Лекция 10 Повышение эффективности государственных расходов. Переход к системе бюджетирования ориентированного на результат

Несомненно, что одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Как мы отмечали ранее, создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики и определяет цель реформирования бюджетного процесса. Правительством РФ разработана Концепция реформирования бюджетного процесса (одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 года) в основе которой заложена ориентация бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».

В рамках «управления ресурсами» бюджет формируется в основном путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время, ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Таким образом, в основе новой организации бюджетного процесса лежит широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть, в этом случае, переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня бюджетных документов). И самое главное, с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время, все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления. Оно способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Эффективность внедрения данного метода зависит от взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ, от реализации ряда других направлений повышения эффективности государственного сектора, и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению. В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена «необеспеченных мандатов».

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя и реформирование бюджетного сектора. Оно складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора необходимо провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Рассмотрим на примере Министерства финансов РФ процесс бюджетирования, ориентированного на результат на основе программно-целевого метода среднесрочного планирования*.

В соответствии с моделью БОР результаты и основные направления деятельности субъектов бюджетного планирования должны включать:

• основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики;

____________________________

*- в качестве примера используются материалы из доклада правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов под рук. зам. председателя Правительства РФ А.Д. Жукова

• показатели, характеризующие уровень достижения целей, и их значения, достижение которых в среднесрочной перспективе является желаемым;

• расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

• достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты (количественные значения показателей, отражающих уровня достижения целей);

• федеральные и ведомственные целевые бюджетные программы, реализация которых должна обеспечить решение поставленных задач и, тем самым, достижение поставленных целей, а также распределение бюджетных расходов по программам и не программным мероприятиям.