в целях уменьшения объемов работы и связанных с этим затрат.
Новация долга представляет собой замену старых долговых обязательств новыми по договоренности между заемщиком и кредитором. Отсрочка платежей по займам осуществляется обычно в случае концентрации платежей в определенный период, когда возможности новых займов для рефинансирования ограничены, а получение новых займов на приемлемых условиях затруднено. Путем отсрочки достигается рассредоточение платежей по основной сумме займа и возможно прекращение выплаты процентов. Отсрочка, как правило, осуществляется по соглашению с кредиторами.
Аннулирование государственного долга может быть либо следствием действий кредиторов, согласившихся на списание долга или его части, либо следствием отказа заемщика из-за финансовой несостоятельности.
Эмитированные государством долговые обязательства погашаются в сроки, установленные условиями эмиссии. Погашение может производиться единовременно или по частям. Погашение по частям может осуществляться в период срока займа равномерными долями, возрастающими или убывающими долями в зависимости от условий, оговоренных эмиссией. Вместе с тем долговые обязательства государства могут выпускаться с правом досрочного погашения. В случае, если на финансовом рынке падает уровень процентных ставок по сравнению с предусмотренными условиями эмиссии, государство как заемщик обязано продолжать платить высокие проценты. Во избежание потерь становится целесообразным выкупить облигации займа и выпустить новые облигации под менее высокие проценты. Следует учитывать, что заемщики не склонны соглашаться на досрочное погашение долга. В этом случае они лишаются процентов, которые могли бы быть получены при погашении долга в соответствии с графиком платежей. Поэтому при переговорах о досрочном погашении долга вполне реальны встречные претензии о компенсации упущенной выгоды кредиторов.
При решении вопроса о выкупе займа следует принимать также во внимание инфляционные процессы. Выкуп внешнего займа — это всегда изъятие денег из экономики страны. Покупательная способность конвертируемых валют также постепенно обесценивается, поэтому с течением времени погашение займа по номиналу означает относительно меньший вычет из национальной экономики.
Досрочное погашение не означает скупку заемщиком долгов, выпущенных без права досрочного погашения. Скупка долгов заемщиком условиями выпуска, как правило, запрещается. Такие действия рассматриваются кредиторами как нарушение этических норм. Стандартная оговорка pan passu, присутствующая в каждом проспекте эмиссии и предусматривающая равное отношение ко всем кредиторам, в этом случае нарушается, так как при скупке проводятся конфиденциальные сепаратные переговоры о досрочном погашении облигаций. Заемщик, осуществляющий такие операции, может лишиться доверия при получении новых кредитов, а его новые облигации не будут покупаться. Открытая скупка долгов может вызвать также резкий рост цен на долговые обязательства и сделать эту операцию неэффективной. В то же время возможна продуманная стратегия гибких мер, направленных на покупку долговых обязательств различного рода скрытыми методами (через посредников и др.). Выкуп долга облегчает возможности его реструктуризации, поскольку при этом требуется согласие определенного числа кредиторов.
Обмен внешнего долга на инвестиции. В качестве одного из вариантов уменьшения внешнего долга Министерством финансов России в 2001 г. предлагался так называемый обмен внешнего долга на инвестиции. Эта операция выглядит следующим образом. В случае достижения договоренности с правительством какой-либо страны инвесторы этой страны получают возможность выкупить часть долга страны-должника. Приобретенные инвестором требования предъявляются уполномоченной структуре государства-должника (например, Минфину). Государство должник оплачивает эти требования в национальной валюте. Полученные инвестором средства могут быть использованы только в стране-должнике и только на реализацию инвестиционных проектов. Выгода страны-должника в том, что платеж в валюте заменяется платежом в рублях. Кроме того, привлекаются зарубежные инвестиции. Выгода инвестора в том, что уменьшается часть его первоначальных рисков. Такая форма расчетов использовалась странами-кредиторами в расчетах по задолженности с Марокко. Основная проблема этого варианта заключается в трудности найти такие проекты и условия их реализации, которые устраивали бы как инвесторов, так и государство-заемщика.
Источники валюты для погашения внешней задолженности. Способность государства погашать и обслуживать займы в иностранной валюте во многом зависит от величины золотовалютных резервов. Золотовалютные (международные) резервы — это величина резервных активов национального банка (в России — ЦБ РФ) и Минфина РФ по состоянию на отчетную дату, включающих монетарное золото, специальные права заимствования, резервную позицию в МВФ и прочие ликвидные валютные активы. Рост золотовалютных резервов способствует укреплению курса национальной валюты и стабильности фондового рынка.
Основными источниками средств для обслуживания и погашения внешнего государственного долга являются валюта, покупаемая национальным банком на бирже по поручению и на средства правительства в национальной валюте или передаваемая национальным банком в виде валютных кредитов правительству для погашения долга, а также валютные поступления от должников страны. Для покупки валюты нужны средства в национальной валюте, которые можно получить в виде налогов, прямых кредитов, займов с помощью ценных бумаг или эмиссии денежных средств. Общим ограничением накопления валюты в стране является соотношение ее поступления и оттока. Условия для притока валюты обеспечиваются путем поддержания активного сальдо платежного.
