Классификация по типу долгового обязательства Таблица.

Пояснения к понятиям «общее финансирование», «внутреннее и внешнее финансирование», данные при описании классификации по типам кредиторов, сохраняют свое значение и для данной классифика­ции. Поэтому ограничимся лишь дополнениями, вызываемыми спецификой данной классификации.

Внутреннее финансирование. В статье «Долгосрочные облигации» отражаются денежные поступления за вычетом погашения, получаемые органами государственного управления от всех ценных бумаг, первоначаль­ный срок погашения которых составляет больше одного года. Такие ценные бумаги имеют фиксированную ставку процента либо ставку процента, величина которой увязывается с каким-либо индексом, и подлежат погашению начиная с даты, устанавливаемой в момент эмиссии. При отраже­нии выпуска облигаций учитываются фактические денежные поступле­ния. При отражении платежей органов управления в счет погашения дол­госрочных облигаций в отличие от погашения основной суммы выплаты накопленных или просроченных процентов включаются не сюда, а в ста­тью «Расходы на выплату процентов». Доход по долгосрочным облигаци­ям выплачивается на основе купонов. Некоторые долгосрочные облига­ции могут не иметь купонов. Такие долговые обязательства, называемые облигациями с нулевым купоном, продаются со скидкой с номинала, а до­ход выплачивается одновременно с выкупом облигаций.

Статья «Краткосрочные облигации и векселя» характеризует де­нежные поступления (за вычетом погашения), полученные органами управления от продажи ценных бумаг, владельцами которых являются резиденты. Сюда включаются все виды заимствования, осуществляе­мого посредством выпуска векселей, облигаций или других долговых обязательств, срок погашения которых составляет один год или меньше. Краткосрочные государственные облигации, как правило, не имеют ку­понов. Продажа их осуществляется со скидкой с номинала, а погаше­ние — по номиналу. Погашение дисконтных бумаг, сумма процентов по которым вычитается заранее, должно учитываться только по цене эмис­сии, а сумму дисконта следует включать в расходы на выплату процентов.

В статье «Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям», отражается объем денежных поступлений за вычетом погашения, полу­чаемых органами государственного управления по ссудам, предоставлен­ным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг и имеют срок погашения, считая с момента заимст­вования, более одного года. Здесь отражаются все виды подобного заим­ствования у банков и поставщиков в форме долговых обязательств с фиксированным сроком.

Статья «Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим ка­тегориям» дает представление о краткосрочных ссудах и авансах, предос­тавленных банками и поставщиками. Здесь отражаются денежные посту­пления за вычетом сумм погашения, получаемые органами государствен­ного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг со сро­ком погашения кредитов не более одного года.

Статья «Прочие обязательства» охватывает поступления средств в органы управления за вычетом погашения по прочим обязательствах не отраженным ранее. Здесь должны отражаться ссуды, полученные о коммерческих банков под залог государственных пакетов акций приватизированных предприятий, переданных им в трастовое управление В данную статью включается вне реализационная прибыль или убытки возникающие на счетах органов денежно-кредитного регулирования в результате переоценки иностранной валюты или золота.

Влияние на объем финансирования изменения государственных ре­зервов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предна­значенных для управления ликвидностью, отражается отдельно от обя­зательств органов управления по статье «Изменения в объемах налич­ных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью». Она характеризует изменения в активах ор­ганов государственного управления в форме наличных денег, депозитов, хранимых в финансовых учреждениях — резидентах, и резервов ценных бумаг, выпущенных резидентами — предприятиями и учреждениями, включая государственные органы, которые используются ими для управ­ления ликвидностью. Уменьшение активов рассматривается как поло­жительная величина, поскольку означает увеличение объема денежных средств, использованных органами управления в течение данного перио­да. Увеличение активов, напротив, характеризует уменьшение объема средств на величину, израсходованную для приобретения дополнитель­ных активов.

Внешнее финансирование. При классификации операций внешнего финансирования по типу долгового обязательства содержание выде­ляемых статей тождественно аналогичным позициям внутреннего фи­нансирования с той разницей, что касается взаимоотношений органов государственного управления с нерезидентами. В России к внешнему финансированию относятся также долгосрочные облигации внутренне­го государственного валютного займа, поскольку они выражены в ино­странной валюте, хотя их держателями могут быть как резиденты, так и нерезиденты. Этими облигациями была оформлена задолженность Внешэкономбанка СССР перед своими клиентами (т. е. имел место «без­денежный» выпуск). Поэтому в рассматриваемой статье сейчас должна показываться только сумма их погашения.

Статья «Изменения в объемах наличных денежных средств, депози­тов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью» охватывает изменения в активах органов государственного управления в форме иностранной валюты, депозитов в финансовых учреждениях " нерезидентах и резервов иностранных ценных бумаг, которые произош­ли в результате финансовых операций, а не вследствие стоимостных переоценок. Здесь не отражаются активы, предназначенные для регулиро­вания платежного баланса или управления международными резервами возникшие в результате кредитной деятельности государственных органов. Таким образом, из данной категории должны исключаться резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также любые взносы, СДР или кредитная позиция в Международном валютном фонде, связанные с выполнением органами управления функций органов кредитно-денежного регулирования.

Законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» предусмотрены раздельные классификации: «Классификация источни­ков внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Фе­дерации» и «Классификация источников внешнего финансирования фе­дерального бюджета Российской Федерации».

Поскольку в России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства, эти классификации являются смешанными. В них присутствуют как эле­менты классификации по типу кредитора, так и деления по типу долго­вых обязательств. Такое смешение не позволяет выявить взаимосвязь ме­жду государственным финансированием и другими финансовыми потоками, определить степень влияния операций финансирования на совокупный спрос в экономике. Поэтому для обоснования эффективно­сти мер государственного воздействия на экономическое развитие необ­ходимы дополнительные классификации по типу кредитора и по типу долговых обязательств.

Недостатком является также отсутствие данных о суммарной вели­чине внутреннего и внешнего финансирования. Хотя классификации по­зволяют формировать суммарные данные, характеризующие общие ито­ги финансирования, однако такие итоги следовало бы формировать на регулярной системной основе. Потребностям планирования и анализа финансирования в больше мере соответствует классификация, предусматривающая как итоговые результаты операций финансирования, так и их подразделение на внутреннее и внешнее финансирование.

Управление государственным заимствованием является одним из на­правлений государственной экономической и финансовой политики. Объемы и инструменты государственного заимствования оказывают воздействие на денежное обращение, уровень процентных ставок, производ­ство и занятость. От способов финансирования бюджетного дефицита в существенной мере зависит финансово-экономическая политика корпораций, в частности направление инвестиций в государственные бумаги или в производство, управление оборотом денежных сред Н на предприятиях и др. Поэтому операции финансирования должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства в целях обеспечения стабильного развития экономики.

Для покрытия дефицита бюджета, как уже говорилось, могут быть использованы различные финансовые инструменты: внутреннее и внешнее заимствование, денежная эмиссия. Займы могут различаться по типам кредиторов, типам и условиям долговых обязательств с различной, эко­номической природой. Соответственно они оказывают различное, не­редко противоречивое воздействие на экономическое и финансовое по­ложение в стране. В связи с этим процессом финансирования дефицита бюджета нужно и можно управлять с помощью выбора тех или иных ис­точников финансирования, маневрирования условиями (объемом, сро­ками обращения, доходностью и т. п.) выпуска государственных ценных бумаг, соотношения внутренних и внешних займов, создания благопри­ятных условий для сохранения внутренних сбережений населения, ин­дексации ценных бумаг и вкладов, ограничения расходов по обслужива­нию государственного долга и т. д.

Целью операций по государственному финансированию, как и де­нежно-кредитных операций, является удовлетворение финансовых нужд органов управления для обеспечения стабильного развития экономики. Поэтому все эти операции должны быть согласованы с изменениями. происходящими в финансовой системе. Эффективное управление бюд­жетным дефицитом предполагает, что увеличение государственных рас­ходов должно направляться прежде всего на содействие расширению производства и занятости населения. Следует также учитывать, что если в финансировании дефицита и соответственно государственного долга принимает участие значительная часть населения, то это способствует формированию социального слоя, заинтересованного в стабильности со­циально-политической и экономической ситуации в стране.

Заимствование внутри страны означает перераспределение имею­щихся в стране ресурсов между секторами экономики. Воздействие внут­реннего заимствования на экономику определяется характером заимст­вуемых государством средств.

Если кредитные ресурсы, используемые государственными органа­ми, могли быть направлены в секторах экономики на какие-то другие це­ли, то заимствование их государством уменьшает объем расходов, произ­водимых другими секторами, и не ведет к росту совокупного спроса в эко­номике. Заимствование средств, которое не сокращает общего объема расходов других секторов, приводит к увеличению совокупного спроса и соответственно к росту экономической активности. Поэтому в условиях когда частный сектор располагает крупными средствами, которые государство может привлекать на условиях заимствования, государственные займы могут оказывать позитивное влияние на экономику, так как создают возможности для увеличения государственных расходов и общего спроса. В условиях, когда частный сектор сам нуждается в деньгах, когда низка насыщенность экономики деньгами и проводится рестрикционная денежная политика, государственные займы изымают деньги, необходимые самому частному сектору, и сужают возможности экономи­ческого развития.

Возможность обеспечения потребностей органов управления без со­кращения спроса на ресурсы со стороны других экономических единиц зависит от проводимой государством денежно-кредитной политики. В рамках этой политики определяется, должно ли кредитование государ­ственных органов центральным банком или коммерческими банками приводить к сокращению кредитных ресурсов, предоставляемых другим экономическим единицам.

Взаимосвязь между государственным финансированием и другими финансовыми потоками и воздействием операций финансирования на экономический рост в значительной мере определяется характером пре­доставляемых ссуд и кредиторами, задействованными в этих операциях. Вероятность сокращения расходов других экономических единиц в случае заимствования у банков, в частности, значительно меньше, чем при заимствовании у домашних хозяйств. В сущности, любая опе­рация, связанная с заимствованием средств органами государственно­го управления, может оказывать на расходы других экономических единиц только «сокращающее» или нулевое воздействие. Однако с уче­том расходования органами государственного управления полученных заемных средств такое воздействие либо ведет к росту расходов в эконо­мике, либо имеет нейтральный характер.

