§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации

Организационной формой функционирования бюджета любой страны является бюджетная система. Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство.

31 июля 1998 г. в России был принят Бюджетный кодекс РФ, который стал одним из основополагающих документов, регламентирующих бюджетное устройство Российской Федерации. Он создает общие «правила игры» для всех элементов бюджетной системы, блокируя ситуацию, когда одному региону достается 200 % положенных федеральных дотаций, а другому - меньше 20 % . Подобное блокирование является выражением концепции разграничения расходов между бюджетами различных уровней, основа которой – адекватность бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем власти и управления.

Согласно ст. 6 БК РФ, бюджетная система РФ – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность всех видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Звеньями этой системы (согласно ст. 10 БК РФ) являются:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

2. Бюджеты субъектов РФ (республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

3. Местные бюджеты – районные бюджеты районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Главным звеном бюджетной системы страны является федеральный бюджет, представляющий собой централизованный денежный фонд органов государственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

Второе звено - это республиканские, краевые, окружные и областные бюджеты - бюджеты субъектов РФ. Они предназначены для обеспечения финансовыми ресурсами управления соответствующих государственно-национальных и административно-территориальных образований. Они осуществляют также экономическое воздействие на производственную деятельность организаций в рамках их территорий и решение социально-экономических и культурных вопросов.

Третье звено бюджетной системы – местные бюджеты. К ним относятся все бюджеты, не имеющие деления, а именно: бюджеты поселков, районов, городов. Исключение составляют города, имеющие районное деление, и районные бюджеты, включающие поселковые бюджеты.

Согласно ст. 13 БК РФ, отдельным звеном бюджетной системы РФ являются государственные внебюджетные фонды. Под государственным внебюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Следует отметить, что необходимость выделения данных фондов в отдельное самостоятельное звено продиктовано не столько исключительно целевым назначением (любой бюджет должен исполняться по целевому назначению), а особенностью перераспределения денежных средств.

Современное Российское государство, гарантируя гражданам социальную защиту, широко использует так называемое «социальное страхование» для общественной социальной защиты работающего населения от возможности наступления социальных рисков (безработица, наступление пенсионного возраста, заболевания и т.д.).

Данный вид социальной защиты населения регулируется Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования в Российской Федерации»¹ от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ, а само финансирование социальной защиты осуществляется через государственные внебюджетные фонды, к которым относятся: на федеральном уровне - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

На уровне субъектов РФ создаются территориальные внебюджетные фонды (к примеру, территориальный фонд обязательного медицинского страхования), а также могут создаваться иные внебюджетные фонды. Задачами внебюджетных фондов являются финансирование конкретных целевых мероприятий.

Бюджетная система РФ основана на принципах: единства бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; реальности бюджетов; гласности; сбалансированности бюджетов и др.

Единство бюджетной системы. Законодатель применяет термин «бюджетная система», подчеркивая тем самым, что в России все виды бюджетов объединены в единое целое. Единство бюджетной системы является одним из принципов ее построения, предполагающим единую правовую базу, единую бюджетную классификацию, единство форм бюджетной документации. Этот принцип также выражается в предоставлении необходимой статистической информации с одного уровня на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий.

С понятием бюджетной системы тесно связано весьма специфическая, но важная конструкция «консолидированный бюджет». Ст. 16 БК РФ содержит норму о том, что федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Соответственно, бюджет субъекта России, а также бюджеты районов, городов республиканского подчинения и автономных округов, расположенных на его территории (бюджеты муниципальных образований), составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 14 БК РФ).

В отличие от бюджетов, как фондов денежных средств, показатели консолидированного бюджета не утверждаются в виде закона, а применяются для определения объемов денежных средств, передаваемых из одного уровня бюджетной системы другому уровню.

Самостоятельность бюджетов предполагает в первую очередь:

• наличие у каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации собственных источников доходов бюджетов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации (следует отметить, что перечень федеральных, региональных и местных налогов устанавливается федеральным законодательством);

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (следует отметить, что перечень расходов бюджетов, содержащийся только в гл. 11 БК РФ, несколько не соответствует разграничению предметов ведения между Россией, ее субъектами и муниципальными образованиями, предусмотренным ст. 71-73 Конституции РФ);

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов¹.