В России в 2005 г. при наличии большого внешнего долга сложилась довольно благоприятная ситуация с платежным балансом и золотовалютными резервами. В целях сохранения и расширения экспортных возможностей, благоприятных условий для конкурентоспособности продукции отечественного производства и притока валюты в области валютной политики целесообразно поддерживать несколько заниженный курс рубля. Это обеспечивает рентабельность экспорта и сдерживает импорт. При этом рост внутренних цен и изменение курса рубля должны примерно соответствовать друг другу. Учитывая размеры топливно-энергетической составляющей в объеме экспорта и притоке валюты, важную роль может играть согласованность объемов экспорта топливно-энергетических ресурсов с достаточно прагматичной экспортной и ценовой политикой стран ОПЕК.
Положительное сальдо текущих операций платежного баланса в России в значительной мере съедается отрицательным сальдо по капитальному счету в результате оттока валюты из страны и низкого притока иностранного капитала. Росту валютных накоплений в стране может способствовать уменьшение оттока капитала за счет улучшения инвестиционного климата и увеличение иностранных инвестиций.
В этих условиях не следует стремиться к значительным внешним заимствованиям, однако целесообразно поддерживать нормальные партнерские отношения с МВФ и другими международными финансовыми организациями для создания и поддержания инвестиционного имиджа страны. Привлечение инвестиций способствует принципиальному изменению характера платежного баланса, обновлению производственного потенциала.
Покупка центральным банком валюты ограничивает ее предложение для остальных покупателей и способствует поддержанию курса национальной валюты. В случае ограничения покупки валюты центральным банком в условиях значительного положительного сальдо торгового баланса предложение валюты на внутреннем валютном рынке превысит спрос. Это создаст тенденцию к повышению курса национальной валюты и снижению конкурентоспособности национальных предприятий. Одновременно усилится тенденция к оттоку капитала за рубеж.
По данным, приведенным спикером Совета Федерации С. Мироновым, суммарная величина Стабилизационного фонда и золотовалютных запасов ЦБ РФ в конце ноября 2004 г. составляла 130 млрд. долл.1, в том числе Стабилизационного фонда — 17 млрд. долл. Это существенно превышает внешний государственный долг страны и обеспечивает значительную финансовую устойчивость. Этих сумм достаточно для оплаты импорта страны в течение полутора — двух лет без новых поступлений валюты или для того, чтобы полностью погасить внешний государственный долг России. Стабилизационный фонд и в силу сохранения благоприятной конъюнктуры на конец 2005 г. составил 1,2 трлн. руб. или 44 млрд. долл.2 Этот капитал должен работать и приносить доход. Величина одного процента доходов с этой суммы составляет 440 млн. долл., или порядка 12 млрд. руб. (при курсе 30 руб. за долл.). Такие средства требуют квалифицированного управления.
В России сложилась практика вложения резервных средств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инструменты считаются надежными, однако процентный доход по ним составляет не более 3-4% годовых. В то же время по долгам стран Парижского клуба Россия платит 7% годовых. Величина упущенных возможностей составляет не менее 3%-К тому же эти деньги работают на экономику западных стран, способствуя увеличению разрыва в уровнях экономических потенциалов. В качестве одного из аргументов хранения валютных средств за рубежом называется их избыток, влекущий за собой удорожание национальной валюты. Перевод валютных средств в иностранные банки позволяет ослабить их влияние на национальную валюту. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств необходимы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. Однако разумный предел, очевидно, перейден. Нужно искать более выгодные направления использования финансовых резервов.
Одним из таких направлений является, как уже отмечалось, досрочное погашение внешней задолженности. Ее уменьшение ведет к экономии на выплате процентов по долгам.
Более выгодным в экономическом плане может оказаться вложение средств в развитие национальной экономики. Вложение средств в предприятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Государство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение инвестиций в экономику за счет государственных средств позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное воздействие на структурную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей.
Неоднозначность воздействия государственного долга на экономику. Сектор государственного управления является одним из секторов экономики. Соответственно его финансы являются составной частью финансов страны, а государственный долг входит в общую структуру активов и пассивов экономики. Заимствование средств для финансирования дефицита бюджета, приводящее к образованию государственного долга, используют все страны в целях балансирования потребностей в расходах и привлечения средств сверх установленных законодательством налоговых и неналоговых платежей в бюджет. В связи с этим проблемы государственного долга постоянно находятся в центре экономических и политических дискуссий. В отношении воздействия государственного долга на экономику существует несколько точек зрения.
Согласно одной из них государственный долг является бременем, осложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслуживанию. Этот подход обосновывается экономистами либеральной ориентации, полагающими экономическую активность государства и связанный с ней государственный долг нежелательными. Считается что рост государственных расходов приводит к сужению частных расходов. С этих позиций следует стремиться к сбалансированному бюджету при минимальной активности государства.
Государственный долг действительно может оказывать серьезное негативное воздействие на экономику по следующим причинам. Рост государственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капитал, поскольку соответствующие средства вместо того, чтобы быть вложенными в акции, вкладываются в ценные государственные бумаги В результате акционерный капитал и объем производства оказываются меньше их потенциальной величины. Кроме того, выплаты крупных процентов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание работать и снижает стимулы к предпринимательской деятельности. Значительный и продолжительный дефицит может приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслуживанию и ведет к еще большему росту дефицита и государственного долга.
Эта аргументация не однозначна. В качестве общего принципа можно принять, что если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные, в частности производственные, цели, то их заимствование уменьшает объем расходов других секторов экономики и соответственно возможности вложения средств в производство. Если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту общего спроса в экономике. Многое зависит от того, из каких секторов привлекаются средства. Привлечение средств населения сопряжено с уменьшением его платежеспособного спроса на товары и услуги, средств предприятий реального производства — с уменьшением их вложений в производство и других расходов, средств банков — с уменьшением их возможностей кредитования и инвестирования.