Размещение займов оказывает существенное воздействие на денеж­ное обращение. Центральные банки используют операции по покупке и продаже государственных ценных бумаг или выдаче кредитов под их залог как крупный инструмент регулирования ликвидности коммерче­ских банков и денежного обращения.

Привлечение средств населения уменьшает его платежеспособный спрос. В случае направления этих средств на инвестиции и другие произ­водственные затраты общая величина денежной массы в обращении со­кратится, а при использовании на выплату зарплаты и пенсий — не изме­нится. При заимствовании в бюджет средств хозяйствующих субъектов и использовании их на выплаты населению наличная денежная масса в обращении возрастает.

Выпуск государственных долговых обязательств, увеличивая спроса на деньги, ведет также к росту процентных ставок. Учитывая, что инвестиционные расходы в условиях нормально функционирующей экономики обратно пропорциональны процентным ставкам, государственное заимствование снижает уровень частных инвестиций и некоторых потре­бительских расходов, связанных с процентными ставками. При погаше­нии государственной задолженности государство выкупает свои долго­вые обязательства, передавая свои доходы вновь на денежный рынок увеличивает предложение денег, стимулируя падение ставки процента инвестиции и потребление. В условиях хронического дефицита бюдже­тов государственные займы, ведущие к чрезмерному увеличению госу­дарственного долга, приводят к повышению кредитных ставок, оказывая негативное воздействие на инвестиции, увеличению расходов по обслуживанию и погашению государственного долга и соответственно к росту налогов. Вместе с тем проведение такой политики в сочетании с рестрикционной денежной политикой может смягчить инфляционное давление и существенно ограничить темпы инфляции.

Денежная эмиссия для финансирования дефицита бюджета в отли­чие от выпуска долговых обязательств государства позволяет избежать негативного влияния эмиссии государственных ценных бумаг на инве­стиции, способствуя одновременно увеличению государственных расхо­дов и совокупного спроса в экономике. Эмиссия новых денег является, таким образом, более стимулирующим способом финансирования дефи­цита бюджета, чем расширение займов, однако чревата опасностью ин­фляции.

Внешнее заимствование. Внутреннее заимствование предполагает операции с резидентами, внешнее — с нерезидентами. Потоки средств, поступающих в сектор государственного управления из-за рубежа, и об­ратные потоки платежей оказывают существенное влияние на доходы, спрос, занятость, цены, денежно-кредитное обращение. Это воздействие затрагивает как непосредственных получателей средств, так и опосредованно их контрагентов путем изменения экономического поведения субъектов хозяйствования в отношении расходов, сбережений, потребле­ния, инвестиций, импорта, приобретения финансовых обязательств.

В момент поступления средств внешнее заимствование приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги националь­ного производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организа­ций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государст­венных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитов, про­центов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей. Внешнее заимствование оказывает прямое воздействие на состояние платежного момент получения кредита, которое особенно значимо в случае использования поступивших кредитных ресурсов для оплаты государст­венных закупок за границей, для выплаты процентов и возврата получен­ных кредитов.

Как правило, страны, имеющие крупную внешнюю задолженность, вынуждены проводить политику жесткой экономии, расширять экспорт и сокращать импорт, направляя доходы от внешней торговли на выплату долга. Использование чистого экспорта на выплату долга сокращает ре­сурсы для собственного экономического развития. В итоге снижается жизненный уровень населения и формируются тенденции экономиче­ского отставания. Возможности внешнего финансирования для той или иной страны, как правило, ограничены различными факторами.

Принципиально важным является разграничение заимствованных средств на направляемые на цели экономического развития и на цели те­кущего потребления. В случае если займы обусловлены главным образом потребностями покрытия дефицита текущих затрат, то заемные средства «проедаются» и ведут к увеличению государственного долга и расходов по его обслуживанию. Расходование средств на военные нужды означает, что возмещение этих расходов возможно либо за счет налогов, либо за счет новых займов. Расходование средств на социальные нужды ведет к увеличению потребления населения, однако не создает конкретных очевидных источников средств для погашения займов.

В случае, если дефицит бюджета сформировался в результате недос­татка средств на инвестиционные нужды, покрытие дефицита за счет за­емных средств можно считать экономически обоснованным. Государство и страна в целом будут располагать новыми функционирующими актива­ми. Новые активы будут приносить доход для выплаты процентов, а сами капитальные активы со временем могут быть реализованы для погашения основного долга. При использовании займов на капитальные расхо­ды увеличению государственного долга соответствует равноценное уве­личение государственных активов, а чистая стоимость государства оста­ется неизменной. Это «золотое правило» государственных финансов. В ряде стран даже формируется так называемый двойной бюджет. Так, например, в Германии (ст. 115 Конституции) заемные средства разреша­ется тратить только на инвестиции и на борьбу с рецессиями, а не на цели потребления. При двойном бюджете текущие расходы покрываются за счет налоговых платежей, а капитальные расходы — за счет заемных средств. Аналогичной политики придерживаются в Великобритании. Считается, что «золотое правило» соответствует принципам справедли­вого распределения налоговой нагрузки между поколениями. Занятые средства, использованные на потребление, облегчая нагрузку на живущее поколение, оплачиваются из доходов последующих поколений. То­гда как осуществленные за счет займов капитальные вложения будут использоваться как живущим, так и последующими поколениями. В России, как и большинстве других стран, действует принцип совокупного покрытия бюджета, однако расходы делятся на текущие и капитальные. Кроме того, предусмотрены данные, характеризующие источники финансирования дефицита бюджета, в том числе и за счет заемных средств. Это позволяет сопоставлять размеры заимствования средств с величи­ной инвестиционных расходов.

Понятие о государственном долге. В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные обязательства. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг. Долг орга­нов государственного управления, таким образом, представляет собой сумму их прямых договорных обязательств перед экономическими едини­цами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг) и за­рубежными кредиторами (внешний долг). Он определяется как сумма всех положительных сальдо (профицитов) государственных финансов и их отрицательных сальдо (дефицитов) на конец какого-либо периода. Долг органов государственного управления — один из важнейших эле­ментов в структуре активов и пассивов экономики.

Долговые обязательства страны показываются на валовой основе, т. е. не уменьшаются на величину требований сектора государственного управления к другим секторам экономики и другим государствам.

Данные о государственном долге охватывают сектор государственно­го управления в целом — федеральное правительство, органы управления субъектов федерации, штатов, провинций, местные органы управления и государственные внебюджетные фонды. Следует, однако, отметить, что очень часто, особенно в периодической печати и на бытовом уровне, под термином «государственный долг» понимается не вся задолженность ор­ганов государственного управления, а бюджетная задолженность цен­трального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов вла­сти и внебюджетных фондов.

Поскольку государственный долг представляет собой сумму непога­шенных обязательств, оценка государственного долга производится по но­минальной стоимости в национальной валюте и отражает сумму, подлежа­щую выплате при наступлении сроков. Задолженность в иностранной валю­те пересчитывается в национальную. Одновременно (особенно в странах со слабой валютой) общая величина внешнего долга определяется также в иностранной валюте. При этом долги различным странам-кредиторам перечитываются из их национальной валюты в одну из сильных валют, на­пример в доллары США, по рыночному курсу на дату переоценки.

Изменение валютного курса в период между датами фиксации госу­дарственного долга является фактором изменения долга, выраженного рациональной валюте. При этом, если национальная валюта по отноше­нию к иностранной валюте, например к доллару, падает, эквивалент дол­га в национальной валюте (например, рублевый) будет расти.

Данные о государственном долге охватывают признанные прямые обязательства органов управления перед другими секторами экономики или странами мира, обслуживаемые путем выплаты процентов и/или по­гашения основной суммы задолженности. В государственном долге не показываются пассивные долги, т. е. долги, основные платежи и выплаты процентов по которым были приостановлены с согласия кредитора или вследствие одностороннего отказа должника. При возобновлении обслуживания таких долгов соответствующие суммы вновь включаются в государственный долг. Долг, по которому не было заявлено об отказе от его уплаты, но платежи были временно приостановлены или просрочены, должен сохраняться в объеме государственного долга.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственный или му­ниципальный долг — это обязательства, возникающие из государствен­ных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образова­нием, гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые ими на себя обязательства третьих лиц. Сумма непогашенных долговых обязательств государства образуется в основном в результате государственных или муниципальных займов, осуществленных в целях финансирования дефицита бюджета. Объем финансирования определяется величиной взятых за бюджетный период долговых обязательств за вычетом погашения. Величина государствен­ного или муниципального долга характеризуется объемом непогашен­ных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплаченные долговые обязательства предыдущих периодов.

Государственным федеральным долгом Российской Федерации со­гласно Бюджетному кодексу РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государст­вами, международными организациями, иными субъектами междуна­родного права. Он полностью и без условий обеспечивается всем находя­щимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Под государственной казной понимается нераспределенное имущество (средства бюджета, имущество и др.), являющееся собственностью государства. Указанное имущество является объектом взыскания кредиторов по обязательствам государства и муниципальных образований, а также ис­точником дополнительной (субсидиарной) ответственности органов власти по долгам принадлежащих им предприятий и учреждений при недостать у них денежных средств для погашения обязательств перед кредитора ми. Распределенное государственное и муниципальное имущество (имущество, закрепленное за государственными предприятиям и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативно го управления) не может быть использовано для покрытия государственных или муниципальных обязательств, так как предприятия и уч­реждения не отвечают своим имуществом по обязательствам своих учредителей. Для покрытия обязательств может быть использовано лини, имущество, остающееся непосредственно у органов государственной, управления и органов власти муниципальных образований, прежде всего денежные средства. В имущество, находящееся в гражданском обороте, не входят также объекты, являющиеся исключительной собственностью государства: недра земли, континентальный шельф, морская экономическая зона, ограниченная в обороте земля и другие природные ресурсы, которые не могут быть переданы в собственность других лиц. Казна составляет имущественную базу участия органов власти различных уровней в гражданском обороте. При этом федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и муниципальных образований не отвечают по обязательствам друг друга.

