Глава 5. Бюджетный процесс в российской федерации § 1. Понятие бюджетного процесса

Бюджетный процесс выступает важнейшей составной частью бюджетного устройства России. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс – это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контролю за их исполнением. В основе бюджетного процесса лежат те же принципы, что и в основе бюджетного устройства РФ. Вместе с тем бюджетному процессу присущи и другие принципы.

Распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. По действующему законодательству составление и исполнение бюджетов является функциями исполнительных органов власти, а рассмотрение и утверждение – функциями представительных органов. На практике данные процессы осуществляются в тесном сотрудничестве обеих властей. Контроль за исполнением бюджетов в большей степени ложится на исполнительные органы.

Принцип специализации бюджетных показателей. Бюджеты всех уровней формируются и исполняются в пределах показателей единой бюджетной классификации – группировки доходов по источникам и расходов по целевому их назначению. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Она является единой и применяется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, а также при составлении консолидированных бюджетов.

Принцип ежегодности бюджета состоит в том, что бюджеты принимаются каждый год заново. Это имеет большое экономическое значение, т.к. обеспечивает возможность более полно и своевременно учесть и конкретизировать текущие изменения в экономической, социальной, политической жизни, международной обстановке. Одновременно с этим повышаются эффективность и качество повседневного контроля за рациональным использованием государственных финансовых ресурсов.

По мнению М.В. Карасевой, бюджетный процесс основан также на принципе «финансового равновесия» (не путать со сбалансированностью бюджетов!), под которым понимается процессуальная защита «…политически перспективного и экономически обоснованного проекта бюджетного закона, представленного Правительством РФ, от политического популизма и, таким образом, легкости реформирования со стороны парламента»¹. На наш взгляд, подобный принцип действительно существует в бюджетном процессе, однако, его название должно звучать не «финансовое равновесие», а «политическое равновесие». Это следует хотя бы из того, что бюджетный процесс отличает от прочих юридических процессов, в первую очередь, перечень участников бюджетного процесса, к которым, согласно ст. 152 БК РФ, относятся следующие субъекты:

• Президент РФ;

• органы законодательной (представительной) власти;

• органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• государственные внебюджетные фонды;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• иные органы, на которые законодательством РФ, законодательством субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Кроме того, участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Бюджетный процесс включает пять стадий:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти;

3) утверждение бюджета и принятие закона о бюджете;

4) исполнение бюджета;

5) рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Последовательная смена одной стадии другой составляет в совокупности бюджетный цикл, протяженность которого во времени составляет примерно 2,5 года. При этом особенность бюджетного процесса заключается в том, что один и тот же промежуток времени может рассматриваться как стадия того или иного бюджетного цикла. К примеру, второй квартал года является и стадией составления проекта бюджета на будущий год, и стадией исполнения бюджета текущего года и стадией рассмотрения составленного отчета об исполнении бюджета за прошлый год.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. В то же время БК РФ не ставит в прямую зависимость составление региональных бюджетов от федерального, предоставляя регулирование этого весьма важного вопроса региональному законодательству «О бюджетном процессе»¹.

Местные органы власти в соответствии с принципами местного самоуправления являются самостоятельными в вопросах разработки, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих регионов. Вмешательство вышестоящих органов управления в бюджетный процесс по общему правилу не допускается. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»² от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ в ст. 14 устанавливает, что представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета либо вправе заключать соглашения с территориальными органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации об обслуживании исполнения местных бюджетов. С другой стороны, ограничение бюджетных полномочий муниципальных образований можно проиллюстрировать следующим образом: в ст. 12 Налогового кодекса РФ говорится, что местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются в вводятся в действие законами указанных субъектов Российской Федерации.

Бюджеты утверждаются в форме закона (федерального, республиканского) и в форме решения (постановления) местного правительства или другого местного законодательного органа. В связи с этим отдельные стадии бюджетного процесса (составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти; утверждение бюджета и принятие закона о бюджете) можно рассматривать как составную часть законотворческого процесса в России, учитывая специфику, предусмотренную бюджетным законодательством.

Таким образом, можно сделать вывод, что бюджетный процесс является разновидностью юридического процесса, «…это специфическая процессуальная форма, обеспечивающая одновременно формирование и исполнение ежегодно предоставляемого бюджетного закона…»³.