Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг. Таблица (млрд. Руб.)

Местные органы власти не получили реальной возможности форми­ровать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть мест­ных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных ви­дов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается до 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налого­вых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собствен­ным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой до­лей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих нало­гов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пере­сматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъ­екта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансо­вого года.

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которой размер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базово­го года), а с «учетом индивидуальных особенностей территорий», факти­чески же — на субъективной основе. Зависимость региональных и мест­ных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структури­зации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на регио­нальном уровне, является проблема бюджетного вертикального и гори­зонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности террито­рий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стан­дартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому граж­данину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оз­доровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе кото­рого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001—2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджет­ных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы феде­ративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных отношений и обоснование такого реформирования изложены в Програм­ме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграниче­ния полномочий между федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования внебюджетных отношений», предусматривающий внесение в Бюджетный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

— уточнение разграничения бюджетных полномочий между органа­ми власти разных уровней;

— уточнение бюджетного устройства и общих принципов организа­ции бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— установление порядка разграничения расходных обязательств ме­жду уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

— регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

— установление порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и органов местного самоуправления органами государственной власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной вла­сти и представительных органов местного самоуправления, видов нало­гов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налого­вый кодекс РФ.

Формирование доходов органов местного самоуправления. Доходы местных бюджетов по своему экономическому содержанию представляют собой денежные средства, поступающие в без эквивалент­ном и безвозмездном порядке в распоряжение органов местного само­управления для выполнения возложенных на них функций. Наличие собственной устойчивой доходной базы местного бюджета является главным условием успешного развития муниципального образования.

Доходы местных бюджетов могут формироваться из трех основных источников: 1) собственных средств муниципального образования, соз­даваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, пред­приятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; 2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональ­ными органами государственной власти органам местного самоуправле­ния в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; 3) заемных средств.

Соотношение этих основных источников в структуре доходов мест­ных бюджетов характеризует степень автономности (финансовой неза­висимости) органов местного самоуправления. Преобладание в доходах местных бюджетов первой и третьей группы источников, как правило свидетельствует о высокой зависимости местных органов власти от ре­шений органов государственной власти и кредитных учреждений, а соот­ветственно и об ограниченных возможностях местного самоуправления в маневрировании финансовыми ресурсами. Устойчивость местных бюд­жетов в значительной мере зависит от собственной финансовой деятель­ности местного самоуправления, финансового состояния предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию собственных источников финансовых ресурсов.

В составе собственных доходов различают налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам относятся местные налоги и сборы (полно­стью или частично закрепленные за местным уровнем бюджетной систе­мы) и отчисления от федеральных и региональных регулирующих нало­гов и сборов.

В действовавшем Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об ос­новах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных на­логов входило двадцать три налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового кодекса РФ количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные лицензионные сборы). С 1 января 2005 г. к местным налогам отнесены только два налога: земельный и налог на имущество физических лиц (Федераль­ный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ).

В состав регулирующих налогов включаются федеральные, регио­нальные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормати­вы отчислений (в процентах) в местный бюджет на очередной финансо­вый год или на долговременной основе. Нормативы отчислений ежегод­но утверждаются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы или распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Неналоговые доходы муниципальных образований включают:

— доходы после уплаты всех налогов от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

— доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учрежде­ниями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

— часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления;

— штрафы, суммы конфискаций и иные средства принудительного взыскания.

В Российской Федерации в 2004 г. сложилась следующая доходов территориальных бюджетов структура

Таблица. Структура доходов консолидированных бюджетов РФ в 2004 г.

Источник: www.minfin.ru — официальный сайт Министерства финансов РФ.

Таким образом, основными источниками доходов местных бюджетов в 2004 г. были налоговые доходы, за счет которых обеспечено 52,4% об­щих поступлений средств в местные бюджеты. Крупнейшими налоговы­ми источниками были: налог на доходы физических лиц, составивший 39,9% суммы налоговых доходов; налог на прибыль — 32,8%; налог на имущество — 10,3%; платежи за пользование природными ресурсами — 6,2%. Однако основная масса этих поступлений обеспечена за счет так на­зываемых условно собственных доходов (отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов). Так, из общей суммы поступив­шего в местные бюджеты налога на прибыль, составившего в 2004 г. 80,4 млрд. руб., отчисления от этого налога, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, составили 122,8 млрд. руб., или 68% общих поступлений этого налога (налог на прибыль, зачисляемый в местные бюджеты, соста­рил 57,7 млрд. руб., или 32%).