Полнота отражения доходов и расходов – это отражение в бюджете всех доходов и расходов, а точнее – обоснование величины расходов, выявление возможностей дополнительного привлечения средств, т.е. бюджет должен отражать все необходимые виды расходов бюджетных средств и источники доходов бюджета.

Реальность бюджетов предполагает отражение в бюджете действительного состояния доходов и расходов государства, т.е. показатели бюджета должны быть рассчитаны с учетом научно обоснованных норм и быть реальными для выполнения.

Гласность означает «прозрачность» бюджета, а именно соблюдение следующих требований: предварительное обсуждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; опубликование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщение о ходе исполнения бюджета и т.д.

Сбалансированность бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ достаточно подробно регулирует отношения, основанные на дефиците бюджета – ситуации, когда расходы превышают потенциально возможные доходы.

Что же касается обратной ситуации – профицита бюджета (ситуации, в которой расходы по своему суммарному показателю меньше, чем потенциально возможные доходы), то в настоящее время использование профицита бюджета не регулируется Бюджетным кодексом России. В то же время в Федеральном бюджете на 2002 г. нашел отражение новый концептуальный подход к формированию дополнительных доходов и созданию определенного налогового потенциала (ст. 2 Закона «О Федеральном бюджете на 2002 г.»). Им является создание и использование так называемого «финансового резерва». Источником образования финансового резерва бюджета на 2003 год, как и на 2002 год, (на федеральном уровне) является профицит бюджета - свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г. (за исключением остатков средств на счетах Федерального казначейства по состоянию на 1 января 2002 г., образовавшихся в связи с неполным использованием бюджетополучателями объемов финансирования)¹.

Средства финансового резерва федерального бюджета должны использоваться:

1) вместо внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;

2) на погашение государственного долга Российской Федерации.

Средства финансового резерва могут размещаться на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств), а прибыль, полученная от размещения средств финансового резерва, учитывается в составе средств финансового резерва.

Применения механизма финансового резервирования в регионах должно заставить регионы отказаться от пополнения своих бюджетов за счет привлечения денежных средств от частных лиц и стимулировать собираемость налогов¹.

При распределении объема доходов и расходов на каждом уровне бюджетной системы решаются две основные задачи:

1) определяется объем необходимых бюджетных средств для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

2) определяются бюджетные расходы Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Управление государственными финансами в условиях большого разнообразия бюджетных поступлений и расходов, а также сложности финансово-бюджетных отношений невозможны без использования единой, законодательно утвержденной системы движения денежных потоков. Этой цели служит бюджетная классификация, введенная в действие Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. (в ред. от 6мая 2003 г. № 53-ФЗ).

Бюджетная классификация представляет собой научно обоснованную единую группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам, с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Она используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов (и консолидированных бюджетов) всех уровней.

Научно построенная классификация позволяет четко распределить и учитывать доходы и расходы бюджета, последовательно проводить курс финансовой и социально-экономической политики страны.

Бюджетная классификация РФ включает в себя (ст. 19 БК):

• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации.

Доходы государственного бюджета

Доходы бюджета формируются за счет обязательных и добровольных платежей, имеющих как безвозмездную природу (например, налоги), так и возмездную (займы).

Согласно ст. 40 БК РФ, денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет.

Первым и основным источником доходов для всех звеньев бюджетной системы служат налоговые поступления (около 80 %). Основные принципы и механизм налогообложения формируются государством и выражаются в фискальной политике Российского государства.

Второй вид доходов – неналоговые доходы. К ним относятся поступления от государственного имущества, его содержания и эксплуатации. Размер доходов зависит от объемов самого имущества, а также результативности его функционирования. В частности, к неналоговым доходам можно отнести:

• доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности государственных организаций;

• дивиденды по акциям, принадлежащим государству;

• арендную плату за землю;

• доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства;

• консульский сбор, взимаемый на территории Российской Федерации;

• плату за выдаваемые паспорта;

• доходы от платных услуг, оказываемых федеральными органами власти;

• перечисление прибыли Центрального банка Российской Федерации;

• штрафные санкции;

• доходы от внешнеэкономической деятельности и пр.