Классификации государственного долга. Для оценки, анализа, вы явления влияния на развитие экономики и управления долгом органов государственной власти необходима систематизированная информация об имеющейся задолженности. Эта информация должна включать дан­ные о видах задолженности, владельцах долговых обязательств, методах стоимостной оценки и др., соответствующие общим принципам форми­рования государственных финансов. Она должна учитывать различные аспекты функционирования долга: типы долговых обязательств, разме­щенных государственными органами и обращающихся на финансовом рынке, хронологический порядок их обслуживания, распределение дол­говых обязательств среди владельцев, относящихся к различным подсек­торам экономики, влияние этого распределения на структуру активов по­следних. Систематизация государственных долговых обязательств осу­ществляется на основе специальных классификаций.

В целях финансового планирования и выявления влияния государ­ственного долга на экономику страны его многочисленные элементы аг­регируются в однородные категории по аналогии с категориями, принять для анализа финансирования дефицита по типу кредитора и типу долгового обязательства. Кроме того, производится распределение долга в соответствии с хронологическим порядком его обслуживания и по стра­нам-кредиторам. Это позволяет планировать суммы, подлежащие погашению в том или ином рассматриваемом периоде, определять время, наибо­лее благоприятное для размещения новых выпусков ценных бумаг и иметь представление о размерах задолженности отдельным государствам.

Классификация долга по типам кредиторов играет важную роль при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных частей. Под ней понимается группировка государственных долговых обязательств в однородные категории по ти­пам кредиторов (держателей долговых обязательств) с примерно одина­ковыми мотивами экономического поведения.

При широком распространении операций с государственными долго­выми обязательствами на вторичном рынке их распределение по катего­риям владельцев определяется не только спецификой государственного заимствования, но и условиями функционирования кредитно-банковской системы, например изменением спроса на банковские ссуды или из­менением величин резервов банков, под влиянием которого кредиторы в свою очередь изменяют структуру принадлежащих им портфелей государственных ценных бумаг.

Категории, используемые в классификации, соответствуют категори­ям финансирования, описанным в разделе, посвященном классификации финансирования дефицита государственных финансов. Разница между ними заключается в том, что государственный долг отражает накоплен­ный запас непогашенных обязательств, а финансирование по типам кре­диторов характеризует денежные потоки, связанные с созданием или по­гашением долговых обязательств органов государственного управления за определенный период. Поэтому ограничимся лишь необходимыми до­полнительными пояснениями.

Внутренний долг другим частям сектора государственного управле­ния включает все долги другим частям сектора государственного управ­ления (например, долг субъекта федерации федеральному бюджету). По­этому данная статья исключается при получении консолидированной итоговой величины долга сектора государственного управления в целом. Долговые обязательства, держателями которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учрежде­ния, в данной статье не учитываются.

Определенной спецификой в этой классификации отличается отра­жение государственной задолженности органам кредитно-денежного ре­гулирования. Она включает прямые ссуды и авансы, полученные государ­ственными органами от органов кредитно-денежного регулирования, портфели государственных ценных бумаг, приобретенных последними непосредственно у правительства или в результате операций с другими экономическими единицами. Здесь не показываются государственные долговые обязательства, находящиеся у органов кредитно-денежного ре­гулирования, выступающих в качестве финансовых агентов по их об­служиванию. В данную категорию не включаются резервы националь­ной валюты центрального банка, выпущенной органами управления. Считается, что ее эмиссия была осуществлена ими в целях регулирова­ния денежно-кредитного обращения.

Раздел «Внешний долг» аналогичен соответствующему разделу клас­сификации «Финансирование дефицита по типу кредитора». Вместе с тем какая-то часть внутреннего долга может подлежать погашению в иностранной валюте, а какая-то часть внешнего — в национальной. В связи с этим наряду с разграничением долга на долг резидентам и нере­зидентам должна быть обеспечена информация, позволяющая характеризовать общий объем задолженности, подлежащей погашению в нацио­нальной валюте, и общий объем задолженности, подлежащей погашению в иностранной валюте.

Трудности получения информации для заполнения таблицы госу­дарственного долга по типу кредитора также аналогичны тем, которые возникают при формировании данных об операциях финансирования. При использовании различных источников информации могут возник­нуть расхождения между данными для отдельных категорий держателей долговых обязательств и общей величиной долга.

Классификация долга по типу долгового обязательства выявляет типы долговых обязательств, размещенных органами государственного управления, и характеризует типы активов, которыми располагают кре­диторы. В ней выделяются внутренний и внешний долг, долг в форме ценных бумаг и в форме ссуд, не предназначенных для обращения; крат­косрочный и долгосрочный долг. Категории, используемые при класси­фикации государственного долга по типу долгового обязательства, тож­дественны аналогичным категориям финансирования. Классификация государственного долга по типу долгового обязательства выглядит сле­дующим образом (табл.).

Таблица. Классификация государственного долга по типу долгового обязательства

Изменение объема государственного долга должно быть равно изме­нению объема чистого заимствования, однако на практике существует ряд факторов, приводящих к различиям в величинах изменений этих ка­тегорий государственных финансов. В целях выяснения причин расхож­дений данных о государственном долге с данными о чистом заимствова­нии, а также для анализа факторов увеличения или уменьшения государ­ственного долга могут использоваться специальные справочные данные дополняющие основную классификацию видов как внутреннего, так и внешнего долга.

Величина непогашенного долга представляет собой сумму, которая должна быть выплачена при погашении, а не сумму, фактически получен­ную в момент заимствования. Она может отличаться от полученной сум­мы на величину премии (дисконта), корректировок индексируемого дол­га, величину переоценки долга в иностранной валюте из-за изменения ва­лютного курса и др. Находящиеся в обращении ценные бумаги могут быть куплены по ценам выше или ниже номинала. В номинальную стои­мость ценных бумаг, предусматривающих выплату процентов при пога­шении, с самого начала может быть включена полная сумма процентов (например, для казначейских векселей, проданных со скидкой) либо сум­ма накопленных процентов, являющаяся частью стоимости, выплачивае­мой в соответствии с графиком погашения (например, для ценных бумаг, погашаемых по требованию). При погашении долга сумма этих процен­тов, включенная в его состав, рассматривается по категории «расходы» как выплата процентов. Эти обстоятельства требуют проведения коррек­тировок итоговых сумм как внутреннего, так внешнего долга. Тем не ме­нее даже при отсутствии полной исходной информации классификация долга по типу долгового обязательства имеет большую аналитическую ценность.

На величину государственного долга оказывают влияние операции, связанные с безденежным долгом. Внутренний долг может увеличиваться в связи с безденежным выпуском государственных обязательств и умень­шаться в связи с аннулированием долгов кредиторами.

В отношении внешнего долга наряду с указанными выше факторами существенное влияние оказывает переоценка внешнего долга в нацио­нальную валюту, вытекающая из изменения валютных курсов. Такая пе­реоценка может иметь место и в отношении той части задолженности пе­ред резидентами, которая выражена в иностранной валюте в случае изме­нения валютного курса.

Бюджетной классификацией России предусмотрены две раздельные классификации: «Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» и «Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации». При этом группиров­ки долговых обязательств по типам кредиторов и по типу долгового обя­зательства, нужные для анализа воздействия долга на функционирование экономики, не предусматриваются.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской федерации и субъектов Российской Федерации по существу представляет собой перечень долговых обязательств органов государственного управ­ления внутренним заемщикам. Такая классификация дает представление об общей величине государственного долга и конкретных видах задол­женности, однако в аналитическом плане она бессодержательна, а с тече­нием времени и увеличением видов задолженности станет совершенно необозримой.

В Классификации видов государственного внешнего долга и государст­венных внешних активов Российской Федерации содержатся элементы распределения долга по типам кредиторов. Вместе с тем в ней отсутству­ют данные о распределении задолженности на прямые ссуды и займы, по­лученные в обмен на эмитированные страной ценные бумаги, а также данные о распределении долговых обязательств на краткосрочные и дол­госрочные.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного фон­да в качестве внутреннего долга рассматриваются долговые обязательст­ва органов государственного управления, выраженные как в националь­ной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются рези­денты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. В российской практике согласно Бюджетному кодексу к внутреннему долгу относятся долговые обязательства, выраженные в национальной валюте.

Наличие государственного долга требует осуществления мер по управлению им. Под управлением государственным долгом понимают разработку и реализацию мер по его погашению и обслуживанию, имея в виду удовлетворение потребности в заимствованиях при минимальных затратах. Основным условием успешного регулирования долга являет­ся обеспечение расширенного воспроизводства, увеличение на этой осно­ве доходов в стране, в том числе доходов бюджета. При значительных масштабах задолженности приходится решать противоречивую задачу ограничения потребляемой части ВВП для выплаты внешних долгов и их обслуживания.

Государственный долг является накопленным дефицитом государст­венного бюджета. Соответственно его уменьшение может быть результатом профицита государственного бюджета. Для того чтобы государственный долг не увеличивался за счет процентов, необходимо, чтобы доходы государственного бюджета были равны расходам, включая платежи по процентам. Для того чтобы погашать государственный долг, необходимо иметь общий профицит бюджета.

Погашение накопленного долга происходит различными путями: де­нежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговое ос­вобождение, отказом от уплаты, аннулированием задолженности креди­тором, принятием задолженности другим органом управления и т. п. На­ряду с этим в целях управления государственным долгом могут быть использованы механизмы рефинансирования и реструктуризации государственного долга, регулирование расходов по его обслуживанию и дру­гие методы.

Основными источниками средств для обслуживания и погашения го­сударственного долга являются налоговые и неналоговые доходы бюдже­та. Альтернативным источником средств может быть эмиссия дополни­тельных денег.

Основными задачами управления государственным долгом явля­ются:

— максимально возможное сокращение затрат на его обслуживание и погашение с учетом конъюнктуры мирового рынка;

— обеспечение своевременного исполнения долговых обязательств по погашению и обслуживанию внутренних и внешних долгов;

— минимизация долга для заемщика;

— обеспечение приемлемого курса государственных долговых обя­зательств на внутреннем и внешнем рынках, недопущение их резких ко­лебаний.

