2. Процесс составления бюджета.

С целью надлежащего понимания и применения политики правительства в процессе составления бюджета, ее следует четко задокументировать.

Определение приоритетов необходимо для того, чтобы руководить ассигнованиями средств министерствам и программой на начало процесса составления бюджета, а также для того, чтобы бюджетные предложения, представленные министерствами отвечали приоритетам правительства в проекте бюджета на соответствующий год.

Процесс разработки политики должен начинаться раньше процесса составления бюджета.

Политические решения относительно формирования главного финансового плана государства находят свое отображение в форме послания Президента, постановления Кабинета Министров, основных направлениях бюджетной политики на предстоящий бюджетный период.

Четкое понимание основных этапов в процессе составления бюджета, а также того, кто отвечает за конкретные действия на каждом этапе, является необходимым для правильности составления бюджета.

Для того, чтобы процесс составления бюджета проходил надлежащим образом, следует запланировать адекватное время для осуществления каждого этапа.

Большинство национальных процессов составления бюджета складывается из отдельных этапов. Особенно это касается систем у которых сначала определяется национальное направление, а потом правительство реагирует на предложения министерств по управлению расходами.

Для унитарных систем с четким разграничением между исполнительскими и законодательными органами общими являются такие основные этапы:

- установление предельных объемов общих расходов;

- выдача инструкций к бюджету;

- подготовка бюджетных запросов;

- консолидация данных и анализ бюджета;

- определение и разрешение проблем;

- бюджетные решения;

- подготовка бюджета и соответствующих документов;

- представление бюджета на рассмотрение.

Бюджетное планирование – это своеобразный инструмент системы финансового управления, направленный на повышение эффективности, действенности и прозрачности государственного сектора, который осуществляется путем установления бюджетных целей не только на предстоящий (плановый) год, но и на перспективу, в основном среднесрочную (до 3 лет).

В большинстве развитых стран мира в процессе бюджетного планирования практикуется составление проекта бюджета не только на предстоящий год, но и на среднесрочную перспективу. К таким странам относятся Австралия, Австрия, Канада, Дания, Финляндия, Германия, Нидерланды, Швеция, Великобритания, США, Венгрия. Не во всех странах среднесрочный бюджетный план становится законом, однако он является обязательным элементом закона, который берется за основу и подлежит ежегодной корректировке и уточнению.

Следует отметить, многолетнее планирование является лишь инструментом бюджетного управления, а не ассигнованием бюджетных средств на несколько лет. Его следует рассматривать как прогноз доходов и расходов бюджета на предстоящие годы, который периодически уточняется. Это дает возможность привести годовой бюджет в соответствие с принятыми фискальными целями на несколько лет.

Основными целями бюджетного планирования на многолетней основе является формирование эффективной среднесрочной налогово-бюджетной стратегии и конкретно, повышение дисциплины использования государственных средств.

Назначение бюджетного планирования в общем виде сводится к:

- обеспечению сбалансированности финансовых ресурсов государства, которые аккумулируются через бюджет с целью оптимального соединения доходов на выполнение задач перед государством и определены конституцией Украины, в том числе социальных гарантий населению;

- определение реальных источников доходов бюджета исходя из фискальных целей правительств (гос-го регулирования) перераспределения доходов физических и юридических лиц с целью увеличения поступлений в бюджет;

- определение приоритетов в расходной политике бюджета, учитывая цели, установленные основными программными документами правительства.

- осуществление эффективного управления государственным долгом, которое заключается в своевременном выполнении своих долговых обязательств и полученных на финансирование бюджета ссуд с условиями их дальнейшего обслуживания и погашения.

- установление среднесрочных фискальных и бюджетных целей с целью достижения эффективности бюджетной политики;

- обеспечение реализации единой финансовой политики на всех уровнях государственной власти, единых форм и методов всей бюджетной работы;

Общие основы бюджетного планирования определятся Конституцией Украины, а также специальным бюджетным законодательством – Бюджетным Кодексом Украины. В них установлены полномочия органов государственной власти и управления, касающиеся разработки и утверждения бюджета, распределение функций между центральными, республиканскими и местными органами власти и управления, определение доходов и расходов каждого из них.