Использование чрезмерной части денежных ресурсов на покрытие дефицита бюджета в условиях, когда инвестиции в производство являются реально возможными, действительно означает определенные ограничения финансирования развития и модернизации производства. Учитывая ограниченность ресурсов, возможных к перераспределению, бюджет, рынок ценных бумаг и кредитный рынок объективно выступают как конкуренты. Увеличение поступлений в бюджет, например, за счет налогов ведет к уменьшению ресурсов для реализации ценных бумаг и на кредитном рынке. Активный выпуск государственных ценных бумаг сужает возможности привлечения средств в коммерческие банки и производство.
Согласно второй точке зрения государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолженность налогоплательщиков самим себе, так как население одновременно является и держателем государственного долга, и в лице государства должником по нему. Исключение составляют зарубежные долги, по которым возврат основного долга и платежи процентов осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сбалансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более того, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного времени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усугубят ситуацию.
Согласно этой позиции, обычно связываемой с кейнсианством и активной государственной экономической политикой, государственный долг и экономическая деятельность государства дополняют частное предпринимательство за счет мер, которые частный капитал не может осуществить, и таким образом создают условия и инфраструктуру, благоприятствующие частной предпринимательской деятельности и экономическому развитию. Положительное влияние государственных расходов признается наиболее существенным в условиях значительного недоиспользования производственных мощностей. Государственные расходы увеличивают общий спрос, дают толчок к активизации частных сбережений, которые без этого импульса не были бы использованы, и таким образом стимулируют экономический рост.
Существует также третий подход, провозглашающий гипотезу нейтральности государственного долга). Он возник в середине 1970-х гг. Согласно этому подходу влияние государства на экономику не зависит от того, осуществляется ли финансирование государственных расходов за счет налогов или за счет заимствований, увеличивающих государственный долг. При этом не проявляется ни эффект множителя, ни оживление хозяйственной деятельности за счет импульса от государственных расходов. По этим причинам уровень отечественных государственных и частных сбережений не меняется. Естественно, что эту позицию критикуют как неокейнсианцы, так и неолибералы.
По-видимому, многое зависит от конкретной финансово-экономической ситуации и соотношения различных социально-экономических и политических сил. В зависимости от масштабов долга, его динамики, Характера его использования, размеров расходов на погашение и обслуживание, способов финансирования дефицита бюджета государственный долг может как содействовать, так и тормозить экономическое развитие, оказывать позитивное или негативное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денежное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т. д.
Появившиеся в результате заимствования дополнительные денежные ресурсы облегчают проведение государственной экономической политики в период их получения и могут быть эффективным средством регулирования экономики. В случае, если заемные средства эффективно использовались на нужды развития производства, прирост экономического потенциала, доходов и налоговых поступлений позволяет относительно легко расплачиваться с кредиторами и обеспечивать экономическую рентабельность производимых займов.
Однако займы могут быть израсходованы непроизводительно — на нужды потребления, закупки иностранных товаров, оплату ранее полученных кредитов и процентов по ним и т. д. Между тем органы государственного управления должны осуществлять дополнительные расходы в целях выплаты процентов по возникшей задолженности и ее погашения по истечении обусловленного срока. Эти расходы производятся за счет увеличения сумм собираемых налогов, нового заимствования или за счет сокращения расходов на другие нужды. В случае существенной величины государственного долга и длительных сроков его погашения расходы по его обслуживанию и погашению в значительной мере переносятся на последующие поколения. С другой стороны, у кредиторов появляются дополнительные приносящие доход активы или наличность, оказывающие воздействие на их экономическое поведение. Поскольку государственный долг требует расходов на его погашение и обслуживание (выплату процентов), он оказывает негативное воздействие на экономику.
Финансирование дефицита бюджета с помощью внешних займов приводит к росту процентных выплат и сумм погашения основного долга. В случае превышения допустимых пределов заимствования все большая часть ВВП и бюджетных средств уходит за рубеж. Нехватка средств вынуждает прибегать к новым займам. Бюджет попадает в порочный круг, а обращение за новыми займами сопряжено с усилением внешнего экономического и политического давления. Рост государственного долга в размерах, превышающих возможности его обслуживания и погашения, ведет к подрыву экономической и политической безопасности государства, чреват потерей государственного суверенитета и может привести к его финансовому банкротству. В этих условиях крупный международный капитал, поддерживаемый своими правительствами начинает активно формировать товарные и денежные потоки, перераспределяя финансовые ресурсы и организуя экономическое развитие и структурную перестройку экономики страны в своих интересах. Они активно воздействует на процессы миграции капитала, структуру экономики, опираясь на идеи свободного предпринимательства, овладевают с помощью инвестиций, кредитов и чрезмерной либерализации финансово-экономической деятельности основными сферами экономики, в частности кредитной л страховой сферой, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, отраслями естественных монополий. Эти процессы сопровождаются переводом за рубеж прибыли и дивидендов иностранных инвесторов, процентов по кредитам, ослаблением и девальвацией национальной валюты и обесценением национального богатства.