Общими условиями системы управления государственным долгом являются:

— обеспечение надежной информации о государственном долге в со­ответствии с принятыми классификациями;

— обоснованный прогноз изменения государственного долга и фор­мирование политики в отношении его объема и структуры;

— обеспечение денежных средств для обслуживания и погашения государственного долга;

— законодательное определение верхних пределов дефицита бюд­жета и верхних пределов внутреннего и внешнего государственного долга;

— текущее регулирование операций по заимствованию и погашению государственного долга, минимизация расходов по обслуживанию, рефи­нансирование, реструктуризация задолженности;

— регулирование рынка государственных ценных бумаг.

Следует различать управление государственным долгом в условиях относительно равновесной экономики и в условиях крупной задолжен­ности, особенно сопряженной с экономическим и финансовым кризи­сами.

Управление государственным долгом в условиях нормально разви­рающейся экономики. В нормально развивающейся экономике и обста­новке экономического роста управление государственным долгом осуще­ствляется в условиях увеличения ВВП, доходов всех секторов экономи­ки, налоговой базы при более или менее сбалансированном бюджете, относительно низкой реальной ставке по долговым обязательствам и дос­таточно длительных сроках заимствования средств.

Стратегия управления государственным долгом базируется на согла­совании динамики долга с темпами экономического роста и снижении за­трат по его обслуживанию. Соблюдение этих условий, как правило, по­зволяет при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохра­нять примерно на одном уровне отношение государственного долга к ВВП, не допуская ситуации, при которой начинает проявляться нега­тивное воздействие государственного долга на экономику.

Основными проблемами, рассматриваемыми при решении вопро­сов о новых заимствованиях, являются эффективность заимствований, определение допустимых размеров заимствований и источников их по­крытия, оценка влияния заимствований на социально-экономическое развитие.

Управление государственным долгом основывается на оптимизации государственных заимствований. Оптимизационный подход предпола­гает:

— балансирование поступления налоговых и неналоговых доходов и эмиссионной деятельности с увеличением государственного долга и расходов по его обслуживанию;

— стабилизацию размеров государственного долга в увязке с инве­стированием;

— разработку и реализацию мер по ограничению и возможному

уменьшению государственного долга;

— обесценение государственного долга в силу инфляционных про­цессов.

В качестве источника средств для погашения долгов, по которым на­ступил срок выплат, и для обслуживания государственного долга наряду с доходами государственного бюджета используется механизм рефинан­сирования. Под рефинансированием понимают погашение ранее взятых долговых обязательств за счет новых займов, т. е. продажи новых облига­ций и использования части полученных средств для выплаты держате­лям погашаемых облигаций или же получения новых кредитов и погашения за их счет ранее полученных. Таким образом, обязательства перед кредиторами выполняются за счет новых займов, а кредиторы получают проценты за предоставляемые средства.

Система рефинансирования обеспечивает возможность функциони­рования внутреннего государственного долга как постоянно действую­щего инструмента, не требующего обязательного погашения.

В случае если приток новых займов ослабевает и становится меньше затрат по погашению долга, то в целях увеличения заинтересованности инвесторов в предоставлении новых займов могут быть увеличены про­центы по прямым кредитам и государственным ценным бумагам. В слу­чае уменьшения потребности в займах процентные платежи могут быть уменьшены.

Рефинансирование государственного долга может осуществляться путем прямых кредитов внутри страны и за рубежом или путем эмиссии государственных ценных бумаг, размещаемых среди резидентов и нере­зидентов.

Рефинансирование представляет особый интерес также в плане заме­щения внешней задолженности внутренней. В этом случае, во-первых, возрастающая доля выплат по государственному долгу будет оставаться внутри страны и так или иначе будет работать на экономику, а во-вторых, будут уменьшаться возможности давления на органы государственного управления со стороны других государств и международных финансовых организаций путем выставления различных условий предоставле­ния займов.

Управление государственным долгом в условиях чрезмерной за­долженности. В условиях возникновения чрезмерной задолженности управление государственным долгом требует формирования специаль­ной стратегической программы.

Стратегия управления государственным долгом должна быть нацеле­на на смягчение пиков платежей, улучшение структуры долга, снижение затрат на его обслуживание, приведение величины долга в соответствие с возможностями страны по его обслуживанию и погашению.

Мерами регулирования государственного долга являются контроль над его размером, установление предельных величин задолженности, ра­ционализация его состава, структуры, форм и методов обслуживания и др. Это предполагает создание единой системы мониторинга и управле­ния государственным долгом, включая внешние займы субъектов феде­рации и органов местного самоуправления, формирование программы погашения и обслуживания государственного долга. Программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долго­вых обязательств автоматически приостанавливается. Одновременно быть обеспечен мониторинг и контроль внешней задолженности банков и предприятий.

Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопреде­ленности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эф­фективных методов решения.

Стратегическая программа уменьшения чрезмерного государствен­ного долга должна быть согласована с методами управления государст­венным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.

На первый план выходят следующие методы регулирования государ­ственного долга:

— сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета и эмиссионной деятельности с расходами, размерами государственного долга и затратами на его обслуживание и погашение, определение и ис­пользование стабилизационных инструментов, имея в виду стабилиза­цию и уменьшение долга;

— возможности рефинансирования задолженности государства, ее реструктуризации и аннулирования долга или его части кредиторами;

— уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга с учетом инфляционного обесценения основной суммы долга и затрат на обслуживание;

— сокращение государственных расходов;

— обеспечение валюты для погашения и обслуживания внешней за­долженности.

Для определения стратегии страны по погашению и обслуживанию государственного долга необходимо ответить на вопрос о том, может ли она выйти из долговой ямы за счет собственных средств и при каких ус­ловиях. После этого можно определяться в вопросе о возможности и мас­штабах реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов и в других вопросах.

В условиях крупной задолженности странам нередко приходится при­бегать к различным мерам и механизмам, позволяющим урегулировать си­туацию и не допустить кризиса финансово-кредитной системы. В этой связи прибегают к формированию специальных стабилизационных фондов, осуществляют реструктуризацию долгов и другие меры.

Стабилизационный фонд. В целях более уверенного управления го­сударственным долгом могут создаваться стабилизационные фонды (го­сударственные фонды погашения долга). Под стабилизационным фондом понимают фонд, формируемый за счет отчислений органов государственного управления в государствах, имеющих большой государственный долг в целях обеспечения возможностей относительно безболезненных выплат в пиковые периоды и постепенного погашения задолженности. Основной задачей таких фондов является ответственное и упорядоченное погашение государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидно­стью и максимизации доходов по ценным бумагам. Управление фондом может осуществляться самостоятельной структурой, независимой от ми­нистерства финансов и центрального банка. Наличие такого фонда способствует возникновению атмосферы доверия к государству-должнику и содействует нормальному функционированию рынка государственных ценных бумаг.

В России в бюджете на 2002 г. в целях обеспечения своевременного погашения государственного долга и повышения устойчивости бюджета было предусмотрено образование финансового резерва, а начиная с бюд­жета на 2004 г. впервые был сформирован Стабилизационный фонд РФ, составивший на конец 2004 г. около 1 трлн. руб.

Одним из способов облегчения положения заемщиков в случае не­возможности своевременного погашения и обслуживания государствен­ного долга является реструктуризация долга. Под реструктуризацией го­сударственного долга понимается изменение сроков погашения основной суммы долга и/или выплаты процентов по нему. Может также предусмат­риваться списание части основного долга и снижение процентной ставки. Реструктуризация долга обеспечивает отсрочку и рассредоточение упла­ты долгов и снижает текущие расходы по обслуживанию долга. Кроме то­го, используется эффект обесценения долга в результате инфляции. Если номинальная величина долга не индексируется, реальная покупательная способность основной суммы долга при погашении в отодвинутые сроки окажется ниже, чем при погашении в сроки, установленные по условиям выпуска. Проблемами реструктуризации внешних долгов занимаются Парижский (в части государственных долгов) и Лондонский (в части негосударственных долгов) клубы кредиторов.

Под реструктуризацией долга в Бюджетном кодексе РФ понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением за­имствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объе­мах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности ино­странных государств перед Российской Федерацией подлежат ратифика­ции Государственной Думой, за исключением случаев, когда это произ­водится в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.

В определенных условиях может осуществляться конвертация (кон­версия) выпущенных государственных займов. Под конвертацией займов понимают изменение условий займа, зафиксированных при их выпуске. Она осуществляется в различных формах: изменении сроков погашения, снижении процентных платежей, изменении способов погашения и др. Конверсия может носить принудительный, факультативный или добро­вольный характер. Принудительная конверсия предполагает обязатель­ный обмен долговых обязательств на новые облигации, в которых отра­жены измененные условия займа. Добровольная конверсия производится с согласия кредитора, факультативная предполагает возможность для кредитора согласиться или отказаться от изменения условий займа. Кон­версия, как правило, осуществляется в отношении внутренних займов.

Консолидация и унификация займов, как и конверсия, осуществляют­ся, как правило, в отношении внутренних займов. Консолидация займов представляет собой объединение нескольких займов, например кратко­срочных, в один с более длительным сроком погашения и уменьшенными процентами. Унификация займов осуществляется путем объединения ра­нее выпущенных займов в один с обменом старых облигаций на новые, в целях уменьшения объемов работы и связанных с этим затрат.

Новация долга представляет собой замену старых долговых обяза­тельств новыми по договоренности между заемщиком и кредитором. От­срочка платежей по займам осуществляется обычно в случае концентра­ции платежей в определенный период, когда возможности новых займов для рефинансирования ограничены, а получение новых займов на прием­лемых условиях затруднено. Путем отсрочки достигается рассредоточение платежей по основной сумме займа и возможно прекращение выпла­ты процентов. Отсрочка, как правило, осуществляется по соглашению с кредиторами.

Аннулирование государственного долга может быть либо следствием действий кредиторов, согласившихся на списание долга или его части, либо следствием отказа заемщика из-за финансовой несостоятельности.