Третьим источником доходов бюджета являются доходы целевых бюджетных фондов, значения которых меняется из года в год. Так, если в федеральном бюджете 1998 г. были учтены средства таких целевых бюджетных фондов, как Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития Федеральной пограничной службы РФ, Фонд развития таможенной системы РФ, Фонд Министерства РФ по атомной энергии, то к 2003 г. из них остался только Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

В то же время в структуре бюджета могут содержаться обособленные фонды, такие, как бюджет развития (ст. 67 БК РФ), который является составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных расходов и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.

Для организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году»¹ от 22 декабря 1993 г. № 2268 создан Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Кроме данного фонда, согласно Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг., образован Фонд регионального развития, который предназначен для финансирования в различных формах капитальных вложений в субъектах Федерации. Также были созданы Фонд развития региональных финансов, предназначенный для активизации процессов финансового оздоровления в субъектах Федерации посредством реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса, Фонд компенсации, призванный обеспечить реализацию льгот в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»² от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ и компенсирующий расходы региональных бюджетов в связи с применением льгот социального характера, и Фонд софинансирования социальных расходов, в задачу которого входит стимулирование приоритетных расходов в социальной сфере и возмещение расходов в связи с повышением оплаты труда отдельным категориям работников организаций бюджетной сферы.

При этом следует отметить, что данные бюджетные фонды представляют собой обособленные суммы денежных средств в структуре федерального бюджета и имеют самостоятельные источники дохода, отражаемые отдельной строкой в структуре бюджетной классификации доходов бюджета (ст. 39, 54 БК РФ).

Четвертый источник доходов бюджета - государственные займы, которые стали весьма популярны для экономики России в 90-е гг. ХХ в. в связи с ее вступлением в МВФ, МБРР и присоединения России к странам «Большой семерки». Займы как таковые не являются доходами в прямом смысле. Это временные денежные поступления, которые предназначены для компенсации дефицита бюджета и через некоторое время должны быть возвращены с выплатой установленных процентов. В действительности займы представляют лишь временное пополнение бюджета. Займы подразделяются на внешние и внутренние, а отношения государственных (муниципальных) займов регулируются гл. 14 БК РФ и международным законодательством.

Следует отметить, что возможность для России вступать в правоотношения займа с МВФ основывается на приемлемости для МВФ норм законодательства России о валютном регулировании и валютном контроле. При этом имеется некоторая угроза суверенитету России, что требует «политической осторожности» в принятии решений о привлечении внешних займов.

Бюджетным законодательством остались несколько не урегулированными отношения между Правительством РФ и Центральным банком РФ по поводу привлечения ресурсов ЦБ РФ на временной и возвратной основах.

Так, ст. 93 БК РФ устанавливает, что источниками финансирования дефицита бюджета не могут быть кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ в ст. 22 несколько иначе рассматривает данную ситуацию. Так, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете, а ст. 46 того же Закона прямо допускает кредитование Банком России Правительства Российской Федерации на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете.

Пятый вид бюджетных поступлений составляет финансовая помощь в виде дотаций, субвенций и субсидий, определение которых содержится в ст. 6 БК РФ.

Дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. В отличие от дотации, субвенция предоставляется на финансирование определенного мероприятия и подлежит возврату в случае нарушения ее целевого использования.

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В последнее время данные виды финансовой помощи стали в ряде случаев отождествляться с трансфертными платежами – денежными потоками, направленными для выравнивания бюджетного обеспечения на душу населения, предоставляемые из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) бюджетам нижестоящего уровня.

Однако определение «трансферт» как вид финансовой помощи не содержится в Бюджетном кодексе РФ. Поэтому при характеристике расходных операций в бюджетных отношениях более приемлемым для употребления является термин «субсидия».

Шестой источник доходов бюджета – эмиссия денежной массы. В России исключительное право на эмиссию принадлежит Центральному банку РФ.

Доходы также подразделяются на закрепленные и регулирующие.

Закрепленные доходы – это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основах в установленном порядке поступают в тот или иной бюджет.

Регулирующие доходы – это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в виде процентных отчислений от налогов или иных обязательных платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Закрепленные и регулирующие виды доходов применяются для регулирования межбюджетных отношений.