Практический опыт многих стран показывает, что наличие дефицита бюджета и государственного долга в определенных пределах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефицита в ряде случаев помогает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. Что считать приемлемой величиной государственного долга? По условиям Маастрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Во всех странах государственный долг возрастает. При этом рост абсолютной суммы государственного долга происходит параллельно с увеличением размеров ВВП и даже может его опережать. Вместе с тем предупреждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.
Размеры и динамика государственного долга России. Государственный долг России сформировался в 80—90-е гг. XX в. Интенсивный рост государственного долга в России происходил в условиях стагнации 1980-х гг. и экономического спада 1990-х гг. Он негативно влиял на производство, распределение и потребление ВВП. Увеличение государственного долга и расходов по его обслуживанию порождало дополнительные ограничения всего воспроизводственного процесса. Проведение политики заимствования средств в крупных размерах негативно сказывалось на производстве, инвестициях, занятости, ухудшало ситуацию с формированием доходной части бюджета за счет сокращения налоговой базы 11 уменьшения сбора налогов, стимулировало развитие неплатежей и использование в обращении различного рода суррогатов денег. Получаемые займы расходовались бессистемно на латание дыр бюджета в основном на непроизводительные нужды и не содействовали развитию производства.
Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Крупная для экономики России задолженность государства вынуждает органы государственного управления производить дополнительные затраты из вновь созданного ВВП на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет высокого уровня налогообложения, рефинансирована долга путем новых заимствований и сокращать бюджетные расходы. Только процентные платежи федерального бюджета в 2004 г. составили 205 млрд. руб., или 7,6% от общего объема расходов федерального бюджета. В 1999—2000 гг. объем государственного долга оставался неизменным. В 2001—2004 гг. ситуация с бюджетом улучшилась. Доходы стали превышать расходы. Появилась возможность уменьшить объем государственного долга. Отношение федерального государственного долга к ВВП несколько ниже, чем во многих развитых странах. Проблема, однако, заключается в том, что подавляющая часть долга приходится на внешний долг. В этих условиях предпринимались меры для погашения внешнего долга и замены внешнего долга на внутренний долг. По данным ЦБ РФ, внешний долг органов управления России перед нерезидентами сократился с 127,5 млрд. долл. на 1 января 2001 г. до 97,9 млрд. долл. на 1 января 2004 г.(1. 1 Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2004. С. 567.).
Замена внешних долгов на внутренний долг позволяет в критических ситуациях избегать неприемлемых экономических, а иногда и политических требований иностранных кредиторов и проводить более самостоятельную и устойчивую финансовую политику. Снижаются валютные риски. Кроме того, при внутренних займах суммы погашений и процентные платежи остаются в стране и работают на национальную экономику, а не уходят за рубеж. При благоприятных условиях можно несколько уменьшить суммы по обслуживанию долга, причитающиеся исходя из установленного графика платежей. Что касается экономии на платежах по основной сумме долга, следует учитывать два обстоятельства. При более длительных сроках платежей основной долг выплачивается в постепенно обесценивающейся из-за инфляции иностранной валюте. Внешний долг удешевляется. При досрочном погашении выплаты производятся в более дорогой валюте.
Долг государства перед гражданами по сбережениям, утраченным в процессе экономических реформ, по самым консервативным оценкам составляет, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн. руб. Сбережения граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обеспечены не золотовалютными запасами, а всей государственной собственностью, которая при приватизации стала частной собственностью. Проведенная государством приватизация не освобождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается выплатой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчиками Сбербанка так же как, государство рассчитывается по внешнему долгу Каждой тысяче рублей дореформенного долга сегодня, по оценке по Геращенко, соответствует 35 тыс. руб.
Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». По данным, приведенным заместителем министра финансов Б. Златкис, этот долг составляет 10 трлн. руб., или три годовых федеральных бюджета. С учетом внутреннего (10 млрд. долл.) и внешнего (120 млрд. долл.) долгов принимаемых при формировании федерального бюджета, общая величина государственного долга по отношению к ВВП составляет не 40, а 140%.
Государственные финансы оказывают воздействие на основные экономические показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов. Изменения этих величин оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около одной пятой выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВВП.
Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.
Общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому увеличение государственных расходов ведет к росту совокупного спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и занятости. Влияние изменения государственных расходов в некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса, однако в данном случае для упрощения изложения предполагается, что размеры капитальных вложений, чистого экспорта и цены не изменяются и не оказывает влияния на величину ВВП. Согласно второму увеличение налогообложения (в целях упрощения изложения в данном параграфе под налог ми понимаются чистые налоги, т. е. суммы, взимаемые государством за минусом социальных трансфертов) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.
В связи с этим прежде всего нужно ответить на вопрос о том, следует ли стремиться к систематическому ежегодно сбалансированному бюджету, т. е. к бюджету, обеспечивающему равенство доходов и расходов.
Сбалансированный бюджет в условиях экономического спада, снижения доходов и безработицы ведет к автоматическому снижению налоговых поступлений в бюджет и росту его дефицита. Чтобы сбалансировать бюджет, нужно увеличить налоги, сократить расходы или сделать и то и другое. Попытки устранить вызванный спадом дефицит этими способами только усугубят ситуацию. Любая из этих мер ведет к дальнейшему сокращению совокупного спроса, падению производства, что достаточно четко проявилось в России в 1990-е гг. В условиях резкого падения производства, связанного с ним сокращения поступления налогов и острого недостатка денежной массы в обращении прилагавшиеся усилия по сокращению государственных расходов и количества денег в обращении, мотивировавшиеся необходимостью сбалансированности бюджета и сокращения инфляции, приводили к кризису неплатежей и дальнейшему падению производства.
