§ 3. Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете

Государственная Дума рассматривает представленные документы в сроки и по процедурам (количество чтений), согласно гл. 21 – 23 БК РФ.

Первоначально проект федерального закона о федеральном бюджете направляется в Комитет по бюджету Государственной Думы для подготовки заключения о соответствии всех представленных документов бюджету, а в течение трех суток – в Совет Федерации, Счетную палату и иным субъектам законодательной инициативы для внесения замечаний или предложений.

Сам законопроект рассматривается Государственной Думой в четырех чтениях. Федеральные законы «О бюджетах государственных внебюджетных фондов», «О повышении минимального размера пенсии», «О повышении минимального размера оплаты труда» должны быть приняты до рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете во втором чтении.

Предметом первого чтения являются: концепция законопроекта, прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Кроме того, включаются и основные характеристики федерального бюджета: дефицит федерального бюджета, доходы и расходы бюджета. Первое чтение длится до 30 дней, и по его итогам принимается решение о принятии или отклонении законопроекта о бюджете.

Особенностью первого чтения является то, что решение Государственной Думы основывается на заслушивании:

• заключения Комитета по бюджету по законопроекту;

• доклада Правительства Российской Федерации;

• доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации.

Другой особенностью является то, что при утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации. В этом нам видится не только ограничение законодательной инициативы со стороны депутатов Государственной Думы, но и защита законопроекта от популистских решений политического характера (как-то увеличение МРОТ, «незапланированное» использование заемных ресурсов и т.д.).

В случае отклонения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:

• передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год;

• вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Согласно ст. 204 БК РФ, в случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вновь сформированное Правительство Российской Федерации представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

Следует отметить, что подобная процедура соответствует п. 3. ст. 117 Конституции России, согласно которому «Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (большинство от 450 человек)¹. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу».

Таким образом, отклонение законопроекта о бюджете в первом чтении может привести к приостановлению деятельности участников бюджетного процесса (Государственная Дума, Правительство и Президент России) на неопределенный срок.

Второе чтение длится в течение 15 дней. В нем утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, а также размер бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФП).

В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах России при рассмотрении законопроекта Государственная Дума направляет в органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, утвержденных при рассмотрении законопроекта в первом чтении, а также о размере ФФФП субъектов РФ и распределении его средств между субъектами РФ.

Третье чтение длится 25 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении. Предметом третьего чтения являются: расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета, расходы на финансирование федеральных целевых программ, программы предоставления гарантий Правительства России на очередной финансовый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программа государственных внешних заимствований РФ.

В случае отклонения законопроекта во втором или третьем чтении он передается в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы и Правительства РФ, созданную для того, чтобы урегулировать возникающие по ходу рассмотрения законопроекта разногласия, т.к. полномочия по выражению недоверия правительству у Государственной Думы отсутствуют.

Четвертое чтение продолжается в течение 15 дней. Здесь законопроект голосуется в целом, внесение в него поправок, возможное для субъектов права законодательной инициативы на трех предварительных чтениях, не допускается.

Принятый Государственной Думой законопроект о федеральном бюджете на очередной год в течение пяти дней со дня принятия передается на обязательное рассмотрение Совету Федерации.

Совет Федерации в течение 14 дней со дня представления закона Государственной Думой обязан его рассмотреть. В случае его одобрения законопроект отправляется на подпись Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения законопроекта Советом Федерации либо Президентом РФ он вновь отправляется в согласительную комиссию, в состав которой входят представители Совета Федерации и Президента РФ.

Законодательством предусмотрен порядок расходования бюджетных средств в ситуации непринятия проекта закона о федеральном бюджете до 1 января: в таком случае федеральные органы исполнительной власти имеют право осуществлять финансирование по соответствующим подразделениям бюджетной классификации ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал предшествующего года – до принятия закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Согласно ст. 190 БК, если закон о бюджете не вступил в законную силу до 1 января финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет, осуществляет временное управление бюджетом. При этом особо оговаривается, что данный финансовый орган не имеет права осуществлять следующие операции:

• предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

• предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

• предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

• осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего года в расчете на квартал;

• формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Формирование прогнозов социально-экономического развития и проектов бюджетов субъектов РФ осуществляется в соответствии с действующим законодательством правительством субъекта Федерации в соответствии с требованиями законодательства РФ и соответствующих законов субъектов РФ. Непосредственную работу по расчетам бюджетных показателей осуществляет финансовый орган администрации субъекта РФ. Все работы по составлению проекта бюджета субъекта РФ и соответствующего консолидированного бюджета осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными актами субъекта РФ. Бюджеты составляются соответствующим финансовым органом и согласуются со всеми заинтересованными сторонами. Этот план содержит перечень документов, расчетов, мероприятий по формированию соответствующего консолидированного бюджета субъекта РФ с распределением по срокам и исполнителям.

В законодательном органе с бюджетным посланием выступает, как правило, глава администрации. Сроки представления бюджетного послания определяются Законодательным собранием.

Процедуру прохождения бюджетного послания в Законодательном собрании области (порядок рассмотрения в комиссиях, отклонения, возвращение на доработку, число пленарных заседаний, экспертиза, голосование) определяет Законодательное собрание. При рассмотрении и утверждении проекта областного бюджета определяется размер его дефицита в абсолютном и относительном значении, а также перечень защищенных статей. Утвержденный бюджет имеет форму закона на территории области, о нем дается информационное сообщение в средствах массовой информации.

В случае неутверждения проекта областного бюджета до 1 января очередного года соответствующий законодательный орган принимает решение «О финансировании расходов из соответствующего бюджета в I квартале очередного года». Если такое решение не будет принято, правительство области имеет право ежемесячно направлять ассигнования на финансирование расходов в пределах поступивших доходов в размере 1/3 от фактического исполнения бюджета за IV квартал предшествующего года в течение I квартала текущего года вплоть до утверждения проекта бюджета.