Расходы государственного бюджета

Объектом государственных расходов выступают мобилизованные в распоряжение государства и его предприятий доходы. Построение системы государственных расходов базируется на определенных принципах, устанавливаемых государством и закрепленных в нормативных актах. К числу важнейших из них относятся:

• целевое направление средств (к примеру, ст. 70 БК РФ);

• соблюдение режима экономии (ст. 71–73 БК РФ)¹.

Расходование государством аккумулированных средств осуществляется в разных формах:

1) бюджетное финансирование, применяемое для обеспечения общегосударственных расходов, как, например, оборонная индустрия, правоохранительная деятельность, управление, здравоохранение, наука, искусство, образование и т.п.;

2) самофинансирование. Согласно п. 4 ст. 41 БК РФ, доходы бюджетных учреждений, полученные в результате предпринимательской деятельности, остаются в пользовании бюджетного учреждения, но при этом одновременно учитываются в качестве доходов соответствующего бюджета. Данная форма используется для покрытия расходов государственных предприятий за счет собственных ресурсов;

3) кредитование используется при предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов (займов) иностранным государствам, а также иностранным и российским юридическим лицам (бюджетный и налоговый кредиты), по которым у заемщика возникают финансовые обязательства перед РФ (субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием), как кредитором.

Любое государство осуществляет расходы по трем основным направлениям: государственное управление, социальная сфера и экономическое развитие.

В России в группу расходов на государственное управление входят расходы:

• на содержание законодательных органов государственной власти;

• содержание исполнительных органов государственной власти;

• деятельность финансовых и налоговых органов;

• содержание судебной власти, правоохранительных органов и прокуратуры;

• национальную оборону;

• проведение выборов, референдумов;

• средства массовой информации;

• социальную защиту работников госаппарата и специальных подразделений (это наиболее стабильная группа расходов, имеющая тенденцию к росту).

Расходы на социальную сферу включают в себя расходы:

• на народное образование;

• подготовку профессиональных кадров;

• культуру и искусство;

• науку;

• здравоохранение;

• физическую культуру и спорт;

• социальные программы.

Расходы на экономическое развитие включают в себя расходы:

• на содержание, поддержку и расширение государственного сектора экономики (субсидии и дотации убыточным государственным предприятиям);

• государственные инвестиции на безвозмездной основе в систему государственной инфраструктуры (жилищная, социальная сфера);

• внешнеэкономическую деятельность;

• обслуживание государственного долга;

• прочие расходы экономического характера.

Необходимо также отметить, что в Законе о бюджете отражаются такие расходы, как: финансовая помощь бюджетам других уровней, в том числе депрессивным (дотационным) регионам; дотация Москве как столице РФ; расходы на возмещение ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями органов дознания, суда, прокуратуры и предварительного следствия, а также на оплату труда адвокатов.

Кроме того, расходы бюджетов классифицируются на капитальные расходы и текущие расходы.

Согласно ст. 67 и 68 БК РФ, к капитальным расходам бюджетов относятся:

• часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность (в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой);

• средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

• расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта;

• расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Текущие расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы, не относящиеся к капитальным в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Особую проблему для государственных органов представляет превышение расходов над доходами, или дефицит, что является нормальным явлением для государств с рыночной экономикой.

Законодательные органы в установленном порядке утверждают пределы дефицита бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам и внутреннему валовому продукту. Затем определяют источники покрытия утвержденного дефицита в абсолютных цифрах.

Так, в ст. 94 БК в качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета называются внутренние и внешние заимствования.

Внутренними заимствованиями федеральных органов власти являются: кредиты, получаемые РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней.

Внешние источники финансирования федерального бюджета – это кредиты правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных организаций, предоставленные в иностранной валюте; государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ.

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ (ст. 95 БК РФ) могут быть внутренние заимствования в форме средств от продажи ценных бумаг субъектов РФ, кредитов, полученных органами исполнительной власти субъектов РФ, ссуд, полученных от федерального бюджета. Внешние заимствования при финансировании дефицита бюджетов субъектов РФ могут иметь форму кредитов правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных организаций и т.д.