Ежегодно балансируемый бюджет в условиях нормально работающей экономики может способствовать ускорению инфляции. Если в условиях инфляции повышаются номинальные доходы, то соответственно возрастают налоговые поступления, что может привести к бюджетным излишкам. В этих условиях государственные органы могут использовать образующиеся излишки для погашения государственного долга либо снизить налоговые ставки. В обоих случаях увеличивается денежная масса в обращении и стимулируется инфляция.
В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно недостатком денежной массы в обращении, увеличение государственных закупок за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и увеличению производства без или при минимальном инфляционном эффекте.
В целом стремление к сбалансированному бюджету ограничивает возможности регулирования экономического развития путем изменения доходов и расходов в зависимости от складывающейся конъюнктуры.
Более рациональным с позиции обеспечения сбалансированности является составление бюджетов с дефицитом во время спадов производства и с профицитом в периоды инфляции. Иначе говоря, бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на циклической основе. В условиях спада производства необходимо снижать налоги и повышать расходы, увеличивая таким образом, дефицит бюджета. В период экономического подъезд способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги сокращать государственные расходы, добиваясь положительного сальдо 6юджета и используя его для погашения государственного долга. В целом за экономический цикл суммы дефицита и профицита примерно уравниваются. Этот механизм использует воздействие встроенных стабилизаторов. В период спада при сохранении нормы налоговой нагрузки доходы государственных финансов уменьшаются быстрее, чем расходы, что ведет к дефициту. Дефицит государственных финансов поддерживает совокупные расходы и создает определенные возможности для ослабления спада и поддержания стабильности. На стадии экономического подъема возникают условия для формирования профицита. Превышение доходов над расходами может использоваться для погашения государственного долга. Следует, однако, иметь в виду, что величины и длительность спадов и подъемов не одинаковы, что затрудняет балансирование доходов и расходов. Кроме того, возможно влияние других факторов (военных и непроизводительных расходов и др.).
Другой позицией является концепция функциональных финансов. Исходным положением является тезис, согласно которому центральной задачей государственных финансов является макроэкономическое стимулирование развития производства. Цель должна достигаться, даже если для этого потребуется составлять бюджет с дефицитом. Это увеличивает совокупный спрос, способствует росту производства и налоговых поступлений в бюджет. При этом средства, привлекаемые для покрытия Дефицита бюджета, предпочтительнее направлять на цели экономического развития. Считается, что выгоды, получаемые страной от экономического роста, перевешивают минусы, связанные с дефицитом бюджета и ростом государственного долга. При этом бюджетные проблемы незначительны по сравнению с потерями экономики, которые могли бы иметь место в случае отказа от мер по их предотвращению.
Во всех случаях центральной проблемой должна быть не сбалансированность бюджета, а содействие экономическому росту, использованию экономического потенциала, полной занятости. Государственный бюджет должен быть инструментом поддержания обеспечения макроэкономической стабильности независимо от того, достигается это в данный период на основе дефицита или профицита. На первом плане должна быть общая стратегия экономического развития, глобальные цели и направленные на их достижение программы развития.
Обеспечение финансовыми ресурсами органов государственного управления и финансовое регулирование экономического развития — это две стороны одного и того же процесса распределительных отношений в процессе общественного воспроизводства. Нацеленность воспроизводства на полную занятость и экономический рост предполагает, что объемы и методы аккумуляции денежных средств государством, их распределение и использование обеспечивают баланс интересов участим ков процесса воспроизводства — домашних хозяйств, производителей и государства. Общий вектор баланса интересов в конечном счете обеспечивает наиболее эффективное использование факторов производства страны с позиций национальных интересов. Этому вектору должно соответствовать распределение финансовых ресурсов. В этом собственно и заключается согласование фискальных и регулирующих функций государственных финансов. Это приводит к выводу, что наиболее рациональным является балансирование доходов и расходов бюджета на длительной основе в сочетании с нацеленностью государственной бюджетной политики на эффективность экономического развития страны. Такая финансовая политика может базироваться на общих проектировках экономического развития на перспективу. Критерием эффективности этой политики является общая эффективность экономического развития страны и увеличение доходов и расходов органов государственного управления.
Финансовая политика государства должна быть направлена не только на обеспечение текущих доходов органов государственного управления, но прежде всего на содействие экономическому росту. Этому способствует снижение налоговой нагрузки, увеличение совокупного спроса, стимулирование инвестиций. Критерием правильности бюджетной политики является рост объема производства на основе структурных изменений, пропорций накопления и потребления в ВВП и повышение реальных доходов населения, а не задача финансовой стабилизации как таковой. Фискальная политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для максимального приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабильного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности — осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.
При экономическом спаде может осуществляться стимулируюшая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов снижении налогов и соответственно увеличении дефицита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положительное сальдо.
Крупным направлением бюджетной политики и соответственно функций бюджета является использование бюджетных средств для экономической и социальной стабильности, создания условий экономического роста, сглаживания последствий экономических и финансовых кризисов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции составляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.
В странах с развитой рыночной экономикой дефицит государственного бюджета не рассматривается как негативное явление, которого следует обязательно избегать. Более того, согласно кейнсианской точке зрения политика дефицитного финансирования признается полезной.