Общее руководство бюджетным планированием возложено на Кабинет Министров Украины, а непосредственно работу по организации планирования бюджетов всех уровней выполняет Министерство Финансов Украины, которое организует работу, составляет и подает на рассмотрение КМУ предложения к проекту Государственного бюджета Украины, берет участие в дискуссиях и методическом обеспечении рассмотрения проекта Государственного бюджета в Верховной Раде Украины и его утверждения; обеспечивает и координирует работу Государственного казначейства Украины относительно исполнения государственного бюджета и обслуживания местных бюджетов; разрабатывает и выносит на рассмотрение Президента, Кабинета Министров Украины проекты законов, указов, постановлений и распоряжений по бюджетным вопросам, а также готовит приказы на разные конструктивные материалы Министерства финансов Украины, связанные с бюджетными вопросами; рассматривает проекты смет министерств и ведомств Украины, контролирует в пределах полномочий, соблюдение бюджетной дисциплины, правильность расходования бюджетных средств, а также средств хозяйственных операций; проверяет соблюдение правил кассового исполнения бюджета, устанавливает формы бюджетных документов, методологию ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об использовании Государственного и местных бюджетов.

Аналогично, однако в пределах своих полномочий, функции относительно составления и исполнения республиканского и местных бюджетов ( за исключением установленных форм бухгалтерских документов и порядка ведения бухгалтерского учета) выполняют МФ АРК, финансовые управления и отделы местных госадминистраций и исполнительных комитетов.

В бюджетном планировании берет участие весь аппарат финансовых органов в центре и на местах. Организационная и обобщающая работа по составлению проекта бюджета выполняется управлениями департамента сводного бюджета Министерства финансов Украины, вышеуказанными местными финансовыми органами.

Процесс формирования бюджета и приведение его показателей с макроэкономическими тенденциями развития страны складывается из трех этапов. Следует отметить, что эти этапы являются условным делением процесса формирования проекта бюджета на предстоящий год, а более детальные этапы и процедуры описываются в Плане мероприятий министерства финансов Украины по подготовке проекта государственного бюджета на предстоящий год, которое будет рассмотрено в подразделе «Порядок составления, рассмотрения и утверждения государственного и местного бюджетов».

На первом этапе (с февраля по июнь года разработки) осуществляется формирование бюджетной политики и планирование основных (предварительных) показателей в разрезе государственного и местного бюджетов.

В данный период этого этапа определяются основные направления и способы мобилизации денежных средств в бюджет, рассматриваются и предлагаются изменения в налоговой политике, изыскиваются возможности для финансовой увязки прогнозных доходов и расходов государства на предстоящий год. При этом, как правило, по-видимому, по условиям планирования бюджетных показателей лишь на один год, разрабатываются так называемые «сценарии» развития экономики, на основе которых осуществляется формирование проекта бюджета на предстоящий год:

- базовый или консервативный сценарий (или сценарий статус-кво неизменный) предусматривает продолжение действующей налоговой и бюджетной политики на предстоящий год без существенных изменений. Таким образом, взятие за основу при разработке показателей бюджета «базового сценария» является наиболее действенным способом бюджетного регулирования социально-экономических процессов в стране;

- целевой сценарий, в условиях которого планируются полные изменения в налоговой и бюджетной политике и увеличение поступлений в бюджет (причем не обязательно в предстоящем году, а в среднесрочной перспективе).

Рассматриваются также возможные изменения в части расходов из бюджета, т. е пересмотрение действующих бюджетных программ, реформирование социальной среды (например: пенсионная реформа, реформирование отрасли охраны здоровья с целью развития платной медицины, реформирование образования).

Таким образом, формирование бюджетных показателей по «целевому сценарию приводит к изменению налогово-бюджетной политики, однако одновременно содействует проведению реформ и повышению эффективности расходования бюджетных средств, исключительно в среднесрочной перспективе.

