Особенности структурной политики

Структурная политика, или политика трансформации состава и внутренних взаимосвязей экономической системы или ее крупных блоков путем сти­мулирования совокупного предложения, при­влекла внимание ученых и практиков в кон­це экономически развитых стран в 1970 — начале 1980-х годов прошлого столетия. Это было вызвано стремлением переломить тенденцию замедления темпов экономического роста, преодолеть возрастающую безработицу, высокую инфляцию, боль­шие бюджетные дефициты. Стало очевидным, что краткосрочные ста­билизационные меры воздействия на совокупный спрос бессильны в борь­бе со стагфляцией (дилемма «безработица/инфляция» в рамках традици­онной кривой Филлипса — увеличение государственных расходов => сни­жение безработицы => рост инфляции, и наоборот - уже не срабатывала), а тем более в обеспечении условий долгосрочного безинфляционного роста.

Фактически речь шла о корректировке структуры отдельных рынков и институтов, которая позволила бы повысить качество работы рыночного механизма и обеспечить наиболее эффективное распределение ресурсов в экономике. Государство превращалось, по сути, в ту «видимую руку», которая по ходу действия убирала бы препятствия на пути прохождения рыночных стимулов и дополняла бы рыночный механизм искусственно встроенными фискальными и денежными инструментами (налоги, процен­тные ставки, в отдельных случаях льготы и субсидии и т. д.). Все это долж­но было создать условия для устойчивого роста потенциала экономики.

В условиях трансформации в постсоциалистических странах структурная политика государства реша­ет гораздо более широкий круг проблем. Речь идет о стимулировании ро­ста совокупного предложения на качественно иной основе. Структурная политика включает как формирование институциональных основ деятель­ности экономических агентов, создание условий для долгосрочного эко­номического роста, так и меры, направленные на увеличение текущего объема производства через повышение эффективности использования факторов производства и эффективного их распределения между конку­рирующими областями применения.

Среди основных направлений такой структурной политики следует выделитъ: преобразование структуры народного хозяйства; создание системы рынков факторов производства, товарных рынков, рынков ценных бумаг и др.; создание условий для формирования новых стоимостных пропор­ций в экономике, в том числе системы относительных цен, соответствую­щих современному состоянию НТП, стимулирующих прогрессивные на­правления развития факторов производства.

Либерализация цен, осуществляемая под непосредственным контро­лем государства, также может рассматриваться в качестве составной час­ти и первого шага структурной политики, поскольку призвана решать проблему форми­рования новых стоимостных пропорций в экономике. Приватизацию и формирование целого спектра различных отношений собственности так­же можно рассматривать как форму структурной политики в связи с из­менением распределения ресурсов.

Особым элементом структурной политики в широком смысле слова в является преобразование структуры народного хозяйства. В связи с затяжным спадом производства, сопровождающим процессы трансформации экономических систем, в народном хозяйстве появляется значительная доля убыточных предприятий. Поэтому перед государством всегда встает вопрос об экономической целесообразности сохранения таких предприятий или отраслей с точки зрения эффектив­ности их функционирования в новых условиях и о возможности замены их продукции импортом. Однако критерии рыночной эффективности не всегда совпадают с критериями общественных интересов — поддержани­ем экономической безопасности, сохранением занятости и социальной стабильности, особенно если речь идет о градообразующих предприятиях в малых городах и т. д. В этом состоит особая сложность структурной по­литики в переходных экономиках.

Следовательно, в переходной экономике должна возрасти роль соб­ственно промышленной политики. В условиях необходимости преобра­зования прежней структуры народного хозяйства и еще не сформировав­шихся рыночных механизмов и институтов отсутствие такой политики может привести к разрушению накопленного богатства страны и целых отраслей экономики. Активная промышленная политика в собственном смысле слова (через реализацию государственных программ, стимулиро­вание прогрессивного изменения структуры народного хозяйства) позво­ляет сгладить остроту противоречий переходной экономики и ускорить создание конкурентных преимуществ национальной экономики.

Спад производства, характерный для переходной экономики, усили­вает ее отставание от передовых стран как по уровню дохода на душу на­селения, так и по производительности труда, по освоению новых направ­лений научно-технического прогресса. Во всех развитых странах госу­дарство берет на себя функции организации и финансирования фунда­ментальных и прикладных исследований, научно-производственной инфраструктуры, помогает формированию предприятий новейших тех­нологических укладов, которые становятся центрами притяжения капи­тала, уходящего из угасающих отраслей. Это дает возможность сохранять лидирующие позиции на мировом рынке. Тем более подобная деятель­ность государства актуальна для переходных экономик. Отсутствие у го­сударства достаточного объема средств для поддержки всех отраслей на­родного хозяйства требует их концентрации в передовых высокотехноло­гических, наукоемких производствах, несмотря на обусловленное теку­щими выгодами стремление оказать поддержку сохранившимся экспортным (часто сырьевым) отраслям. В этом плане структурная поли­тика, в отличие от стабилизационной, должна следовать долгосрочным приоритетам модернизации экономики.