Эмитированные государством долговые обязательства погашаются в сроки, установленные условиями эмиссии. Погашение может произво­диться единовременно или по частям. Погашение по частям может осу­ществляться в период срока займа равномерными долями, возрастающи­ми или убывающими долями в зависимости от условий, оговоренных эмиссией. Вместе с тем долговые обязательства государства могут выпус­каться с правом досрочного погашения. В случае, если на финансовом рынке падает уровень процентных ставок по сравнению с предусмотрен­ными условиями эмиссии, государство как заемщик обязано продолжать платить высокие проценты. Во избежание потерь становится целесообразным выкупить облигации займа и выпустить новые облигации под менее высокие проценты. Следует учитывать, что заемщики не склонны соглашаться на досрочное погашение долга. В этом случае они лишаются процентов, которые могли бы быть получены при погашении долга в соответствии с графиком платежей. Поэтому при переговорах о досрочном погашении долга вполне реальны встречные претензии о компенсации упущенной выгоды кредиторов.

При решении вопроса о выкупе займа следует принимать также во внимание инфляционные процессы. Выкуп внешнего займа — это всегда изъятие денег из экономики страны. Покупательная способность конвер­тируемых валют также постепенно обесценивается, поэтому с течением времени погашение займа по номиналу означает относительно меньший вычет из национальной экономики.

Досрочное погашение не означает скупку заемщиком долгов, выпу­щенных без права досрочного погашения. Скупка долгов заемщиком ус­ловиями выпуска, как правило, запрещается. Такие действия рассмат­риваются кредиторами как нарушение этических норм. Стандартная оговорка pan passu, присутствующая в каждом проспекте эмиссии и пре­дусматривающая равное отношение ко всем кредиторам, в этом случае нарушается, так как при скупке проводятся конфиденциальные сепарат­ные переговоры о досрочном погашении облигаций. Заемщик, осуществ­ляющий такие операции, может лишиться доверия при получении новых кредитов, а его новые облигации не будут покупаться. Открытая скупка долгов может вызвать также резкий рост цен на долговые обязательства и сделать эту операцию неэффективной. В то же время возможна проду­манная стратегия гибких мер, направленных на покупку долговых обяза­тельств различного рода скрытыми методами (через посредников и др.). Выкуп долга облегчает возможности его реструктуризации, поскольку при этом требуется согласие определенного числа кредиторов.

Обмен внешнего долга на инвестиции. В качестве одного из вариантов уменьшения внешнего долга Министерством финансов России в 2001 г. предлагался так называемый обмен внешнего долга на инвестиции. Эта операция выглядит следующим образом. В случае достижения догово­ренности с правительством какой-либо страны инвесторы этой страны получают возможность выкупить часть долга страны-должника. Приоб­ретенные инвестором требования предъявляются уполномоченной структуре государства-должника (например, Минфину). Государство должник оплачивает эти требования в национальной валюте. Получен­ные инвестором средства могут быть использованы только в стране-должнике и только на реализацию инвестиционных проектов. Выгода страны-должника в том, что платеж в валюте заменяется платежом в рублях. Кроме того, привлекаются зарубежные инвестиции. Выгода инве­стора в том, что уменьшается часть его первоначальных рисков. Такая форма расчетов использовалась странами-кредиторами в расчетах по за­долженности с Марокко. Основная проблема этого варианта заключает­ся в трудности найти такие проекты и условия их реализации, которые устраивали бы как инвесторов, так и государство-заемщика.

Источники валюты для погашения внешней задолженности. Спо­собность государства погашать и обслуживать займы в иностранной ва­люте во многом зависит от величины золотовалютных резервов. Золото­валютные (международные) резервы — это величина резервных активов национального банка (в России — ЦБ РФ) и Минфина РФ по состоянию на отчетную дату, включающих монетарное золото, специальные права заимствования, резервную позицию в МВФ и прочие ликвидные валют­ные активы. Рост золотовалютных резервов способствует укреплению курса национальной валюты и стабильности фондового рынка.

Основными источниками средств для обслуживания и погашения внешнего государственного долга являются валюта, покупаемая нацио­нальным банком на бирже по поручению и на средства правительства в национальной валюте или передаваемая национальным банком в виде валютных кредитов правительству для погашения долга, а также валют­ные поступления от должников страны. Для покупки валюты нужны средства в национальной валюте, которые можно получить в виде нало­гов, прямых кредитов, займов с помощью ценных бумаг или эмиссии де­нежных средств. Общим ограничением накопления валюты в стране яв­ляется соотношение ее поступления и оттока. Условия для притока ва­люты обеспечиваются путем поддержания активного сальдо платежного.

В России в 2005 г. при наличии большого внешнего долга сложилась довольно благоприятная ситуация с платежным балансом и золотова­лютными резервами. В целях сохранения и расширения экспортных воз­можностей, благоприятных условий для конкурентоспособности про­дукции отечественного производства и притока валюты в области валют­ной политики целесообразно поддерживать несколько заниженный курс рубля. Это обеспечивает рентабельность экспорта и сдерживает импорт. При этом рост внутренних цен и изменение курса рубля должны пример­но соответствовать друг другу. Учитывая размеры топливно-энергетиче­ской составляющей в объеме экспорта и притоке валюты, важную роль может играть согласованность объемов экспорта топливно-энергетиче­ских ресурсов с достаточно прагматичной экспортной и ценовой полити­кой стран ОПЕК.

Положительное сальдо текущих операций платежного баланса в России в значительной мере съедается отрицательным сальдо по капи­тальному счету в результате оттока валюты из страны и низкого притока иностранного капитала. Росту валютных накоплений в стране может способствовать уменьшение оттока капитала за счет улучшения инве­стиционного климата и увеличение иностранных инвестиций.

В этих условиях не следует стремиться к значительным внешним за­имствованиям, однако целесообразно поддерживать нормальные парт­нерские отношения с МВФ и другими международными финансовыми организациями для создания и поддержания инвестиционного имиджа страны. Привлечение инвестиций способствует принципиальному изме­нению характера платежного баланса, обновлению производственного потенциала.

Покупка центральным банком валюты ограничивает ее предложение для остальных покупателей и способствует поддержанию курса нацио­нальной валюты. В случае ограничения покупки валюты центральным банком в условиях значительного положительного сальдо торгового ба­ланса предложение валюты на внутреннем валютном рынке превысит спрос. Это создаст тенденцию к повышению курса национальной валюты и снижению конкурентоспособности национальных предприятий. Одно­временно усилится тенденция к оттоку капитала за рубеж.

По данным, приведенным спикером Совета Федерации С. Мироно­вым, суммарная величина Стабилизационного фонда и золотовалютных запасов ЦБ РФ в конце ноября 2004 г. составляла 130 млрд. долл.1, в том числе Стабилизационного фонда — 17 млрд. долл. Это существенно пре­вышает внешний государственный долг страны и обеспечивает значи­тельную финансовую устойчивость. Этих сумм достаточно для оплаты импорта страны в течение полутора — двух лет без новых поступлений валюты или для того, чтобы полностью погасить внешний государст­венный долг России. Стабилизационный фонд и в силу сохранения бла­гоприятной конъюнктуры на конец 2005 г. составил 1,2 трлн. руб. или 44 млрд. долл.2 Этот капитал должен работать и приносить доход. Вели­чина одного процента доходов с этой суммы составляет 440 млн. долл., или порядка 12 млрд. руб. (при курсе 30 руб. за долл.). Такие средства тре­буют квалифицированного управления.

В России сложилась практика вложения резервных средств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инструменты считаются надежными, однако процентный доход по ним составляет не более 3-4% годо­вых. В то же время по долгам стран Парижского клуба Россия платит 7% годовых. Величина упущенных возможностей составляет не менее 3%-К тому же эти деньги работают на экономику западных стран, способствуя увеличению разрыва в уровнях экономических потенциалов. В ка­честве одного из аргументов хранения валютных средств за рубежом называется их избыток, влекущий за собой удорожание национальной валюты. Перевод валютных средств в иностранные банки позволяет ос­лабить их влияние на национальную валюту. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств необходимы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. Одна­ко разумный предел, очевидно, перейден. Нужно искать более выгодные направления использования финансовых резервов.

Одним из таких направлений является, как уже отмечалось, досроч­ное погашение внешней задолженности. Ее уменьшение ведет к эконо­мии на выплате процентов по долгам.

Более выгодным в экономическом плане может оказаться вложение средств в развитие национальной экономики. Вложение средств в пред­приятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Го­сударство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение инвестиций в экономику за счет государственных средств позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное воздействие на структур­ную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоем­ких отраслей.

Неоднозначность воздействия государственного долга на экономику. Сектор государственного управления является одним из секторов эконо­мики. Соответственно его финансы являются составной частью финан­сов страны, а государственный долг входит в общую структуру активов и пассивов экономики. Заимствование средств для финансирования де­фицита бюджета, приводящее к образованию государственного долга, ис­пользуют все страны в целях балансирования потребностей в расходах и привлечения средств сверх установленных законодательством налого­вых и неналоговых платежей в бюджет. В связи с этим проблемы государ­ственного долга постоянно находятся в центре экономических и полити­ческих дискуссий. В отношении воздействия государственного долга на экономику существует несколько точек зрения.

Согласно одной из них государственный долг является бременем, ос­ложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслу­живанию. Этот подход обосновывается экономистами либеральной ориентации, полагающими экономическую активность государства и связанный с ней государственный долг нежелательными. Считается что рост государственных расходов приводит к сужению частных расхо­дов. С этих позиций следует стремиться к сбалансированному бюджету при минимальной активности государства.

Государственный долг действительно может оказывать серьезное не­гативное воздействие на экономику по следующим причинам. Рост госу­дарственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капи­тал, поскольку соответствующие средства вместо того, чтобы быть вло­женными в акции, вкладываются в ценные государственные бумаги В результате акционерный капитал и объем производства оказываются меньше их потенциальной величины. Кроме того, выплаты крупных про­центов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание работать и снижает стимулы к предприниматель­ской деятельности. Значительный и продолжительный дефицит может приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслужива­нию и ведет к еще большему росту дефицита и государственного долга.

Эта аргументация не однозначна. В качестве общего принципа можно принять, что если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные, в частности производственные, цели, то их за­имствование уменьшает объем расходов других секторов экономики и соответственно возможности вложения средств в производство. Если при государственном заимствовании общий объем расходов других сек­торов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту общего спроса в экономике. Многое зависит от того, из каких сек­торов привлекаются средства. Привлечение средств населения сопряже­но с уменьшением его платежеспособного спроса на товары и услуги, средств предприятий реального производства — с уменьшением их вло­жений в производство и других расходов, средств банков — с уменьшени­ем их возможностей кредитования и инвестирования.