Ограниченный бюджетный дефицит может способствовать экономическому росту. Управление бюджетным дефицитом заключается в том, чтобы суметь направить его действие в русло повышения совокупного спроса и оживления производства. В случае, если начинает преобладать инфляционная составляющая, возникает необходимость корректировки финансовой политики. Пределы допустимого дефицита зависят от экономической ситуации.
В условиях стабильно развивающейся экономики считается допустимым бюджетный дефицит в пределах 2—3% к ВВП и 10% к расходам бюджета. При существенном спаде производства и недостатке денежной массы в обращении масштабы дефицита могут быть увеличены с учетом источников его покрытия и направлений расходования средств.
Для бюджетов, отягощенных значительным государственным долгом и крупными выплатами по его погашению и обслуживанию, при анализе влияния государственных расходов на экономическую ситуацию внутри страны необходимо различать общее увеличение или уменьшение государственных расходов и изменение так называемых непроцентных расходов. Государственный спрос на товары и услуги определяется непроцентными расходами, т. е. расходами за вычетом платежей по обслуживанию государственного долга. Сокращение процентных расходов бюджета, а также затрат по погашению долга ведет к повышению расходов на товары и услуги.
Поскольку стимулирующее или ограничивающее воздействие фискальной политики сопряжено с изменениями бюджетного дефицита или профицита, то это воздействие зависит от методов финансирования дефицита и направлений использования бюджетного излишка.
Покрытие дефицита бюджета может производиться путем займов или денежной эмиссии. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивают спрос на деньги и ведут к повышению равновесной величины процентной ставки. Поскольку величина инвестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция государственных ценных бумаг на денежном рынке ведет к сокращению инвестиций.
Выпуск новых денег для покрытия дефицита бюджета не сопряжен с уменьшением инвестиций и в этом смысле оказывает более существенное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов.
В случае вызванной избыточным спросом инфляции правительство может нацелить свои усилия на образование бюджетного излишка. Антиинфляционное воздействие этого излишка зависит от того, будет ли он использован на погашение государственной задолженности или соответствующие денежные средства будут изъяты из обращения. Используя профицит бюджета на погашение задолженности, правительство вновь направляет денежные средства в обращение, увеличивая денежную массу, и снижает антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Однако побочным следствием является стимулирование снижения процентных ставок и соответственно увеличения инвестиций. В случае, если правительство изымет излишек доходов бюджета из обращения, оно добьется более существенного антиинфляционного эффекта по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государственного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот.
При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор (М) представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса, к величине изменения спроса. Он определяется по формуле:
М = 1: (1-ПСП)
где ПСП — предельная склонность к потреблению, т. е. доля прироста дохода, на величину которой увеличивается потребление. Прирост выпуска продукции больше увеличения государственных расходов на величину воздействия мультипликатора.
Предположим, что предельная склонность к потреблению составляет 0,50, прирост государственных расходов — 100. Определим, на сколько увеличится равновесный выпуск продукции за счет увеличения государственных расходов. Величина мультипликатора составляет 1 : (1 - 0,5) = 2. Умножая прирост государственных расходов на мультипликатор, получаем прирост объема доходов и выпуска продукции в размере 200 единиц.
Изменение чистых налогов также может быть использовано государством для воздействия на объем производства. Рост налогообложения ведет к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Величина воздействия зависит от масштаба изменения налогов и мультипликатора, отражающего влияние предельной склонности к потреблению. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.
Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уровня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную долю составляют пособия по безработице, сокращаются. В результате вместе с ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП. Это приводит к уменьшению величины мультипликатора. В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, что способствует увеличению совокупного спроса. В случае необходимости можно прибегнуть к увеличению налогообложения.
Количественное выражение взаимосвязи между налогами и бюджетом во многом зависит от величины мультипликатора, отражающего влияние прироста доходов на объем потребительского спроса. Величина мультипликатора показывает воздействие прироста совокупного спроса (например, в связи ,с увеличением правительственных расходов) на равновесный уровень доходов.
Как уже отмечалось, с увеличением доходов налоги, как правило, возрастают и, наоборот, снижение доходов ведет к уменьшению налогов. Если при увеличении доходов увеличиваются ставки налогообложения, то одновременно снижается предельная склонность к потреблению. Это ведет к снижению совокупного спроса и выпуска продукции. Мера снижения зависит от величины мультипликатора, определяемого По формуле:
М=1: (1-ПСП)*
где ПСП* = ПСП • (1 — t), т. е. представляет собой мультипликатор, скорректированный на (1 — t) или, иначе говоря, на долю каждой дополнительной единицы дохода, которая фактически остается у домашних хозяйств после уплаты налогов.
Из формулы вытекает: чем выше ставка налогообложения (речь ид о чистых налогах), тем меньше величина мультипликатора, а меньшая ставке налогообложения соответствует большая величина мультипликатора. Соответственно чем выше мультипликатор, тем больше возрастав потребительский спрос в результате увеличения выпуска продукции и доходов. При высокой налоговой ставке изменение уровня доходов лишь незначительно отразится на размерах располагаемых доходов домашних хозяйств и величине их потребительского спроса. Величина мультипликатора будет небольшой.
Если размер налогообложения пропорционален доходам, то взаимосвязь между налогами и величиной бюджетного дефицита характеризуется следующим.
Изменение дефицита государственного бюджета (D) равно изменению государственных расходов (G) за вычетом изменения налоговых доходов (Y), или
AD = AG - AY,
а если налоговая ставка (t) меняется, то AD = AG - tAY.
