Глава 4. Бюджет и бюджетное устройство российской федерации § 1. Бюджет и бюджетное право

Бюджет - это слово английского происхождения, которое означает мешок, заключающий бумаги и счета. В современной экономической и правовой науке термин «бюджет» имеет несколько значений. Так, с экономической точки зрения бюджет определяется как совокупность отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Экономическая наука рассматривает бюджет как обособленный фонд денежных средств. Как правовая категория бюджет представляет собой нормативный акт (чаще всего - закон), в котором содержится основной финансовый план государства, отражающий роспись его доходов и расходов¹.

Бюджет, как и казна, является важнейшим инструментом осуществления экономической политики государства. В Бюджетном кодексе РФ (п.2 ст. 97) под казной понимается имущество, принадлежащее административно-территориальной единице (России, субъекту РФ, муниципальному образованию). В то же время наука гражданского права отождествляет казну с юридическим лицом, статусом которого обладают вышеназванные субъекты².

Согласно ст. 6 БК РФ, «бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

С помощью бюджета государственная власть перераспределяет национальный доход, изменяет структуру общественного производства, влияет на результаты хозяйствования, осуществляет социальные преобразования.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов, разнообразны и сложны. Они возникают в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются не только нормами финансового права, но и таких отраслей, как конституционное право, гражданское право, налоговое право, муниципальное право, банковское право, валютное право, которые в своей совокупности образуют «бюджетное право», как комплексный институт российского финансового права. Данное обстоятельство основывается на закрепленной в конституции России модели федерализма, самостоятельности местного самоуправления, а также на сложных отношениях по регулированию текущей внутренней и внешней экономической политики.

Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы России; перечень бюджетных доходов и расходов; порядок распределения их между различными видами бюджетов; бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; а также нормы, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные.

Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы России; перечень доходов и расходов бюджетов; распределение их между различными бюджетами и т.д.

К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Значение бюджетного права определяется той важной ролью, которую играет бюджет государства в развитии общества.

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ. Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, являются также: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ» от 15 августа 1996 г.

Особое место в регулировании бюджетных отношений занимают нормативные акты, издаваемые Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играют нормативные акты Министерства финансов РФ и других органов финансового контроля.

Бюджетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно им присущи и некоторые особенности. Так, субъектами бюджетных правоотношений являются: РФ, субъекты РФ, местные самообразования, органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные лица (частные физические и юридические лица). Особенность бюджетных правоотношений выражается в сочетании публично-правового и частноправового методов регулирования. Так, согласно ст. 31 БК РФ, законодательные и исполнительные органы государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Это предполагает право на составление и исполнение собственного бюджета по доходам и расходам без вмешательства со стороны вышестоящих или нижестоящих органов государственного управления.

Бесконтрольное исполнение бюджета может привести к злоупотреблениям со стороны региональных или местных властей в вопросах использования собственных или привлеченных денежных средств. В связи с этим в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, говорится о том, что «…реструктуризация просроченной задолженности субъекта Российской Федерации может проводиться в исключительных случаях при условии получения субъектом Российской Федерации, в соответствии с законодательно установленными критериями и процедурой, статуса «региона, находящегося в финансовом кризисе» с временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций»¹. Эта позиция соответствует высказываемой ранее точки зрения, согласно которой в России необходимо установить меры по обязанности субъекта РФ, допускающего систематическое нарушение бюджетного законодательства, перевести бюджетные ресурсы в орган, указанный федеральным правительством для исполнения. В частности, по такому пути идет практика ряда стран (Индия и Бразилия)².

Кроме того, правоотношения между бюджетом (административно-территориальной единицей) и бюджетополучателем (либо налогоплательщиком) строятся как административные правоотношения и в большинстве случаев регулируются предписаниями и запретами.