Использование чрезмерной части денежных ресурсов на покрытие дефицита бюджета в условиях, когда инвестиции в производство явля­ются реально возможными, действительно означает определенные огра­ничения финансирования развития и модернизации производства. Учи­тывая ограниченность ресурсов, возможных к перераспределению, бюджет, рынок ценных бумаг и кредитный рынок объективно выступают как конкуренты. Увеличение поступлений в бюджет, например, за счет налогов ведет к уменьшению ресурсов для реализации ценных бумаг и на кредитном рынке. Активный выпуск государственных ценных бу­маг сужает возможности привлечения средств в коммерческие банки и производство.

Согласно второй точке зрения государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолжен­ность налогоплательщиков самим себе, так как население одновременно является и держателем государственного долга, и в лице государства должником по нему. Исключение составляют зарубежные долги, по кото­рым возврат основного долга и платежи процентов осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сба­лансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более то­го, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного времени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усугубят ситуацию.

Согласно этой позиции, обычно связываемой с кейнсианством и ак­тивной государственной экономической политикой, государственный долг и экономическая деятельность государства дополняют частное предпринимательство за счет мер, которые частный капитал не может осуществить, и таким образом создают условия и инфраструктуру, благо­приятствующие частной предпринимательской деятельности и экономи­ческому развитию. Положительное влияние государственных расходов признается наиболее существенным в условиях значительного недоис­пользования производственных мощностей. Государственные расходы увеличивают общий спрос, дают толчок к активизации частных сбереже­ний, которые без этого импульса не были бы использованы, и таким обра­зом стимулируют экономический рост.

Существует также третий подход, провозглашающий гипотезу ней­тральности государственного долга). Он возник в середине 1970-х гг. Со­гласно этому подходу влияние государства на экономику не зависит от того, осуществляется ли финансирование государственных расходов за счет налогов или за счет заимствований, увеличивающих государствен­ный долг. При этом не проявляется ни эффект множителя, ни оживление хозяйственной деятельности за счет импульса от государственных расхо­дов. По этим причинам уровень отечественных государственных и част­ных сбережений не меняется. Естественно, что эту позицию критикуют как неокейнсианцы, так и неолибералы.

По-видимому, многое зависит от конкретной финансово-экономиче­ской ситуации и соотношения различных социально-экономических и политических сил. В зависимости от масштабов долга, его динамики, Характера его использования, размеров расходов на погашение и обслу­живание, способов финансирования дефицита бюджета государственный долг может как содействовать, так и тормозить экономическое развитие, оказывать позитивное или негативное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денежное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т. д.

Появившиеся в результате заимствования дополнительные денежные ресурсы облегчают проведение государственной экономической политики в период их получения и могут быть эффективным средством регулирования экономики. В случае, если заемные средства эффективно использовались на нужды развития производства, прирост экономиче­ского потенциала, доходов и налоговых поступлений позволяет относи­тельно легко расплачиваться с кредиторами и обеспечивать экономиче­скую рентабельность производимых займов.

Однако займы могут быть израсходованы непроизводительно — на нужды потребления, закупки иностранных товаров, оплату ранее полу­ченных кредитов и процентов по ним и т. д. Между тем органы государст­венного управления должны осуществлять дополнительные расходы в целях выплаты процентов по возникшей задолженности и ее погашения по истечении обусловленного срока. Эти расходы производятся за счет увеличения сумм собираемых налогов, нового заимствования или за счет сокращения расходов на другие нужды. В случае существенной величи­ны государственного долга и длительных сроков его погашения расходы по его обслуживанию и погашению в значительной мере переносятся на последующие поколения. С другой стороны, у кредиторов появляются дополнительные приносящие доход активы или наличность, оказываю­щие воздействие на их экономическое поведение. Поскольку государст­венный долг требует расходов на его погашение и обслуживание (выпла­ту процентов), он оказывает негативное воздействие на экономику.

Финансирование дефицита бюджета с помощью внешних займов приводит к росту процентных выплат и сумм погашения основного долга. В случае превышения допустимых пределов заимствования все большая часть ВВП и бюджетных средств уходит за рубеж. Нехватка средств вы­нуждает прибегать к новым займам. Бюджет попадает в порочный круг, а обращение за новыми займами сопряжено с усилением внешнего эконо­мического и политического давления. Рост государственного долга в раз­мерах, превышающих возможности его обслуживания и погашения, ве­дет к подрыву экономической и политической безопасности государства, чреват потерей государственного суверенитета и может привести к его финансовому банкротству. В этих условиях крупный международный капитал, поддерживаемый своими правительствами начинает активно формировать товарные и денежные потоки, перераспределяя финансовые ресурсы и организуя экономическое развитие и структурную перес­тройку экономики страны в своих интересах. Они активно воздействует на процессы миграции капитала, структуру экономики, опираясь на идеи свободного предпринимательства, овладевают с помощью инвестиций, кредитов и чрезмерной либерализации финансово-экономической деятельности основными сферами экономики, в частности кредитной л страховой сферой, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, отраслями естественных монополий. Эти процессы сопровождаются пе­реводом за рубеж прибыли и дивидендов иностранных инвесторов, про­центов по кредитам, ослаблением и девальвацией национальной валюты и обесценением национального богатства.

Практический опыт многих стран показывает, что наличие дефицита бюджета и государственного долга в определенных пределах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефицита в ряде случаев помо­гает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. Что счи­тать приемлемой величиной государственного долга? По условиям Маа­стрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Во всех странах государственный долг возрастает. При этом рост аб­солютной суммы государственного долга происходит параллельно с уве­личением размеров ВВП и даже может его опережать. Вместе с тем преду­преждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.

Размеры и динамика государственного долга России. Государст­венный долг России сформировался в 80—90-е гг. XX в. Интенсивный рост государственного долга в России происходил в условиях стагнации 1980-х гг. и экономического спада 1990-х гг. Он негативно влиял на произ­водство, распределение и потребление ВВП. Увеличение государственно­го долга и расходов по его обслуживанию порождало дополнительные ог­раничения всего воспроизводственного процесса. Проведение политики заимствования средств в крупных размерах негативно сказывалось на производстве, инвестициях, занятости, ухудшало ситуацию с формиро­ванием доходной части бюджета за счет сокращения налоговой базы 11 уменьшения сбора налогов, стимулировало развитие неплатежей и ис­пользование в обращении различного рода суррогатов денег. Получае­мые займы расходовались бессистемно на латание дыр бюджета в основ­ном на непроизводительные нужды и не содействовали развитию производства.

Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Крупная для экономики России задолженность государства вынуждает органы государственного управления производить дополнительные затраты из вновь созданного ВВП на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет высокого уровня налогообложения, рефинансирована долга путем новых заимствований и сокращать бюджетные расходы. Только процентные платежи федерального бюджета в 2004 г. составили 205 млрд. руб., или 7,6% от общего объема расходов федерального бюдже­та. В 1999—2000 гг. объем государственного долга оставался неизмен­ным. В 2001—2004 гг. ситуация с бюджетом улучшилась. Доходы стали превышать расходы. Появилась возможность уменьшить объем государ­ственного долга. Отношение федерального государственного долга к ВВП несколько ниже, чем во многих развитых странах. Проблема, одна­ко, заключается в том, что подавляющая часть долга приходится на внеш­ний долг. В этих условиях предпринимались меры для погашения внеш­него долга и замены внешнего долга на внутренний долг. По данным ЦБ РФ, внешний долг органов управления России перед нерезидентами сократился с 127,5 млрд. долл. на 1 января 2001 г. до 97,9 млрд. долл. на 1 января 2004 г.(1. 1 Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2004. С. 567.).

Замена внешних долгов на внутренний долг позволяет в критических ситуациях избегать неприемлемых экономических, а иногда и политиче­ских требований иностранных кредиторов и проводить более самостоя­тельную и устойчивую финансовую политику. Снижаются валютные риски. Кроме того, при внутренних займах суммы погашений и процент­ные платежи остаются в стране и работают на национальную экономику, а не уходят за рубеж. При благоприятных условиях можно несколько уменьшить суммы по обслуживанию долга, причитающиеся исходя из установленного графика платежей. Что касается экономии на платежах по основной сумме долга, следует учитывать два обстоятельства. При бо­лее длительных сроках платежей основной долг выплачивается в посте­пенно обесценивающейся из-за инфляции иностранной валюте. Внеш­ний долг удешевляется. При досрочном погашении выплаты производят­ся в более дорогой валюте.

Долг государства перед гражданами по сбережениям, утраченным в процессе экономических реформ, по самым консервативным оценкам составляет, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн. руб. Сбережения граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обеспечены не золотовалютными запасами, а всей государ­ственной собственностью, которая при приватизации стала частной собственностью. Проведенная государством приватизация не освобождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается вы­платой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчика­ми Сбербанка так же как, государство рассчитывается по внешнему дол­гу Каждой тысяче рублей дореформенного долга сегодня, по оценке по Геращенко, соответствует 35 тыс. руб.

Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом «О восстановлении и защите сбере­жений граждан Российской Федерации». По данным, приведенным заме­стителем министра финансов Б. Златкис, этот долг составляет 10 трлн. руб., или три годовых федеральных бюджета. С учетом внутреннего (10 млрд. долл.) и внешнего (120 млрд. долл.) долгов принимаемых при формировании федерального бюджета, общая величина государственно­го долга по отношению к ВВП составляет не 40, а 140%.

Государственные финансы оказывают воздействие на основные эко­номические показатели в силу того, что сектор государственного управ­ления является сектором экономики, участвующим в общем кругооборо­те доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инве­стиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьше­ние сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расхо­дов. Изменения этих величин оказывает существенное влияние на эконо­мическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около одной пятой выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги со­ставляют около 20% ВВП.

Государство использует различные экономические, финансовые, кре­дитно-денежные и административные методы воздействия на экономи­ку. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной поли­тикой понимается совокупность мер в области налогообложения и прави­тельственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.

Общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому увеличение государственных расходов ведет к росту совокупно­го спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и за­нятости. Влияние изменения государственных расходов в некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса, однако в данном случае для упрощения изложения предполагается, что размеры капи­тальных вложений, чистого экспорта и цены не изменяются и не оказыва­ет влияния на величину ВВП. Согласно второму увеличение налогообложения (в целях упрощения изложения в данном параграфе под налог ми понимаются чистые налоги, т. е. суммы, взимаемые государством за минусом социальных трансфертов) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.

В связи с этим прежде всего нужно ответить на вопрос о том, следует ли стремиться к систематическому ежегодно сбалансированному бюдже­ту, т. е. к бюджету, обеспечивающему равенство доходов и расходов.

Сбалансированный бюджет в условиях экономического спада, сни­жения доходов и безработицы ведет к автоматическому снижению нало­говых поступлений в бюджет и росту его дефицита. Чтобы сбалансиро­вать бюджет, нужно увеличить налоги, сократить расходы или сделать и то и другое. Попытки устранить вызванный спадом дефицит этими спо­собами только усугубят ситуацию. Любая из этих мер ведет к дальнейше­му сокращению совокупного спроса, падению производства, что доста­точно четко проявилось в России в 1990-е гг. В условиях резкого падения производства, связанного с ним сокращения поступления налогов и ост­рого недостатка денежной массы в обращении прилагавшиеся усилия по сокращению государственных расходов и количества денег в обращении, мотивировавшиеся необходимостью сбалансированности бюджета и сокращения инфляции, приводили к кризису неплатежей и дальнейшему падению производства.

Ежегодно балансируемый бюджет в условиях нормально работаю­щей экономики может способствовать ускорению инфляции. Если в ус­ловиях инфляции повышаются номинальные доходы, то соответственно возрастают налоговые поступления, что может привести к бюджетным излишкам. В этих условиях государственные органы могут использовать образующиеся излишки для погашения государственного долга либо снизить налоговые ставки. В обоих случаях увеличивается денежная мас­са в обращении и стимулируется инфляция.

В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно не­достатком денежной массы в обращении, увеличение государственных закупок за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и увеличению производства без или при ми­нимальном инфляционном эффекте.

В целом стремление к сбалансированному бюджету ограничивает возможности регулирования экономического развития путем измене­ния доходов и расходов в зависимости от складывающейся конъюнк­туры.

Более рациональным с позиции обеспечения сбалансированности яв­ляется составление бюджетов с дефицитом во время спадов производст­ва и с профицитом в периоды инфляции. Иначе говоря, бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на циклической основе. В условиях спада производства необходимо снижать налоги и повышать расходы, увеличивая таким образом, дефицит бюджета. В период экономического подъе­зд способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги сокращать государственные расходы, добиваясь положительного саль­до 6юджета и используя его для погашения государственного долга. В целом за экономический цикл суммы дефицита и профицита примерно уравниваются. Этот механизм использует воздействие встроенных ста­билизаторов. В период спада при сохранении нормы налоговой нагрузки доходы государственных финансов уменьшаются быстрее, чем расходы, что ведет к дефициту. Дефицит государственных финансов поддержива­ет совокупные расходы и создает определенные возможности для ослаб­ления спада и поддержания стабильности. На стадии экономического подъема возникают условия для формирования профицита. Превыше­ние доходов над расходами может использоваться для погашения госу­дарственного долга. Следует, однако, иметь в виду, что величины и дли­тельность спадов и подъемов не одинаковы, что затрудняет балансирова­ние доходов и расходов. Кроме того, возможно влияние других факторов (военных и непроизводительных расходов и др.).

Другой позицией является концепция функциональных финансов. Исходным положением является тезис, согласно которому центральной задачей государственных финансов является макроэкономическое сти­мулирование развития производства. Цель должна достигаться, даже ес­ли для этого потребуется составлять бюджет с дефицитом. Это увеличи­вает совокупный спрос, способствует росту производства и налоговых поступлений в бюджет. При этом средства, привлекаемые для покрытия Дефицита бюджета, предпочтительнее направлять на цели экономиче­ского развития. Считается, что выгоды, получаемые страной от экономи­ческого роста, перевешивают минусы, связанные с дефицитом бюджета и ростом государственного долга. При этом бюджетные проблемы незна­чительны по сравнению с потерями экономики, которые могли бы иметь место в случае отказа от мер по их предотвращению.

Во всех случаях центральной проблемой должна быть не сбалансированность бюджета, а содействие экономическому росту, использованию экономического потенциала, полной занятости. Государственный бюд­жет должен быть инструментом поддержания обеспечения макроэконо­мической стабильности независимо от того, достигается это в данный период на основе дефицита или профицита. На первом плане должна быть общая стратегия экономического развития, глобальные цели и направ­ленные на их достижение программы развития.

Обеспечение финансовыми ресурсами органов государственного управления и финансовое регулирование экономического развития — это две стороны одного и того же процесса распределительных отношений в процессе общественного воспроизводства. Нацеленность воспроизводства на полную занятость и экономический рост предполагает, что объемы и методы аккумуляции денежных средств государством, их распределение и использование обеспечивают баланс интересов участим ков процесса воспроизводства — домашних хозяйств, производителей и государства. Общий вектор баланса интересов в конечном счете обеспе­чивает наиболее эффективное использование факторов производства страны с позиций национальных интересов. Этому вектору должно соответствовать распределение финансовых ресурсов. В этом собственно и заключается согласование фискальных и регулирующих функций го­сударственных финансов. Это приводит к выводу, что наиболее рацио­нальным является балансирование доходов и расходов бюджета на дли­тельной основе в сочетании с нацеленностью государственной бюджет­ной политики на эффективность экономического развития страны. Такая финансовая политика может базироваться на общих проектиров­ках экономического развития на перспективу. Критерием эффективно­сти этой политики является общая эффективность экономического раз­вития страны и увеличение доходов и расходов органов государственно­го управления.

Финансовая политика государства должна быть направлена не только на обеспечение текущих доходов органов государственного управления, но прежде всего на содействие экономическому росту. Это­му способствует снижение налоговой нагрузки, увеличение совокупного спроса, стимулирование инвестиций. Критерием правильности бюджет­ной политики является рост объема производства на основе структурных изменений, пропорций накопления и потребления в ВВП и повышение реальных доходов населения, а не задача финансовой стабилизации как таковой. Фискальная политика государства, определяемая его действия­ми в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предпо­лагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для макси­мального приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабильного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности — осуществление мер по умень­шению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.

При экономическом спаде может осуществляться стимулируюшая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов снижении налогов и соответственно увеличении дефицита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положительное сальдо.

Крупным направлением бюджетной политики и соответственно функций бюджета является использование бюджетных средств для эко­номической и социальной стабильности, создания условий экономиче­ского роста, сглаживания последствий экономических и финансовых кризисов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долго­срочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции составляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.

В странах с развитой рыночной экономикой дефицит государствен­ного бюджета не рассматривается как негативное явление, которого сле­дует обязательно избегать. Более того, согласно кейнсианской точке зре­ния политика дефицитного финансирования признается полезной.

Ограниченный бюджетный дефицит может способствовать экономи­ческому росту. Управление бюджетным дефицитом заключается в том, чтобы суметь направить его действие в русло повышения совокупного спроса и оживления производства. В случае, если начинает преобладать инфляционная составляющая, возникает необходимость корректировки финансовой политики. Пределы допустимого дефицита зависят от экономической ситуации.

В условиях стабильно развивающейся экономики считается допусти­мым бюджетный дефицит в пределах 2—3% к ВВП и 10% к расходам бюд­жета. При существенном спаде производства и недостатке денежной мас­сы в обращении масштабы дефицита могут быть увеличены с учетом ис­точников его покрытия и направлений расходования средств.

Для бюджетов, отягощенных значительным государственным долгом и крупными выплатами по его погашению и обслуживанию, при анализе влияния государственных расходов на экономическую ситуацию внутри страны необходимо различать общее увеличение или уменьшение госу­дарственных расходов и изменение так называемых непроцентных расхо­дов. Государственный спрос на товары и услуги определяется непроцентными расходами, т. е. расходами за вычетом платежей по обслуживанию государственного долга. Сокращение процентных расходов бюджета, а также затрат по погашению долга ведет к повышению расходов на товары и услуги.

Поскольку стимулирующее или ограничивающее воздействие фис­кальной политики сопряжено с изменениями бюджетного дефицита или профицита, то это воздействие зависит от методов финансирования де­фицита и направлений использования бюджетного излишка.

Покрытие дефицита бюджета может производиться путем займов или денежной эмиссии. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивают спрос на деньги и ведут к повыше­нию равновесной величины процентной ставки. Поскольку величина ин­вестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция госу­дарственных ценных бумаг на денежном рынке ведет к сокращению инвестиций.

Выпуск новых денег для покрытия дефицита бюджета не сопряжен с уменьшением инвестиций и в этом смысле оказывает более существен­ное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов.

В случае вызванной избыточным спросом инфляции правительство может нацелить свои усилия на образование бюджетного излишка. Анти­инфляционное воздействие этого излишка зависит от того, будет ли он использован на погашение государственной задолженности или соответ­ствующие денежные средства будут изъяты из обращения. Используя профицит бюджета на погашение задолженности, правительство вновь направляет денежные средства в обращение, увеличивая денежную мас­су, и снижает антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Од­нако побочным следствием является стимулирование снижения про­центных ставок и соответственно увеличения инвестиций. В случае, если правительство изымет излишек доходов бюджета из обращения, оно добьется более существенного антиинфляционного эффекта по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государствен­ного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот.

При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор (М) представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса, к величине изменения спроса. Он определяется по формуле:

М = 1: (1-ПСП)

где ПСП — предельная склонность к потреблению, т. е. доля прироста дохо­да, на величину которой увеличивается потребление. Прирост выпуска продукции больше увеличения государственных расходов на величину воздействия мультипликатора.

Предположим, что предельная склонность к потреблению составляет 0,50, прирост государственных расходов — 100. Определим, на сколько увеличится равновесный выпуск продукции за счет увеличения государственных расходов. Величина мультипликатора составляет 1 : (1 - 0,5) = 2. Умножая прирост государственных расходов на мультипликатор, полу­чаем прирост объема доходов и выпуска продукции в размере 200 единиц.