В свою очередь, изменение государственных расходов, уменьшенное на мультипликатор, равно изменению равновесного уровня доходов.
AG-M = AY.
Из этих уравнений вытекает также, что
AD = AG + tAY
Таким образом:
— рост государственных расходов ведет к росту дефицита бюджета, хотя и на меньшую величину;
— рост налоговых поступлений всегда меньше увеличения государственных расходов;
— дефицит государственного бюджета возрастает на сумму, равную превышению прироста государственных расходов над приростом взимаемых налогов.
Государственные расходы оказывают прямое непосредственное воздействие на совокупный спрос, а налогообложение — косвенное: изменение налогообложения ведет к изменению располагаемых доходов и их распределения на потребление и сбережения и лишь в части изменения потребления влияет на совокупный спрос. Таким образом, изменение государственных расходов воздействует на совокупный спрос в большей мере, чем равновеликое изменение налогов.
В условиях сбалансированного бюджета при одновременном увеличении налогообложения и государственных расходов на одну и ту же величину прирост правительственных расходов почти сразу увеличивает а эту величину (например, на 1000 единиц национальной валюты) совокупный спрос, в то время как уменьшение совокупного спроса за счет оста налогов составит меньшую величину. Эта меньшая величина равна произведению прироста налогов на предельную склонность к потреблению. Если она равна 0,80, то сокращение потребительского спроса составит 1000- 0,80 = 800 ед. Таким образом, общий совокупный спрос при прочих равных условиях увеличится на 200 ед. (1000 - 800), а с учетом мультипликатора, если он равен, например, 3, — на 600 ед. В итоге получается фискальное расширение сбалансированного бюджета. Эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета заключается в том, что сальдированным результатом одновременного одинакового по размерам увеличения государственных расходов и суммы налогообложения является рост совокупного спроса и, следовательно, выпуска продукции. Это обстоятельство является существенным при анализе и выработке государственной фискальной политики. Если уровень инвестиций не меняется, то мультипликатор сбалансированного бюджета равняется единице, а равновеликое увеличение государственных расходов и налогов ведет к такому же по размерам приросту производства.
Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок товаров, включая услуги, и общего объема социальных выплат. Аналогично доходы бюджета представляют собой сумму всех поступлений (назовем их налоговыми или налогами, так как налоги составляют их основную часть), а чистые налоги — это налоговые поступления минус социальные выплаты. Дефицит бюджета (расходы минус доходы) в этом случае может быть выражен как разность между суммой государственных закупок и услуг и величиной чистых налогов: доходы - расходы = налоги - (государственные закупки + социальные выплаты). В итоге дефицит (с учетом знака) равен государственным закупкам минус чистые налоги. При сбалансированном в условиях сложившегося уровня доходов бюджете эта разность равна нулю. Важно, однако, что будет происходить при нарушении сбалансированности.
Если уровень доходов возрастает, будет наблюдаться превышение доходов над расходами (профицит бюджета). Иначе говоря, при данном уровне расходов и сложившемся уровне налогообложения размер дефицита бюджета зависит от уровня доходов, связанного с выпуском продукции. Чем больше выпуск продукции и доходы, тем больше профицит бюджета или меньше его дефицит.
Однако выпуск продукции зависит от уровня государственных расходов и ставки налогообложения. В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о том, возможно ли, чтобы рост государственных расходов приводил к сокращению, а не росту бюджетного дефицита или, другими словами, может ли увеличение государственных расходов привести к такому экономическому росту, при котором сумма дополнительных поступлений налогов превысит прирост расходов.
Очевидно, что немедленным следствием роста государственных расходов будет увеличение дефицита бюджета. Постепенно с ростом производства и соответственно доходов станет больше сумма поступающих налогов. Прирост налоговых поступлений будет, однако, меньше, чем прирост расходов. Возросшие расходы на государственные закупки будут лишь частично погашены за счет налогов. Это связано со следующими обстоятельствами. В условиях равновесной экономики дефицит государственного бюджета равен разнице между сбережениями и инвестициями. Если величина инвестиций остается неизменной, то с ростом государственных расходов дефицит бюджета возрастает. Возрастание дефицита обусловлено увеличением сбережений по мере роста государственных расходов и соответственно доходов. Увеличение сбережений, связанных с ростом государственных расходов, ведет к увеличению суммы налоговых доходов в меньших размерах, чем возрастают государственные расходы.
Анализ взаимосвязей государственного бюджета и уровня доходов в экономике показывает, что в условиях высокого экономического роста бюджетный дефицит уменьшается, а при спадах увеличивается.
Означает ли изменение дефицита бюджета достижение целей бюджетной политики, направленной на увеличение или сокращение совокупного спроса. Иначе говоря, свидетельствует ли увеличение или сокращение бюджетного дефицита о том, что правительство, пытаясь стимулировать спрос, успешно использует финансовые меры для увеличения спроса и наоборот. На эти вопросы трудно дать однозначный ответ, поскольку на дефицит бюджета влияют также другие факторы, не зависящие от фискальной политики. В частности, это изменение равновесного уровня доходов при неизменности самой фискальной политики, например, при падении инвестиционного спроса.
Для оценки обоснованности фискальной политики необходимо исходить из альтернативной концепции бюджета. Основой такого подхода является оценка бюджета исходя из условия полной занятости. Это позволяет изолировать эффект, оказываемый на бюджет фискальной политикой, от воздействия других факторов, например изменения доходов.
