§ 2. Составление проекта федерального бюджета

Анализ ст. 169 БК РФ и ст. 5 Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. показывает, что составление проекта федерального бюджета основывается на анализе выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (3 года) и уточнении указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный этому вопросу, а также прогнозу социально-экономического развития на краткосрочную перспективу (на 1 год).

Согласно ст. 173 БК РФ, прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета, а его изменение влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

О взаимосвязанности проекта закона о бюджете с текущей экономической ситуацией говорит и то обстоятельство, что Министерство финансов одновременно составляет перспективный финансовый план, который носит расчетно-рекомендательный характер и представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации (ст. 174 БК).

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых: первый год – это год, на который составляется бюджет; следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Данный документ представляет собой «своего рода бизнес-плана государства в целом и каждой территории»¹.

Таким образом, уже к моменту выступления Президента России перед Федеральным Собранием с Бюджетным посланием у Министерства финансов фактически существует «черновик» основных проектировок федерального бюджета на очередной год. Данный «черновик» отражает основные макроэкономические показатели Российской Федерации.

Согласно ст. 170 БК РФ, Бюджетное послание, направляемое Президентом РФ российскому парламенту не позднее марта года, предшествующего бюджетному году, является юридическим фактом, с которым связывается начало деятельности по составлению проекта бюджета.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Финансовые органы имеют право получать все интересующие их сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов.

Первый этап составления проекта бюджета основывается на показателях. Бюджетного послания Президента РФ (ст. 170 БК РФ) и показателях прогноза социально-экономического развития страны (ст. 173 БК РФ), а также учитываются следующие документы:

• сводный финансовый баланс на соответствующей территории – баланс всех расходов и доходов на территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 175 БК РФ);

• план развития государственного или муниципального сектора экономики (ст. 178 БК РФ);

• основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории.

Согласно ст. 172 БК РФ, к сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения:

• о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

• нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;

• нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

• нормативах минимальной бюджетной обеспеченности¹.

Право требования данных сведений Министерством финансов РФ (и соответственно – обязанность по их предоставлению) возникает на основании ст. 165 БК РФ. В то же время, как справедливо замечают М.В. Романовский и О.В. Врублевская, механизм реализации этого права – сроки, формы и т.д. – не прописан. Кроме того, за 10 месяцев до начала очередного финансового года (п. 1 ст. 184) указанные в ст. 172 сведения не могут быть сформулированы с необходимой степенью объективности, что, к сожалению, свидетельствует о декларативности положений, а сам перечень данных документов оценивается как «идеальный»².

Данная ситуация (количество источников информации для составления бюджета) невыгодно отличает составление проекта бюджета в России от бюджетного процесса США. По словам Роберта Райшауэра, «…отличительная черта бюджетного процесса США состоит в том, что он требует большого объема анализа («высокоаналитичен»). … Нам недостаточно просто знать, что предлагает исполнительная власть или что предлагает законодательная ветвь. Мы хотим знать, какие будут последствия такой политики: как она повлияет на экономику, на целевые группы и отдельные экономические секторы, на распределение налогового бремени, на распределение доходов и на различные географические регионы…»³.

После этого Минфин направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Второй этап формирования проекта федерального бюджета представляет собой распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также разработку предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере. Одновременно органами исполнительной власти формируется перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета и согласовываются объемы их финансирования в предстоящем году. Как правило, подобные программы носят долгосрочный характер (ст. 179 БК РФ). В то же время их перечень определяется только на втором этапе составления проекта бюджета, а не на первом, что вряд ли представляется правильным.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

Соответственно, с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ должно представить проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также прогноз социально-экономического развития РФ, проект перспективного финансового плана и утвердить проекты федеральных законов «О федеральном бюджете» и «О бюджетах государственных внебюджетных фондов» для внесения их в Государственную Думу. Данные документы считаются внесенными в срок, если они доставлены в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года (ст. 192 БК РФ).

Данный срок является несколько условным, потому что, к примеру, сроки представления в Государственную Думу дополнительных документов несколько не соответствуют срокам представления законопроекта «О бюджете». Так, согласно ст. 193 БК РФ, Правительство РФ представляет в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года:

• оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный финансовый год;

• проекты программ предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства Российской Федерации за истекший период текущего финансового года;

• проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года;

• предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года.

В этот же срок Банк России должен представить в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год¹.