1.1 Понятие и сущность налогового администрирования

В России термин "налоговое администрирование" появился в теории и методологии налоговых отношений с переходом к рыночной экономике. Однако до сих пор среди российских экономистов отсутствует единство в понимании налогового администрирования. В юридической литературе также не дается определения термину "налоговое администрирование". Как правило, большинство специалистов определяет налоговое администрирование как деятельность налоговых и иных уполномоченных органов по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства. Однако при таком определении происходит замена термина "налоговый контроль" другим термином -- "налоговое администрирование".

Впервые понятие администрирования доходов прозвучало в работе С.В. Запольского: "...под администрированием государственных доходов следует понимать деятельность по обеспечению возникновения и исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства".

Аронов А.В. и Кашин В.А. под налоговым администрированием подразумевают совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) обеспечивают функционирование налогового механизма и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике.

Миронова О.А. и Ханафеев Ф.Ф. считают, что налоговое администрирование - это динамически развивающаяся система управления налоговыми отношениями, координирующая деятельность налоговых органов в условиях рыночной экономики.

Заслуживает внимания подход Дуканич Л.В., которая приводит следующее определение понятия "налоговое администрирование": "…это особый вид управленческой деятельности в налоговой сфере, постоянная и необходимая ее составляющая, необходимость в которой продиктована, в первую очередь, потребностями фискальной политики. Именно поэтому в организационно-ведомственном плане налоговое администрирование определяется как деятельность налоговых органов по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства, упорядочению действий субъектов налоговых отношений по исчислению и уплате налогов, соблюдению предусмотренных налоговым законодательством процедур, привлечению к налоговой ответственности при нарушении налогового законодательства".

По мнению Майбурова И.А., налоговое администрирование - это процесс управления налоговым производством, реализуемый налоговыми и иными органами (налоговыми администрациями), обладающими определенными властными полномочиями в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов.

В настоящее время в налоговом законодательстве России термин "налоговое администрирование" не получил широкого распространения в нормативных актах, да и толкование его в юридической литературе является достаточно неоднозначным, на что, в частности, обращает внимание Брызгалин А.Б.

Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля".

Следует обратить внимание на то, что большинство исследователей выделяют функциональную специфику налогового администрирования. В частности, Т.Н. Клементьева указывает, что налоговое администрирование включает в себя такие категории, как "налоговый процесс", "налоговый контроль" и "налоговое производство", что обусловлено правовым механизмом реализации налоговой политики. А.И. Пономарев и Т.В. Игнатова определяют налоговый контроль как главную составляющую налогового администрирования, указывая при этом, что критерием его эффективности является воспрепятствование незаконному уклонению от уплаты налогов.

Организационные аспекты налогового администрирования во многом зависят от существующей в каждом государстве схемы построения, разграничения полномочий и взаимодействия различных по своему функциональному назначению институтов.

Налоговая политика любого государства характеризуется успешностью разрешения следующих задач: обеспечение поступления и роста налоговых доходов; повышение инвестиционной привлекательности для иностранного и отечественного капитала; обеспечение экономической стабильности и роста валового внутреннего продукта. Разрешение данных задач сопряжено с необходимостью проведения налоговых реформ и совершенствованием налогового администрирования на основе научных подходов и с учетом мнения всех участников налоговых отношений.

Таким образом, сущность налогового администрирования состоит в управлении налоговыми отношениями с помощью определенной политики при участии различных органов государственной власти.

Целью налогового администрирования, на наш взгляд, следует считать обеспечение налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля на базе основных принципов налогообложения.

Предметом налогового администрирования можно определить отношения:

- реализующиеся в связи с возникновением, изменением и прекращением обязанностей по уплате налогов и сборов, т. е. налоговых обязательств;

- связанные с установлением и изменением легитимного перечня налогов и сборов, элементов налогового регулирования, действующих на различных уровнях государственного управления вследствие федеративного характера государственного устройства;

- отражающие порядок возникновения, изменения, прекращения прав и обязанностей всех субъектов налоговых правоотношений: налогоплательщиков, налоговых агентов, сборщиков налогов, налоговых органов;

- устанавливающие порядок применения различных форм и методов налогового контроля;

- предусматривающие действия по обжалованию актов налоговых органов, действий и бездействия должностных лиц налоговой администрации, досудебный порядок урегулирования налоговых споров и конфликтов;

- регулирующие формы уплаты налогов, порядок зачета и возврата платежей, взыскания налоговой задолженности и др.

Описанные выше отношения регулируют порядок образования денежных государственных и муниципальных фондов за счет налоговых платежей. Самостоятельный характер налогового администрирования особенно четко проявляется в специфике процедур, документов, критериев оценки действий, а также в том, что отношения по администрированию в сфере налогов регулируются именно НК РФ. Спецификой данного института следует также считать действие метода властных (административных) предписаний: субъекты налогового администрирования вступают в налоговые отношения не по своей воле и выбору, а на основании требований законодательства. Таким образом, налоговое администрирование носит подчиненный характер по отношению к налоговой системе в целом.

Таким образом, налоговое администрирование является важнейшей сферой научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике.

Кроме того, налоговое администрирование -- наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс в межбюджетных отношениях регионов с федеральным центром и в конечном итоге нагнетают социальную напряженность, в то время как успешное налоговое администрирование обеспечивает благоприятные перемены в экономике и способствует улучшению инвестиционного климата.

Налоговое администрирование является, с одной стороны, составным элементом организационной структуры уполномоченных контрольных органов, с другой стороны - важнейшей частью налоговой системы. Необходимо указать на то, что выбор организационной модели налогового администрирования имеет важное значение и, как показывает мировой опыт, решается неоднозначно. Выделяются три модели организации налогового администрирования:

1) административная (передача контрольных полномочий в налоговой сфере органам исполнительной власти как специализированным налоговым институтам);

2) судебная (введение квазисудебного института разрешения налоговых споров);

3) парламентская (наделение контрольно-счетных органов или специализированных комиссий при парламентах правоохранительными и контрольными функциями для целей осуществления налоговых расследований).

Наибольшее распространение в практике управления налоговой системой получила административная модель. Однако ее применение предполагает различные модификации, связанные с распределением полномочий. В этой связи можно систематизировать подходы, определяющие формирование института налогового администрирования в конкретной стране, следующим образом:

1. Выделение автономных (относительно независимых от правительства и от стандартной политики органов управления финансами) административных структур, специализирующихся на администрировании исключительно внутренних доходов либо доходов от внешнеэкономической деятельности.

2. Передача налоговым органам функций по сбору средств взносов на социальное и пенсионное страхование (Швеция, Канада, США, Россия - до 2010г.) либо принятие решения о параллельном существовании систем сбора (Франция, Германия, Россия - с 2010г.), как более эффективном фискальном механизме.

3. Наделение налоговых органов правом проведения финансовых расследований с возможностью привлечения к этому процессу правоохранительных структур либо обособление для этих целей специального органа с правоохранительными функциями.

Выбор модели организации налогового администрирования осуществляется также в зависимости от вида налога, административной функции или типа налогоплательщика.