Изменение чистых налогов также может быть использовано государ­ством для воздействия на объем производства. Рост налогообложения ве­дет к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину рас­полагаемых доходов и потребительских расходов. Величина воздействия зависит от масштаба изменения налогов и мультипликатора, отражающе­го влияние предельной склонности к потреблению. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбе­режения.

Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уров­ня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную до­лю составляют пособия по безработице, сокращаются. В результате вме­сте с ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП. Это приводит к уменьшению величины мультипликатора. В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, что спо­собствует увеличению совокупного спроса. В случае необходимости можно прибегнуть к увеличению налогообложения.

Количественное выражение взаимосвязи между налогами и бюдже­том во многом зависит от величины мультипликатора, отражающего влияние прироста доходов на объем потребительского спроса. Величина мультипликатора показывает воздействие прироста совокупного спроса (например, в связи ,с увеличением правительственных расходов) на рав­новесный уровень доходов.

Как уже отмечалось, с увеличением доходов налоги, как правило, возрастают и, наоборот, снижение доходов ведет к уменьшению нало­гов. Если при увеличении доходов увеличиваются ставки налогообло­жения, то одновременно снижается предельная склонность к потребле­нию. Это ведет к снижению совокупного спроса и выпуска продукции. Мера снижения зависит от величины мультипликатора, определяемого По формуле:

М=1: (1-ПСП)*

где ПСП* = ПСП • (1 — t), т. е. представляет собой мультипликатор, скорректированный на (1 — t) или, иначе говоря, на долю каждой дополни­тельной единицы дохода, которая фактически остается у домашних хо­зяйств после уплаты налогов.

Из формулы вытекает: чем выше ставка налогообложения (речь ид о чистых налогах), тем меньше величина мультипликатора, а меньшая ставке налогообложения соответствует большая величина мультипликатора. Соответственно чем выше мультипликатор, тем больше возрастав потребительский спрос в результате увеличения выпуска продукции и доходов. При высокой налоговой ставке изменение уровня доходов лишь незначительно отразится на размерах располагаемых доходов до­машних хозяйств и величине их потребительского спроса. Величина мультипликатора будет небольшой.

Если размер налогообложения пропорционален доходам, то взаимо­связь между налогами и величиной бюджетного дефицита характеризу­ется следующим.

Изменение дефицита государственного бюджета (D) равно измене­нию государственных расходов (G) за вычетом изменения налоговых до­ходов (Y), или

AD = AG - AY,

а если налоговая ставка (t) меняется, то AD = AG - tAY.

В свою очередь, изменение государственных расходов, уменьшенное на мультипликатор, равно изменению равновесного уровня доходов.

AG-M = AY.

Из этих уравнений вытекает также, что

AD = AG + tAY

Таким образом:

— рост государственных расходов ведет к росту дефицита бюджета, хотя и на меньшую величину;

— рост налоговых поступлений всегда меньше увеличения государ­ственных расходов;

— дефицит государственного бюджета возрастает на сумму, равную превышению прироста государственных расходов над приростом взи­маемых налогов.

Государственные расходы оказывают прямое непосредственное воз­действие на совокупный спрос, а налогообложение — косвенное: измене­ние налогообложения ведет к изменению располагаемых доходов и их распределения на потребление и сбережения и лишь в части изменения потребления влияет на совокупный спрос. Таким образом, изменение го­сударственных расходов воздействует на совокупный спрос в большей мере, чем равновеликое изменение налогов.

В условиях сбалансированного бюджета при одновременном увели­чении налогообложения и государственных расходов на одну и ту же величину прирост правительственных расходов почти сразу увеличивает а эту величину (например, на 1000 единиц национальной валюты) сово­купный спрос, в то время как уменьшение совокупного спроса за счет оста налогов составит меньшую величину. Эта меньшая величина рав­на произведению прироста налогов на предельную склонность к по­треблению. Если она равна 0,80, то сокращение потребительского спроса составит 1000- 0,80 = 800 ед. Таким образом, общий совокуп­ный спрос при прочих равных условиях увеличится на 200 ед. (1000 - 800), а с учетом мультипликатора, если он равен, например, 3, — на 600 ед. В итоге получается фискальное расширение сбалансиро­ванного бюджета. Эффект действия мультипликатора сбалансирован­ного бюджета заключается в том, что сальдированным результатом од­новременного одинакового по размерам увеличения государственных расходов и суммы налогообложения является рост совокупного спроса и, следовательно, выпуска продукции. Это обстоятельство является су­щественным при анализе и выработке государственной фискальной политики. Если уровень инвестиций не меняется, то мультипликатор сбалансированного бюджета равняется единице, а равновеликое уве­личение государственных расходов и налогов ведет к такому же по размерам приросту производства.

Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок товаров, включая услуги, и общего объ­ема социальных выплат. Аналогично доходы бюджета представляют со­бой сумму всех поступлений (назовем их налоговыми или налогами, так как налоги составляют их основную часть), а чистые налоги — это нало­говые поступления минус социальные выплаты. Дефицит бюджета (расходы минус доходы) в этом случае может быть выражен как раз­ность между суммой государственных закупок и услуг и величиной чис­тых налогов: доходы - расходы = налоги - (государственные закупки + социальные выплаты). В итоге дефицит (с учетом знака) равен государ­ственным закупкам минус чистые налоги. При сбалансированном в ус­ловиях сложившегося уровня доходов бюджете эта разность равна ну­лю. Важно, однако, что будет происходить при нарушении сбалансиро­ванности.

Если уровень доходов возрастает, будет наблюдаться превышение до­ходов над расходами (профицит бюджета). Иначе говоря, при данном уровне расходов и сложившемся уровне налогообложения размер дефи­цита бюджета зависит от уровня доходов, связанного с выпуском продук­ции. Чем больше выпуск продукции и доходы, тем больше профицит бюджета или меньше его дефицит.

Однако выпуск продукции зависит от уровня государственных рас­ходов и ставки налогообложения. В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о том, возможно ли, чтобы рост государственных расходов приводил к сокращению, а не росту бюджетного дефицита или, другими словами, может ли увеличение государственных расходов привести к такому экономическому росту, при котором сумма дополни­тельных поступлений налогов превысит прирост расходов.

Очевидно, что немедленным следствием роста государственных рас­ходов будет увеличение дефицита бюджета. Постепенно с ростом произ­водства и соответственно доходов станет больше сумма поступающих на­логов. Прирост налоговых поступлений будет, однако, меньше, чем при­рост расходов. Возросшие расходы на государственные закупки будут лишь частично погашены за счет налогов. Это связано со следующими обстоятельствами. В условиях равновесной экономики дефицит государ­ственного бюджета равен разнице между сбережениями и инвестициями. Если величина инвестиций остается неизменной, то с ростом государст­венных расходов дефицит бюджета возрастает. Возрастание дефицита обусловлено увеличением сбережений по мере роста государственных расходов и соответственно доходов. Увеличение сбережений, связанных с ростом государственных расходов, ведет к увеличению суммы налого­вых доходов в меньших размерах, чем возрастают государственные рас­ходы.

Анализ взаимосвязей государственного бюджета и уровня доходов в экономике показывает, что в условиях высокого экономического роста бюджетный дефицит уменьшается, а при спадах увеличивается.

Означает ли изменение дефицита бюджета достижение целей бюд­жетной политики, направленной на увеличение или сокращение сово­купного спроса. Иначе говоря, свидетельствует ли увеличение или сокра­щение бюджетного дефицита о том, что правительство, пытаясь стимули­ровать спрос, успешно использует финансовые меры для увеличения спроса и наоборот. На эти вопросы трудно дать однозначный ответ, по­скольку на дефицит бюджета влияют также другие факторы, не завися­щие от фискальной политики. В частности, это изменение равновесного уровня доходов при неизменности самой фискальной политики, напри­мер, при падении инвестиционного спроса.

Для оценки обоснованности фискальной политики необходимо исхо­дить из альтернативной концепции бюджета. Основой такого подхода яв­ляется оценка бюджета исходя из условия полной занятости. Это позво­ляет изолировать эффект, оказываемый на бюджет фискальной полити­кой, от воздействия других факторов, например изменения доходов.

Бюджет полной занятости отражает размер дефицита или профицита государственного бюджета, который имел бы место, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости, при которой бюджет не зависит от текущего уровня доходов. Он показывает, каким был бы бюд­жет, если бы была осуществлена полная занятость. Рост дефицита бюджета полной занятости или сокращение избытка ведут к увеличению совокупного спроса и росту выпуска продукции и на­оборот — уменьшение дефицита или прирост профицита создают обрат­ную тенденцию.

Использование активной фискальной политики сопряжено с рядом сложных проблем. Трудно определить время, когда следует изменить фискальную политику, поскольку это связано с проблемами оценки си­туации, складывающейся в экономике: спад ощутимо проявляется лишь когда он уже наступил, да и в этом случае нелегко оценить его глубину и продолжительность. В результате решения принимаются с опозданием. Существует также временной лаг от момента, когда приняты решения по изменению фискальной политики, до времени реального увеличения спроса и роста выпуска продукции, поскольку требуется время на плани­рование и налаживание правительственных расходов (например, инве­стиций или общественных работ). Наконец, реализуемые меры медленно сказываются на экономике и их результаты трудно определить с доста­точной точностью, кроме того, затруднительно определить величину мультипликатора, что приводит к неопределенности в оценке размера из­менения налогов.

В реальной экономике существует ряд факторов, смягчающих воз­действие изменений совокупного спроса на ВВП. Это так называемые ав­томатические стабилизаторы. Основными автоматическими стабилиза­торами являются подоходный налог, ставки которого увеличиваются с увеличением доходов, и пособия по безработице. В периоды экономиче­ского спада они поддерживают выпуск продукции. Так, подоходный налог уменьшает величину мультипликатора, амортизируя влияние уменьше­ния выпуска продукции. Аналогично пособия по безработице сдерживают падение спроса лиц, потерявших работу. Воздействие автоматических мультипликаторов не требует принятия специальных мер, а наступает в силу срабатывания ранее установленных правил. Их действие смягчает глубину и длительность экономических спадов.