Инструменты федеральной региональной политики

Не считая северной политики, чуть ли не единственным инструментом федеральной региональной политики вплоть до второй половины 2000-х годов были федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов. …

Современная ситуация с федеральными целевыми программами и актуальные их проблемы рассматриваются в разделе по инструментам федеральной региональной политики, здесь же стоит кратко остановиться на трансформации этого института с начала 1990-х годов.

Федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов стали появляться в больших количествах во второй половине 90-х годов. До конца 1995 г. были приняты всего две таких программы – для Курильских островов Сахалинской области в 1993 году и Республики Саха (Якутия) в 1995 году. Процесс активной разработки и утверждения федеральных региональных программ начался только с декабря 1995 года с принятием программы по Мордовии, достигнув своего пика в 1998 году К 2001 году число программ достигло нескольких десятков, и охватывали они полностью или частично территорию более 50 субъектов Федерации, причем некоторые регионы попали под действие нескольких программ. …

Принятые программы были очень разноплановыми и отличались друг от друга по целому ряду параметров, в том числе по размерам охватываемой территории – от одного города или даже части города (программы по Сочи и историческому центру Санкт-Петербурга) до межрегиональных программ («Сибирь», «Дальний Восток и Забайкалье»), промежуточный и наиболее распространенный вариант – программы по одному субъекту Федерации. Общим для федеральных целевых программ социально-экономичес­ко­го развития регионов являлось их значительное недофинансирование (т.е. реально на программы выделялось гораздо меньше средств по сравнению с утверждаемыми их объемами).

Одной из важнейших проблем федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов как инструмента федеральной региональной политики стало отсутствие четких критериев отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться программными методами с участием федерального бюджета. Если посмотреть перечень принятых программ, то окажется, что они касаются самых разных по своему социально-экономическому положению субъектов Федерации (хотя в целом, конечно, по депрессивным и отсталым регионам утверждено больше программ, нежели по относительно благополучным территориям). …

Эффективность реализовывавшихся федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов оставалась вопросом открытым. С одной стороны, многими экспертами признавалась важность программ для решения проблем территорий, с другой стороны, не существует очевидных доказательств того, что динамика экономического развития того или иного региона была бы менее позитивной (или более негативной) в случае, если бы на его территории не реализовывались программные мероприятия, или того, что выделенные из федерального бюджета средства не могли быть потрачены более эффективно. Тем не менее можно с уверенностью говорить о том, что в целом регионы, где шла реализация федеральных целевых программ, не выделялись на фоне других субъектов Федерации по динамике своего экономического развития. Неудивительно поэтому, что при подготовке закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительство пошло на резкое сокращение числа федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов – до семи:

– Развитие Калининградской области на период до 2010 года;

– Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья (1996-2005 годы);

– Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы);

– Юг России (на период до 2006 года);

– Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 и последующие годы);

– Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года;

– Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и на период до 2015 года).

Первые пять названных программ действуют до сих пор, но, конечно, в видоизмененном виде. Большая часть названных программ была вполне оправданной. Дальний Восток и Юг России – это два самых проблемных российских макрорегиона, Калининградская область и Курильские острова – регионы с особым геополитическим и геостратегическим положением. Странно в перечне программ выглядела только программа по Татарстану, имевшему довольно высокий уровень социально-экономического развития. Цели этой программы – развитие промышленного производства в республике, адаптация ее социальной сферы и экономики к переходу на стандартные межбюджетные взаимоотношения. В 1990-е годы у Татарстана действительно сложились особые взаимоотношения с федеральным бюджетом, поэтому программа была нацелена на своего рода компенсацию перехода Татарстана на общие правила организации межбюджетных отношений.

Годом позже аналогичная программа появилась для Республики Башкортостан (Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года), причем на две программы – по Татарстану и Башкирии приходилась значительная часть средств, выделявшихся на федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов. В силу по меньшей мере спорной их целесообразности, федеральные целевые программы по Татарстану и Башкирии продлены не были, и их финансирование закончилось соответственно в 2006 и 2007 годах.

Несмотря на сокращение числа федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, количество субъектов Федерации, на которые распространялось действие региональных программ осталось примерно прежним. Это было связано с появлением программы «Юг России», которая охватила регионы Южного федерального округа, а также программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года». По своему замыслу программа была предназначена для предоставления инвестиционной помощи всем субъектам Федерации, которые в ней нуждаются. Официальная цель программы – сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, т.е. приближение отстающих регионов к наиболее развитым по основным социально-экономическим показателям, повышение в дальнейшем бюджетной самодостаточности неблагополучных территорий.

Было предложено выделить три инвестиционных приоритета в программе:

1) поддержка социальной инфраструктуры наиболее отстающих регионов, имеющих низкий и крайне низкий уровень развития (50% федеральных средств по программе);

2) поддержка объектов линейной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства в регионах, где наиболее значительно отставание от среднероссийского уровня по оснащенности этими объектами и где недостаточны собственные бюджетные ресурсы для преодоления этого отставания (40% средств);

3) поддержка социальной и инженерной инфраструктуры в регионах нового приграничья (10% средств).

К концу действия рассматриваемой программы (к 2015 году) предполагалось сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в три раза, число отстающих регионов в два раза, уменьшить на 25% долю населения, живущего за чертой бедности, в субъектах Российской Федерации, которые получают средства программы.

Большим достоинством программы стало то, что впервые с начала 1990-х годов появились критерии отбора регионов, которым должна была предоставляться инвестиционная поддержка. Правда, методика отбора регионов была несовершенной, и, главное, объемы финансирования программы были слишком малы и явно не соответствовали амбициозности поставленных в ней целей (доля программы в общем объеме финансирования федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов составляла единичные проценты). Поэтому несмотря на неплохую идею программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», она утратила силу задолго до своего завершения (в 2007 году уже не финансировалась).

Из существовавших в 2000-е годы федеральных целевых программ регионального развития надо также назвать утвержденную в 2006 году программу «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)», но она уже с 2008 года не финансировалась, поскольку для подготовки Олимпиады 2014 года в Сочи были предложены другие механизмы.