За счет неналоговых доходов обеспечено 65,2 млрд. руб., или всего 6,2% от общей суммы доходов местных бюджетов.

Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней составили 407 млрд. руб., или 39,8% общей суммы доходов местных бюджетов, в том числе дотации — 173,6 млрд. руб. (16,6%), субвенции — 179,9 млрд. руб. (17,2%), субсидии — 61,2 млрд. руб. (5,8%).

Как уже отмечалось, в последние годы наблюдается тенденция сни­жения доли собственных доходов. Практика показывает, что, поскольку налоговая база сосредоточена в городах и районах, подавляющее боль­шинство мелких муниципальных образований не имеют достаточной фи­нансовой базы и изначально становятся дотационными. В этих условиях даже при передаче региональных источников доходов на местный уро­вень обеспечение бюджетной обеспеченности территорий, располагаю­щих низким налоговым потенциалом, весьма проблематично.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», вступающим в силу с 2006 г., предусмотрена несколько иная классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 55 за­кона к собственным доходам отнесены:

— средства самообложения граждан;

— доходы от местных налогов и сборов;

— доходы от региональных налогов и сборов;

— доходы от федеральных налогов и сборов;

— безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, вклю­чая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований;

— доходы от имущества, находящегося в муниципальной собствен­ности;

— часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после Уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами предста­вительных органов муниципального образования, и часть доходов от ока­зания органами местного самоуправления и муниципальными учрежде­ниями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

— штрафы, установление которых в соответствии с федеральным за­коном отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

— добровольные пожертвования;

— иные поступления в соответствии с федеральными законами, за­конами субъектов Российской Федерации и решениями органов местно­го самоуправления.

Кроме того, к собственным доходам местных бюджетов отнесены суб­венции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав му­ниципального района, на решение вопросов местного значения межму­ниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муни­ципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потреби­теля бюджетных услуг соответствующего поселения. В доходы местных бюджетов зачисляются также субвенции, предоставляемые на осуществ­ление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъ­ектов Федерации.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые плате­жи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местно­го значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан будет устанавливаться в абсолютной величине одинаковым для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий гра­ждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавлива­ются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от местных на­логов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных орга­нов местного самоуправления. В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных по­селений нормативами отчислений, установленными нормативными пра­вовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачис­лению в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством РФ.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюд­жеты по нормативам отчислений, установленным в соответствии с бюд­жетно-налоговым законодательством, предусматривающим утвержде­ние единых для всех муниципальных образований налоговых ставок или нормативов отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты. До­ходы от федеральных и региональных налогов и сборов могут также за­числяться в бюджеты поселений и городских округов в соответствии с едиными нормативами отчислений, установленными решениями пред­ставительного органа муниципального района.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в 2004 г. были внесены изменения в бюджетно-налоговое законодательство, важнейшими из ко­торых являются следующие.

1.В Бюджетном кодексе РФ введена новая трактовка местного бюд­жета, точнее цели его формирования. В новой редакции ст. 14 под местным бюджетом понимается «форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения рас­ходных обязательств соответствующего муниципального образования» (а не вообще «для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления», как это звучало в прежней расшири­тельной трактовке). При этом использование органами местного само­управления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

2.Состав налоговых доходов местных бюджетов определен в зависи­мости от типа муниципального образования.

В отношении неналоговых доходов местных бюджетов в основном сохранен ранее действовавший порядок, установленный для бюджетов всех уровней (ст. 41—46), в размерах, устанавливаемых правовыми акта­ми органов местного самоуправления. Вместе с тем в новой редакции Бюджетного кодекса (ст. 62) в состав неналоговых доходов включены (вводятся в действие с 1 января 2006 г. Федеральным законом от 20 авгу­ста 2004 г. № 120-ФЗ):

— плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисляе­мая в бюджеты муниципальных районов и городских округов, по норма­тиву 40%;

— доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государст­венной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и межселенных территорий, и предназна­ченных для целей жилищного строительства, зачисляемые в соответст­вующие бюджеты (до разграничения государственной собственности на землю), по нормативу 100%.

Проведенное в соответствии с Законом «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» разграни­чение доходных источников между бюджетами разных уровней, закреп­ление непосредственно в Бюджетном кодексе собственных налоговых доходов за соответствующими бюджетами, нормативов отчислений от федеральных налогов и другие направления реформирования системы межбюджетных отношений создают определенные предпосылки для по­вышения финансовой самостоятельности местного самоуправления и их заинтересованности в расширении собственной налоговой базы. В то же время в силу объективных причин и факторов эта проблема сохраняется для многих местных бюджетов, не располагающих прочной финансо­во-экономической основой.

Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов между уровнями управления и их финансовое обеспечение.

Одной из центральных и наиболее трудно решаемых проблем бюд­жетного федерализма является достижение четкого разграничения рас­ходных полномочий между органами государственной власти и местно­го самоуправления. Отсутствие четких принципов в этой сфере отноше­ний и, как следствие, низкая ответственность за финансирование расходов, сложившиеся в 1990-х гг., привели к возникновению огром­ных структурных дисбалансов местных бюджетов и появлению на всех уровнях бюджетной системы так называемых не финансируемых манда­тов.

Основой для разграничения полномочий между уровнями государст­венного управления является Конституция РФ, в которой в общем виде определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совмест­ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции (ст. 72) и остаточная компетенция (вне первых двух предметов веде­ния) субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

По предметам ведения муниципальных образований в Конститу­ции РФ практически ничего не сказано. В ст. 132 лишь рамочно опреде­лены полномочия местного самоуправления.

1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му­ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют ме­стный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2.Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Расплывчатые формулировки предметов ведения не только местного самоуправления, но и субъектов РФ изначально не позволяли решить должным образом проблему разграничения ни налоговых, ни расходных полномочий. Полномочия местного самоуправления были детализиро­ваны лишь в Законе «Об общих принципах местного самоуправления

в Российской Федерации» (1995 г.), установившем более конкретный пе­речень предметов ведения местного самоуправления, к которым были отнесены вопросы местного значения, в числе которых:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, кон­троль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение ме­стного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение дру­гих финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муниципально­го образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка, осуществление кон­троля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муниципаль­ных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муниципаль­ного образования;

— регулирование использования водных объектов местного значе­ния, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так­же недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог ме­стного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального обра­зования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муници­пальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в му­ниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в му­ниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой информа­ции муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприятий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости насе­ления;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципаль­ного образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

В то же время положение п. 2 ст. 132 Конституции о возможности на­деления местного самоуправления государственными полномочиями ни в самой Конституции, ни в законах о местном самоуправлении, принятых в 1995—1997 гг., не содержало надежных механизмов передачи матери­альных и финансовых ресурсов для реализации именно этих полномо­чий. Этот недостаток сохранился и в принятом в 1998 г. Бюджетном ко­дексе РФ.

К функциональным расходам, финансируемым исключительно из средств местных бюджетов (ст. 87), были отнесены:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ве­дении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного по­рядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищ­но-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог адресного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных обра­зований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов (за ис­ключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници­пальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учрежде­ний, находящихся в муниципальной собственности или в ведении орга­нов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муници­пальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

— финансирование реализации иных решений органов местного са­моуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значе­ния, определяемые представительными органами местного самоуправле­ния в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федера­ции.

В то же время чрезвычайно широкий круг функциональных расходов был отнесен к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных бюджетов. В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса к таким расходам были отнесены:

— государственная поддержка отраслей промышленности (за ис­ключением атомной энергетики), строительства и строительной индуст­рии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильно­го и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— обеспечение правоохранительной деятельности;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический про­гресс;

— обеспечение социальной защиты населения;

— обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологи­ческой деятельности;

— обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

— обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской федерации;

— обеспечение деятельности средств массовой информации;

— прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъек­тов РФ и муниципальных образований.

При этом было установлено, что распределение и закрепление этих расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласова­нию соответственно органов государственной власти РФ и органов госу­дарственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной вла­сти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Однако до последнего времени законодательство не содержало чет­кого разграничения полномочий и ответственности между органами управления по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и со­вместно финансируемых. В результате оказалась неустановленной и от­ветственность за предоставление значительной части услуг, прежде всего социальных. Таким образом, по сути, игнорировалось требование Кон­ституции РФ и Бюджетного кодекса по возмещению местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих при выполнении органами ме­стного самоуправления государственных полномочий.

Органы местного самоуправления, не имея возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения расходных обязательств, нака­пливая кредиторскую задолженность. Сохранение этой ситуации в тече­ние длительного времени привело к тому, что общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми в 1990-е гг., превысил возможности бюджетной системы по их исполне­нию. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федерально­му Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» особо отмечалось, что «общий объем установленных законодательством расходных обяза­тельств консолидированного бюджета Российской Федерации составляет 6,5 трлн. рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансо­вые ресурсы. В результате население теряет доверие к государству и при­нимаемым им законам, а органы власти разных уровней получают возможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффективное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финансово не обеспеченные решения».