- оптимистический сценарий дает высокие результаты от запланированных изменений. Эти изменения связаны в основном с повышением эффективности налогово-бюджетной политики и значительным улучшением индикаторов экономического развития страны (или отдельных районов, если речь идет о местных бюджетах).

При разработке бюджетных показателей на основе оптимистического сценария планируются кардинальные изменения в налогово-бюджетной политике с одновременным урегулированием позитивных тенденций развития экономики, например, высокие темпы роста ВВП, стабильность денежной единицы и обменного курса, увеличение реальных доходов населения, позитивное сальдо торгового баланса и т.д.

Этот сценарий является наиболее приемлемым с первого взгляда осуществления решающих шагов по усовершенствованию налогово-бюджетной политики, однако очень рискованный, поскольку какое-то неправильно принятое решение может затормозить экономическое развитие. Например, кардинальные изменения в налоговой политике (повышение или занижение налоговых ставок, налоговых льгот, расширение базы налогообложения).

В Украине на протяжении 2003-2004 гг. наблюдалось достаточно позитивные разрушения в экономическом развитии, которому содействовал рост ВВП, стабильность денежного рынка, увеличение реальных доходов населения и др., которое стало основой для разработки «оптимистического сценария» развития экономики на предстоящие годы.

Однако при формировании проекта бюджета на 2004 г. правительство все-таки применило «базовый сценарий» развития экономики, ссылаясь на значительные экономические преобразования, связанные с проведением налоговой реформы на протяжении 2003-2004 гг. (снижение ставок по основным бюджето-наполняемым налогам, таких как налог на прибыль предприятия и налог с доходов физических лиц и расширения базы налогообложения).

После выбора сценария развития экономики на предстоящий год Министерством Финансов разрабатываются предложения относительно направлений бюджетной политики на предстоящий год и основные бюджетные показатели, которые составляют баланс бюджета. Направления бюджетной политики в дальнейшем формируют положения основного документа, на основе которого формируется проект бюджета на будущий год, основные направления бюджетной политики на соответствующий год (Бюджетная резолюция), которая должна быть одобрена или взята к сведению Верховной Радой Украины по представлению Кабинету Министров Украины.

Бюджетная резолюция содержит основные параметры налогово-бюджетной политики, а именно: уровень перераспределения доходов сводного бюджета через ВВП, отношение государственного долга к ВВП и др. показатели.

После одобрения проекта Бюджетной резолюции с соответствующими поручениями Кабинету Министров Украины начинается разработка основных бюджетных показателей, которые формируют баланс бюджета. К таким показателям относятся: прогнозный уровень перераспределения доходов сводного бюджета через ВВП, прогнозный объем доходов государственного и местных бюджетов, прогнозный объем финансирования бюджета (объем погашения государственного долга и объем возможных государственных займов на внутреннем и внешнем рынках капитала, поступления от приватизации государственного имущества), расходы и кредитование с государственного и местных бюджетов и объемы межбюджетных трансфертов.

Наряду с разработкой показателей проекта бюджета Министерством Финансов Украины осуществляются меры организационно-методического характера: разрабатываются инструктивные и методические указания финансовым органам и центральным министерствам и ведомствам, проводятся инструктивные семинары по вопросам организации и методологии бюджетного планирования, устанавливаются графики предоставления расчетов к проекту бюджета, подготавливаются необходимые сводные и аналитические материалы к проекту Государственного бюджета Украины на предстоящий год.

На втором этапе (июня до 15 августа разработки) Министерством Финансов Украины, на основе официального прогноза социально-экономического развития Украины на предстоящий год, который ежегодно разрабатывает Министерство Экономики по вопросам европейской интеграции Украины и на основе основных направлений бюджетной политики, одобренной Верховной Радой Украины на предстоящий год, разрабатываются предварительные показатели расходов государственного бюджета. Даже эти показатели дорабатываются главными распорядителями бюджетных средств с целью их распределения по бюджетным программам и оформления бюджетных запросов.