Очевидно, что все перечисленные направления структурной рефор­мы, даже если исключить их юридический аспект, не могут быть осуще­ствлены неким гипотетическим «свободным рынком», а требуют актив­ной деятельности государства.

В условиях открытой экономики и высокой степени либерализации внешней торговли на начальных этапах переходного процесса актуаль­ной становится государственная поддержка формирования конкурен­тоспособных отраслей и предприятий, выходящих на внешний рынок, а также поддержка отечественного производства, конкурирующего с помошью субсидий, льготных кредитов, мер внешнеторговой политики (тарифов, квот) и т.д. Необходимость этого связана с тем, что сама по себе смена формы собственности не означает мгновенного при­роста производительности и способности успешно конкурировать с высо­коэффективными зарубежными фирмами, уже завоевавшими себе место на мировом рынке. «Входные барьеры» современной конкурентной ин­дустрии в форме высоких затрат на исследования и разработки оказыва­ются практически непреодолимыми для молодых приватизированных предприятий. Поэтому на первых порах без наличия конкурентных пре­имуществ в виде принципиально новых продуктов и процессов необходи­мость в государственном руководстве и поддержке в условиях либерали­зации внешней торговли становится еще большей, чем прежде.

Для первого этапа преобразований была характерна односторонность структурных преобразований. Экономика Казахстана характеризовалась ис­пользованием главным образом структурных преобразований, связанных с формированием рыночной системы (преобразования собственности, ли­берализация цен как средство ликвидации стоимостных пропорций и т.д.) и одновременно явной недооценкой необходимости преобразований струк­туры народного хозяйства. Это выразилось в отсутствии на первом этапе реформ взвешенной промышленной политики, недооценке поддержки обрабатывающей про­мышленности и даже высокотехнологичных отраслей и производств, не­дооценке мер по защите отечественных производителей и ряда других аспектов.

Лишь на втором этапе преобразований по мере формирования рыноч­ных основ экономики и укрепления национальной экономики создаются предпосылки для более эффективного и целенаправленного преобразова­ния структуры народного хозяйства и проведения эффективной промышленной поли­тики.

Важнейшей задачей структурной политики государства в переходной экономике, как в плане текущего регулирования совокупного предложе­ния, так и в плане долгосрочного экономического роста, является созда­ние финансовой системы, которая соединяла бы потоки сбережений и инвестиций в экономике. Это предполагает реформирование банковской сферы и фондового рынка для мобилизации сбережений и направления их в эффективные инвестиционные проекты. Как показывает опыт, роль государства при переходе от планового распределения кредитных ресур­сов к косвенному регулированию ставки процента, денежной массы и в целом денежных потоков в экономике значительно усложняется. На прак­тике соединение потоков сбережений домашних хозяйств и инвестиций реального сектора требует сложного сочетания фискальных и денежных инструментов: регулирования процентных ставок по вкладам и ссудам, доходности государственных ценных бумаг и объемов государственного заимствования на финансовых рынках, регулирования налоговых ставок на сбережения и инвестиции и т.п.

В переходной экономике разделение стабилизационной и структур­ной политики оказывается в значительной степени условным.

Структурная политикав отличие от стабилизационной в большей степени влияет на долгосрочную динамику экономики и связана с воздей­ствием на совокупное предложение. Она включает меры государства, сти­мулирующие рост эффективности распределения ресурсов между конку­рирующими областями их применения, эффективности использования факторов производства. Сюда относятся: поддержка государством конку­ренции (в том числе антимонопольная политика, приватизация); налого­вые реформы (с целью сокращения «налогового клина» между ценами и предельными издержками и стимулирования роста инвестиций и др.); ре­форма финансовой системы, играющей главную роль в мобилизации свобод­ных денежных ресурсов (сбережений) и направлении их для осуществления наиболее эффективных инвестиций (реформа банковской системы, создание фондовых бирж, политика в области процентных ставок и т.д.); совершен­ствование рынков труда (в том числе политика доходов, профессиональная подготовка работников, особенно в случаях несоответствия между спросом и предложением труда данной квалификации и др.); пересмотр в целом сис­темы льгот и дотаций и другие меры. Очевидно, что указанные меры, с одной стороны, направлены на «очищение» рынков и формирование такой струк­туры относительных цен, которая могла бы выполнять свойственную ей в рыночной системе сигнальную функцию в деле эффективного распределе­ния ресурсов. С другой стороны, государство дополняет или корректирует работу рынка, например, там, где необходимо стимулирование долгосроч­ных программ экономического роста, не дающих быстрого эффекта и мало­привлекательных для частного сектора (инвестиции в образование, создание (новых технологий, инфраструктуру и т. д.), а также осуществляет целый ряд институциональных реформ в целях создания наиболее благоприятных условий для долгосрочного роста экономики.