Источниками финансирования дефицита местных бюджетов (ст. 96 БК РФ) могут быть заимствования в форме средств от продажи местных займов; кредитов кредитных организаций, ссуд, полученных от других бюджетов и поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Право на выпуск федеральных, региональных и муниципальных ценных бумаг закреплено за соответствующими органами исполнительной власти на основании Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»¹ от 29 июля 1998 г.

Бюджетное финансирование представляет собой обеспечение государственными денежными средствами учреждений и организаций, действующих, как правило, в непроизводственной сфере (социально-культурной, оборонной, государственном управлении). Они получают средства на свое содержание из бюджета на основе финансовых документов, называемых сметами. Таким образом, финансируется почти вся непроизводственная сфера общества.

Смета устанавливает объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделенных из бюджета, и выполнение стоящих перед ним задач. Структурными подразделениями сметы являются статьи расходов, каждая из которых имеет предметно-целевое назначение. Для всех бюджетных организаций и учреждений финансирование производится по трем крупным статьям: заработная плата; текущие расходы; капитальные вложения и капитальный ремонт.

Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат.

На смету, как и на финансовый акт, распространяются нормы финансового права, в том числе и Бюджетного кодекса РФ. Смета действует в течение финансового года, т.е. с 1 января по 31 декабря, утверждается руководителем вышестоящего органа и является индивидуальным нормативным финансовым актом. Кроме того, согласно ст. 221 БК РФ, учреждения обязаны составить смету в течение 10 дней после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях, передать его распорядителю бюджетных средств, который, в свою очередь, должен утвердить ее в пятидневный срок и направить организации-исполнителю бюджета.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации могут быть созданы резервные фонды органов исполнительной власти и резервные фонды органов местного самоуправления (ст. 81 БК РФ). При этом Бюджетный кодекс прямо запрещает создание подобных фондов законодательных органов и фондов депутатов законодательных органов.

Создание подобных бюджетных фондов может привести к нарушению принципа разделения властей в демократическом обществе.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ размер резервных фондов, в федеральном бюджете он не может превышать 3 % утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Аналогичный фонд имеется у Президента Российской Федерации в размере не более 1 % расходов федерального бюджета.

Расходование средств из данного фонда не допускается на проведение выборов, референдумов и освещение деятельности Президента Российской Федерации, средства расходуются на финансирование непредвиденных либо дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации. Это связано в том числе и с тем, что Бюджетный кодекс содержит в себе положение ст. 83, согласно которому в случае принятия любого правового акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов, которые до принятия законодательного акта не финансировались, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов. В случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.

Бюджетное кредитование разделяется:

• на кредитование юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76 БК РФ);

• кредитование государственных и муниципальных унитарных предприятий (ст. 77 БК РФ);

• предоставление бюджетных кредитов из вышестоящего бюджета нижестоящему в порядке финансовой помощи (ст. 133 БК РФ).

Бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации только при условии предоставления заемщиком 100 % обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. Данный вид кредитования предоставляется только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Следует отметить исчерпывающий перечень способов обеспечения данного кредита, а именно:

1) банковские гарантии;

2) поручительства;

3) залог имущества, в том числе в виде ценных бумаг.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.

В настоящее время налоговые кредиты, фактически представляющие собой предоставление налогоплательщику права возмездно использовать сумму налога, подлежащую уплате в бюджет на свои собственные нужды, регулируются гл. 9 Налогового кодекса РФ и приказом Министерства финансов РФ «Об утверждении порядка организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в федеральный бюджет»¹ от 30 сентября 1999 г. № 64-н.

Отношения по предоставлению бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям регулируются ст. 77 БК РФ, которая говорит не только о процентных, но и беспроцентных кредитах. Данным субъектам кредиты предоставляются по упрощенной системе – на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

Предоставление бюджетных кредитов как формы финансовой помощи, предусмотренное статьей 133 БК РФ, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации не урегулировано бюджетным законодательством. В то же время ст. 137 БК РФ посвящена предоставлению бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации только на финансирование кассовых разрывов.

Согласно ст. 6 БК РФ, под бюджетной ссудой понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Будучи составной частью механизма внутрибюджетных заимствований, данная форма обеспечения бюджетных поступлений базируется на перераспределении средств между бюджетами.