Первопричиной появления не финансируемых мандатов до последнего времени была неопределенность конституционных норм, разграничивающих предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органами местного самоуправления Поэтому проблема не финансируемых мандатов практически не решаемая только в рамках межбюджетных отношений. В настоящее время важное значение имеет практический механизм реализации Федеральных зако­нов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», определяющих механизмы разграниче­ния полномочий между уровнями публичной власти.

Концептуально эти законы содержат принципиально новые подходы к разграничению полномочий, воплощение в жизнь которых должно стать залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе Российского государства. В частности, преду­сматривается два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации, что позволит исключить перекладывание на региональные бюджеты конкретного объема и направлений расходов. Федеральные органы власти или сами финансируют полномочия путем предоставления целевых субвенций, или расширяют перечень полномо­чий субъектов Федерации новым расходным полномочием, что предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источни­ки. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, воз­лагаемые на органы власти субъектов Федерации, финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и детально регули­руемые Российской Федерацией. Главная цель регулирования законом двух типов полномочий заключается именно в том, чтобы не допускать появления не финансируемых мандатов, возлагаемых на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправле­ния.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводится подробный пере­чень предметов ведения, отнесенных к местному уровню для каждого ти­па муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом 98 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» частично изменены формулировки вопросов местного значения. По многим позициям установленные для разных типов муниципальных образований: перечни вопросов местного значения совпадают. Однако имеются и отличия, обусловленные размерами территорий, численностью населения и другими факторами.

Так, к вопросам местного значения, касающимся всех видов муници­пальных образований, отнесены:

— формирование, утверждение, исполнение соответствующего бюд­жета, контроль за его исполнением;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим­ся в муниципальной собственности;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего поль­зования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных ин­женерных сооружений вне границ соответствующих территорий, за ис­ключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— создание условий для предоставления транспортных услуг насе­лению и организация транспортного обслуживания населения;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычай­ных ситуаций на территории муниципального района;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного на­чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образо­вания по основным общеобразовательным программам, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бес­платного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

— территориальное зонирование земель, изъятие земельных участ­ков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель территорий, ведение ка­дастра землеустроительной и градостроительной документации;

— содержание на соответствующей территории мест захоронения, организация ритуальных услуг;

— организация библиотечного обслуживания населения;

— другие вопросы местного значения.

Некоторые вопросы отнесены к предметам ведения только одного или двух видов муниципальных образований или разграничены между ними. К предметам ведения городских округов и поселений отнесены:

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих на соответствующей территории, и нуждающихся в улучшении жилищных условий жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательство организация строительства и содержания муниципального жилищного' фонда, создание условий для жилищного строительства;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

— создание условий для организации досуга и обеспечения населе­ния услугами организаций культуры;

— охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на соответст­вующих территориях;

— обеспечение условий для развития на соответствующей террито­рии массовой физической культуры и спорта;

— создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест его массового отдыха;

— организация благоустройства и озеленения соответствующей тер­ритории, использования и охраны лесов, расположенных на соответст­вующей территории.

К компетенции только муниципального района отнесено выравнива­ние уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального рай­она.

Как уже отмечалось, муниципальные образования могут выполнять некоторые государственные полномочия, которые передаются местным органам власти федеральными законами и законами субъектов РФ. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, — это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к во­просам местного значения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствую­щих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, преду­сматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ расчета нормативов для определения общего объема субсидий предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование (управление либо муниципальную собственность) материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуще­ствлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти кон­троля за осуществлением отдельных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами мест­ного самоуправления переданных им отдельных государственных полно­мочий.

Принятие новой редакции Закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» потребовало внесения кардинальных изменений в положения Бюджетного кодекса, регламентирующие формирование расходов местных бюджетов. Прежде всего это касается ст. 87 «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» (в прежней ее редакции). В редакции Бюджетного кодекса (по состоянию на 10 мая 2005 г.) введена ст. 86 «Расходные обя­зательства муниципального образования», в которой установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в ре­зультате:

- принятия нормативных правовых актов органов местного само­управления по вопросам местного значения, а также заключения муни­ципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия нормативных правовых актов органов местного само­управления при осуществлении органами местного самоуправления от­дельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам устного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном Кодексом порядке.