С целью недопущения (умышленного) преднамеренного планирования расходов из бюджета главными распорядителями и получателями приоритетов в расходной политике всеми участниками бюджетного процесса Министерство Финансов Украины доводит граничные объемы расходов и кредитования по каждому главному распорядителю на предстоящий год одновременно с Бюджетной резолюцией, которая определяет такие паритеты.

На третьем этапе (с 15 августа по 15 сентября) в Министерстве финансов Украины с участием других центральных органов исполнительной власти проходит последнее согласование и сбалансирование показателей доходов и расходов проекта государственного бюджета, местных бюджетов, определяются объемы межбюджетных трансфертов, редакция текстовых статей предложений к проекту государственного бюджета. После одобрения предложений к проекту Закона Украины «О государственном бюджете Украины» на соответствующий год Кабинетом Министров Украины, проект подается на рассмотрение Верховной Раде Украины.

Все этапы бюджетного планирования взаимосвязаны между собой и направлены на координацию работы всех участников бюджетного процесса с целью подготовки проекта Закона Украины о Государственном бюджете Украины на будущий год.

В процессе бюджетного планирования необходимо разрешить целую сеть важных экономических задач, которые выходят далеко за пределы фискальных интересов государства. Их можно разделить на стратегические и тактические. Стратегические определяют сам подход к формированию бюджета, тактические – основные проблемы и направления его составления. Стратегической и одновременно более актуальной, и к тому же очень сложной, задачей является определение оптимальной величины бюджетного фонда государства.

Особенно сложная проблема заключается в том, что в бюджете не только централизуются финансовые ресурсы, но и концентрируются основные проблемы, связанные с реализацией системы экономических интересов общегосударственных, корпоративных и особенных (специальных). Как известно, между указанными интересами всегда возникают дискуссии. Они порождаются природой как собственности, так и самого человека (личности). Финансовые ресурсы в любой момент ограничены по величине, и поэтому в процессе их распределения между разными субъектами возникают дискуссии (разногласия), т.к. их интересы не совпадают. Мировой опыт свидетельствует о том, что полностью удовлетворить интересы каждого субъекта практически невозможно, а определить наиболее приемлемые формы и методы их реализации – задача целиком реальная. Формы и методы распределения финансовых ресурсов должны обеспечить объединение разных экономических интересов. Бюджетный механизм должен строится таким способом, чтобы, с одной стороны обеспечивая достаточные поступления в бюджетные фонды, а с другой – создавал материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в получении высоких финансовых результатов. Необходимо разработать такую модель бюджетного фонда, которая дала бы возможность сбалансировать имеющиеся неувязки между желанием субъектов хозяйствования к максимизации своих финансовых ресурсов и необходимостью внесения части из них в бюджет.

Определение экономически обоснованных границ бюджетного фонда государства имеет особо важное значение. Перекосы допущенные в период формирования бюджетного фонда вносят большой вред. Объем бюджетного фонда – это осведомленная количественная мера, которая содержит объективные условия развития общества. Одновременно конкретный размер бюджетного фонда государства зависит от влияния экономических, социальных, политических и международных факторов. Объединения этих факторов, их совместное влияние определяют конкретную величину бюджетных средств, которые государство концентрирует в своих руках.

Многогодичная практика бюджетного планирования свидетельствует о том, что процесс формирования и использования бюджетного фонда регулируется через механизм социально-экономического планирования. Недостатки такого планирования общеизвестны. В условиях формирования рыночных отношений особо актуальным является вопрос разработки научных основ определения величины бюджетного фонда страны.

Для определения общегосударственных потребностей необходима нормативная база, которая пока что не разработана. Поэтому и раскрывается задача построения математической модели бюджетного фонда государства, которая порождает механизм составления проекта бюджета. Следует отметить, что бюджетное планирование – это триединая задача:

первое – определение реальных источников и достоверных объемов доходов бюджета;

второе – оптимизация структуры затрат бюджета;

третье – достижение сбалансированности между доходами и расходами.

Кроме того важно установить оптимальную структуру разграничения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и предусмотреть резервные средства.

Итак, разрешение указанной триединой задачи – это постоянный процесс внутренне разных вариантов проекта бюджета, выбор приемлемого из них, новая оценка и т.д.