В более узком смысле под структурной политикой понимают промышленную политику — совокупность мер, воздействующих на экономичес­кую жизнь и положение отраслей и предприятий или групп предприятий путем специальных государственных решений и мер, а не только созданием общих условий хозяйствования. Промышленная политика с помощью прямых и косвенных инструментов изменяет структуру экономики промышленности), решает региональные проблемы, поддерживает тот или иной тип бизнеса (малый, средний, иностранный и т. д.). Промышленная политика широко используется в различных странах мира (как индустриальных, так и развивающихся) для защиты национальных рын­ков, создания новых отраслей экономики. Однако сам термин «промыш­ленная политика» не принято использовать в западной теории, посколь­ку он ассоциируется со всевозможными льготами, субсидиями, поддерж­кой неэффективных отраслей и предприятий, т.е. мерами, слабо совмес­тимыми с принципами рыночной экономики. Но на практике все страны используют те или иные способы стимулирования производства и защи­ты рабочих мест от импорта или поддержки экспорта, хотя во многих слу­чаях официально декларируется отсутствие промышленной политики.

Традиционной для развитых стран формой проведения промышлен­ной политики в современных условиях является выбор приоритетных направлений развития экономики исходя из глобальных закономернос­тей научно-технического прогресса и национальных конкурентных пре­имуществ и их реализация с помощью государственных целевых про­грамм, институтов развития, госзакупок, льготных кредитов, поддерж­ки конкурентоспособных производственно-технологических структур. Важнейшими инструментами промышленной (структурной) политики являются индикативное планирование и долгосрочное прогнозирование научно-технического развития.

В нашей экономической мысли структурная политика обыч­но рассматривалась как деятельность государства по совершенствованию производственно-технологической структуры экономики на основе вне­дрения новых высокоэффективных технологий, освоения передовых на­правлений научно-технического прогресса, стимулирования инноваци­онной и инвестиционной активности в перспективных направлениях эко­номического роста. Однако в последние годы трактовка структурной по­литики стала более широкой и расплывчатой, а приоритеты, способные привести экономику к освоению новых технологий и на этой основе вы­вести ее из кризисного состояния (не переводя на путь «догоняющего раз­вития»), исчезли; каких-либо специальных программ с конкретными инструментами и этапами реализации создано не было.

В области политики стимулирования совокупного предложения также можно выделить меры прямого и косвенного воздействия на экономику. Прямое воздействие связано прежде всего с целевыми государственными программами, предполагающими адресное расходование средств на поддер­жку или создание отдельных предприятий, отраслей, на фундаментальные научные исследования, подготовку кадров для отдельных секторов эконо­мики и т. д. Косвенное воздействие может быть обеспечено, например, нало­говой реформой, рассчитанной на то, что снижение налогов в долгосрочном периоде будет стимулировать инвестиции, предложение труда, а значит, увеличивать объем производства, расширяя тем самым и налоговую базу.

Стимулирование роста объема производства в рыночной экономике затрагивает более широкую проблему — реформирование институцио­нальной среды развития бизнеса. Поэтому структурная политика госу­дарства в ее широком понимании включает не только непосредственное воздействие государства на совокупное предложение через налоги, субсидии, льготы процентные ставки и т. д., т.е. через известные инструменты фискальной и денежной политики, но и создание институци­ональных условий, благоприятных для эффективного функционирования бизнеса и стимулирующих экономический рост. Институциональные из­менения включают реформу отношений собственности, налоговой систе­мы, развитие финансовых институтов, служб занятости и т.д. Кроме того, государство в современных условиях курирует и те отрасли, которые вли­яют на качество факторов производства, а значит, на возможности долго­срочного устойчивого развития экономики: фундаментальную науку и прикладные исследования, сферу образования, здравоохранение, защи­ту окружающей среды и другие.

В целом выделение двух типов экономической политики — стабили­зационной и структурной — в значительной мере условно, поскольку они тесно связаны между собой и пересекаются по многим направлениям. Без макроэкономической стабильности невозможен долгосрочный устойчи­вый экономический рост. А без надежной системы рыночных институ­тов, включая определенный тип поведения и реакции экономических аген­тов, невозможно успешное использование инструментов стабилизацион­ной политики. Например, снижение процентных ставок в результате по­литики Национального банка может способствовать росту производства, если экономические агенты реагируют на это снижение увеличением инвестиций. Но такая реакция предполагает развитую банковскую сис­тему и отлаженный механизм связи между ней и реальным сектором эко­номики. Если же такой связи нет, а объем инвестиций реагирует не столько на динамику ставки процента, сколько на общий спад в экономи­ке, то стабилизирующего эффекта с помощью данного инструмента де­нежной политики добиться невозможно.

Особое значение в национальной экономической системе имеет регио­нальная политика, которая должна обеспечивать не только выполнение общеэкономических задач микроуровневой и макроуровневой политики, но и целостность национальной экономической системы. Без учета реги­ональной политики другие формы экономической политики при своей реализации не могут достичь успеха в странах с развитой региональной структурой.