Бюджет полной занятости отражает размер дефицита или профицита государственного бюджета, который имел бы место, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости, при которой бюджет не зависит от текущего уровня доходов. Он показывает, каким был бы бюджет, если бы была осуществлена полная занятость. Рост дефицита бюджета полной занятости или сокращение избытка ведут к увеличению совокупного спроса и росту выпуска продукции и наоборот — уменьшение дефицита или прирост профицита создают обратную тенденцию.
Использование активной фискальной политики сопряжено с рядом сложных проблем. Трудно определить время, когда следует изменить фискальную политику, поскольку это связано с проблемами оценки ситуации, складывающейся в экономике: спад ощутимо проявляется лишь когда он уже наступил, да и в этом случае нелегко оценить его глубину и продолжительность. В результате решения принимаются с опозданием. Существует также временной лаг от момента, когда приняты решения по изменению фискальной политики, до времени реального увеличения спроса и роста выпуска продукции, поскольку требуется время на планирование и налаживание правительственных расходов (например, инвестиций или общественных работ). Наконец, реализуемые меры медленно сказываются на экономике и их результаты трудно определить с достаточной точностью, кроме того, затруднительно определить величину мультипликатора, что приводит к неопределенности в оценке размера изменения налогов.
В реальной экономике существует ряд факторов, смягчающих воздействие изменений совокупного спроса на ВВП. Это так называемые автоматические стабилизаторы. Основными автоматическими стабилизаторами являются подоходный налог, ставки которого увеличиваются с увеличением доходов, и пособия по безработице. В периоды экономического спада они поддерживают выпуск продукции. Так, подоходный налог уменьшает величину мультипликатора, амортизируя влияние уменьшения выпуска продукции. Аналогично пособия по безработице сдерживают падение спроса лиц, потерявших работу. Воздействие автоматических мультипликаторов не требует принятия специальных мер, а наступает в силу срабатывания ранее установленных правил. Их действие смягчает глубину и длительность экономических спадов.
- Лекция 1. Система финансов в экономике россии
- 1.1. Функция финансовой системы страны
- 1.2. Управление финансами
- Контрольные вопросы
- Лекция 2. Формирование государственных и муниципальных финансов
- 2.1.Государственные финансы и их роль в социально-экономическом развитии страны
- Основные показатели государственных финансов. Таблица
- Выводы:
- 2.2.Доходы государственного бюджета
- Выводы:
- Контрольные вопросы
- Лекция 3. Расходы государственных финансов и дефицит бюджета
- 3.1. Расходы государственного бюджета
- Классификация расходов по функциональному назначению:
- Выводы:
- Контрольные вопросы
- 3.2. Дефицит госбюджета и государственный долг
- Классификация по типу долгового обязательства Таблица.
- Выводы:
- Контрольные вопросы
- 3.3. Реформирование государственных финансов
- Баланс активов и пассивов
- Перекрестная классификация финансовых требований и секторов
- Выводы:
- Контрольные вопросы
- Лекция 4. Межбюджетные отношения и муниципальные финансы
- 4.1.Бюджетный федерализм
- Выводы:
- Контрольные вопросы
- 4.2. Формирование муниципальных финансов
- Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг. Таблица (млрд. Руб.)
- Лекция 5. Государственные социальные внебюджетные фонды
- 5.1. Сущность и назначение государственных внебюджетных фондов
- 5.2. Пенсионный фонд Российской Федерации, его функции, формирование и использование.
- 5.3. Фонд социального страхования, его функции, формирование и использование.
- 5.4. Фонды обязательного медицинского страхования, их функции, формирование и использование.
- 5.5.Единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды.
- Контрольные вопросы
- Лекция 6.Финансы хозяйствующих субъектов
- 6.1. Организационно-правовые формы функционирования хозяйствующих субъектов в экономике
- Контрольные вопросы
- Лекция 7.Финансы коммерческих предприятий (организаций)
- 7.1. Общее понятие о финансах предприятия.
- 7.2. Финансовые ресурсы и собственный капитал организации
- 7.3. Доходы и расходы организаций
- 7.4. Прибыль предприятия и оценка его финансового состояния.
- 7.5. Управление оборотным капиталом.
- 7.6. Экономическое содержание и источники финансирования основного капитала.
- 7.7. Оценка финансового состояния предприятия.
- Контрольные вопросы
- Лекция 8.Особенности финансов организаций малого бизнеса
- 8.1. Классификация, критерии принадлежности и особенности функционирования предприятий малого бизнеса.
- 8.2. Налогообложение предпринимателей и организаций.
- 8.3. Государственная политика в области малого бизнеса.
- 8.4.Использование кредитования и услуг страхования субъектами малого предпринимательства.
- Контрольные вопросы
- Лекция 9. Страхование
- 9.1.Экономическая сущность страхования и его функции. Основные понятия в страховом деле.
- 9.2. Классификация видов страхования. Формы страхования и их особенности. Страховые резервы.
- 9.3. Состояние страхового рынка в России
- Контрольные вопросы
- Лекция 10.Финансы некоммерческих организаций
- 10.1. Характеристика некоммерческих организаций
- 10.2. Финансы потребительских кооперативов
- 10.3. Финансы общественных некоммерческих организаций, фондов, учреждений, других организаций
- Контрольные вопросы
- Контрольные вопросы по финансам