Глава 2. Предмет и система финансового права § 1. Предмет и метод финансового права

Финансовое право – одна из отраслей российского права. Как и всякая отрасль права, финансовое право имеет свой предмет, т.е. тот круг общественных отношений, который регулируется нормами этой отрасли права.

Из самого названия «финансовое право» следует, что основу предмета этой отрасли права составляют финансы или финансовые отношения. Финансовые отношения, существующие в обществе, многообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы России. К их числу относятся и отношения по поводу собирания и расходования собственных денежных средств предприятий, и отношения по поводу собирания и использования денежных средств государством через бюджет, государственные внебюджетные фонды и другие отношения.

Не все финансовые отношения, существующие в обществе, являются предметом российского финансового права, а только часть их.

Предметом финансового права являются те финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. В конечном счете это обусловлено значимостью для государства самой финансовой деятельности. Ведь от того, насколько государство целесообразно и эффективно осуществляет собирание, распределение и использование своих денежных фондов, непосредственно зависит его жизнеспособность и жизнедеятельность. В связи с этим государство с помощью права не просто регулирует финансовые отношения, возникающие в процессе его финансовой деятельности, но устанавливает для них особый правовой режим. Это и позволяет говорить о существовании особой отрасли права – финансового права. Соответственно, его предметом являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, т.е. отношения по планомерному образованию, распределению и использованию государством денежных фондов для выполнения его задач и функций.

К отношениям, составляющим предмет финансового права, относятся следующие:

• отношения по поводу собирания государством денежных средств в государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

• отношения по поводу использования средств из этих фондов;

• отношения по поводу образования, распределения и исполнения государственного бюджета, государственных и местных внебюджетных фондов денежных средств;

• отношения по поводу образования и использования финансов государственных предприятий;

• отношения по поводу финансового контроля в процессе осуществления государством финансовой деятельности;

• отношения по поводу получения и возврата правительством средств государственного ссудного фонда, а также иные отношения по государственному кредиту и т.д.

Финансовое право как отрасль права характеризуется не только собственным предметом правового регулирования, но и наличием специфического метода регулирования отношений, т.е. совокупностью приемов и способов юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений.

Рассмотрение финансовых отношений показывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее содержание – направленность на образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов. Естественно, что эти отношения возникают при участии и под непосредственным воздействием государства.

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и направление их, согласно планам и программам, в народное хозяйство, социальную сферу, на другие потребности общего значения. Оно должно организовывать эту деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм, как это свойственно правовому государству.

В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства, методы аккумуляции средств в государственные денежные фонды, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования государственных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов государственных предприятий, организаций, учреждений и т.п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепляют права и обязанности государственных органов, предприятий, учреждений, граждан.

Итак, предмет финансового права – это общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.

Четкость правового регулирования финансовых отношений важна не только для обеспечения должной организованности работы государственных органов, но и для соблюдения интересов государства, а также граждан, предприятий, организаций, учреждений, а в конечном итоге – для выполнения государством своего предназначения.

Формирующееся финансовое право Российской Федерации отражает новые экономические и политические условия страны.

Во-первых, особенности экономики переходного к рыночным отношениям периода привели к изменениям финансово-правовых норм. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства субъектов права всех форм собственности и соответственно этому – их финансовых обязанностей перед государством, прав на защиту их законных интересов, самостоятельности хозяйствующих субъектов и т.д. Следует отметить и нацеленность финансово-правовых институтов на стимулирование производства, повышение эффективности функционирования экономики.

Во-вторых, усиливается материальная ответственность (финансовые и другие санкции, увеличивается размер денежных штрафов) за правонарушения в области финансов. Это относится и к ответственности государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность.

В-третьих, современное финансово-правовое регулирование направлено на установление большего разнообразия в методах финансовой деятельности государства. Вместе с тем преобладает их фискальная сторона (расширение системы налогов для привлечения средств в казну) при недостаточном развитии социальной направленности.

В-четвертых, финансовое право отражает развитие России как федеративного государства. Изменения в его нормах ориентированы на повышение роли субъектов Российской Федерации, расширение их самостоятельности и сферы правового регулирования. Наряду с субъектами Федерации органы местного самоуправления также могут принимать нормативные акты, регулирующие финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах (например, право установления и введения местных налогов и сборов).

И наконец, финансово-правовые нормы, закрепляющие полномочия государственных органов в области финансов, строятся на принципах разделения властей.

Вместе с тем отмеченные направления в развитии финансового права Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся тенденции, которые требуют углубления и развития.

Наиболее крупные подразделения системы права Российской Федерации – ее отрасли, каждая из которых распространяется на особый вид общественных отношений, требующих соответствующих методов правового регулирования.

Основной метод финансово-правового регулирования – государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями.

По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, полностью совпадает с административным правом. Тот же метод «власти и подчинения». Однако этот метод, применяемый финансовым правом, отличается от аналогичного метода, используемого другими отраслями права, в частности административным правом. Отношения властных предписаний и неравенства субъектов правоотношений при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали».

Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении. В связи с этим различна и степень императивности норм, в них присутствуют экономические методы руководства – в этом особенность метода финансового права. Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом властных предписаний не распространяется на отношения «вертикального» соподчинения (это отношения между министерствами, ведомствами и подчиненными им предприятиями). Но эти отношения в связи с переходом к рыночной экономике теряют свое былое значение. Все более широкое распространение получают такие методы финансово-правового регулирования, как рекомендации, согласования. Это обусловливает повышение уровня самостоятельности субъектов Федерации, местного самоуправления. Так, в законодательстве Российской Федерации содержится перечень местных налогов и сборов, из числа которых органы местного самоуправления устанавливают платежи на своей территории. Кроме того, налоговые органы могут предоставлять предприятиям на условиях, установленных законодательством России, налоговый кредит. Все эти методы могут находиться в том или ином сочетании с основным методом финансово-правового регулирования – методом властных предписаний.

Основной чертой метода финансового права является властный характер.

Метод финансового права регулирует общественные отношения «властью и подчинением» и характеризуется следующими особенностями:

во-первых, они возникают в процессе финансовой деятельности государства. Одной из сторон финансовых отношений всегда выступает государство или его орган;

во-вторых, один из участников правоотношения (государство в лице уполномоченных органов) дает односторонне властные предписания другому. Причем никто не может уклониться от выполнения этого предписания по причине несогласия с ним или требовать согласования такого предписания. Всякий субъект обязан его выполнить, ибо оно является односторонне властным;

в-третьих, отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на субординации. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми участники финансовых отношений не находятся в административном подчинении;

в-четвертых, эти отношения представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств.

Отсюда следует вывод, что финансовое право имеет свой предмет правового регулирования и обусловленный им метод правового регулирования, поэтому финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права.

Однако этот вывод в теории права остается спорным. Впервые вопрос о природе финансового права возник в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Института права АН СССР финансовое право рассматривается как самостоятельная отрасль права, но без подразделения на общую и особенную части.

Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью, писала еще Р.О. Халфина¹. Однако она считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права. Это положение разделили М.И. Пискотин², С.Д. Цыпкин³.

Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е.А. Ровинский⁴, Л.К. Воронова⁵, И.В. Мартьянов⁶ и Н.И. Химичева⁷.

В 1976 г. В. В. Бесчеревных подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль права наряду и одновременно с государственным и административным правом⁸. В современных условиях развития рынка эта точка зрения кажется наиболее обоснованной.

При этом следует иметь в виду, что такие финансовые институты, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, так как были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.

Заметим, что финансовое право в самостоятельном виде существовало в дореволюционной России и преподавалось в университетах¹. То же касается и современных зарубежных стран. О том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти подтверждение и у буржуазного теоретика финансового права Поль Мари Годме².

Проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в общей системе права, можно прийти к выводу о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права.

Наличие различных точек зрения на природу финансового права объясняется тем, что оно находится в тесной взаимосвязи с другими отраслями права, и в первую очередь с конституционным, административным и гражданским.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно связано с государственным (конституционным) и административным правом.

Таким образом, финансовое право – самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования государством определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения его задач и функций методом «власти и подчинения».

Представление о финансовом праве будет более полным и ясным в случае его четкого разграничения с примыкающими к нему иными отраслями права. При отграничении финансового права от смежных отраслей права необходимо учитывать природу его предмета и особенности метода правового регулирования.

Финансовое и административное право. Основные отличия финансового и административного права определяются предметом регулирования общественных отношений. Если предметом регулирования общественных отношений финансового права является создание, распределение и использование государством определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения его задач и функций, то предметом административного права является регулирование организационных отношений, которые возникают в сфере управления государством. Однако финансовое право не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и использует так называемый административный метод «власти и подчинения».

Финансовое и гражданское право. Имущественные отношения, которые возникают в процессе деятельности органов государственного управления в связи с накоплением денежных средств и распределением их на общегосударственные нужды, лишены функции меры стоимости. В рамках указанных отношений деньги не выступают как мера стоимости, а выполняют функцию средства накопления. Их движение осуществляется по прямым безэквивалентным связям, не носящим взаимооценочного характера. Поэтому указанные имущественные отношения регулируются нормами финансового права. Это нашло отражение в п. 3 ст. 2 ГК РФ, в котором предусмотрено, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Финансовое и конституционное право. При разграничении финансового и конституционного права следует исходить из того, что нормы конституционного права закрепляют устои нашего государственного общественного строя, основы положения личности, важнейшие принципы внутренней и внешней политики, а также устанавливают правовые основы единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Будучи Основным законом государства, Конституция закрепляет лишь главные, принципиальные положения, которые, действуя непосредственно, в то же время раскрываются и конкретизируются в финансовом праве и в других отраслях права. Метод конституционного права характеризуется преимущественно как метод общего закрепления наиболее важных, сущностных сторон тех общественных отношений, которые дальнейшую правовую регламентацию получают в нормах финансового права. Как и все отрасли права, финансовое право базируется и развивается на этих основах. В основе норм финансового права лежат нормы Конституции, в которой закреплены основы финансовой деятельности государства (ст. 71, 72, 75, 104, 106 и др.).

Так, например, федеративное государственное устройство России обусловило наличие бюджетных прав у республик, краев, областей. Конституционные положения о разнообразии форм собственности обусловили наличие финансово-правовых норм, регулирующих состав и порядок образования государственных расходов.

Конституционные нормы, устанавливающие компетенцию органов представительной и исполнительной власти в области бюджета, налогов и доходов, государственного кредита, страхования, закрепили общие принципы и положения, относящиеся к финансовой деятельности государства.

Государственное (конституционное) право закрепляет основы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти. Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти. Финансовое же право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми, и другими органами.