1.2. Бюджетные дефициты и профициты

Общеизвестно, что государственный бюджет может являться дефицитным или профицитным. Антициклическая фискальная политика ведет к образованию бюджетного дефицита в периоды экономического спада и бюджетного профицита в периоды экспансии – то есть экономического роста. Это означает, что проведение дискреционной (по усмотрению органов власти) фискальной политики не сможет привести к сбалансированному бюджету за какой-то конкретный год. В современных подходах к данной проблеме существует несколько принципиальных точек зрения на формирование государственных бюджетов.

1. Ежегодно сбалансированный бюджет. До мирового экономического кризиса 1929-1933 гг. ежегодно сбалансированный бюджет считался наиболее приемлемой целью государственной финансовой политики. Однако тщательной изучение данного вопроса совершенно явно показывает, что сбалансированный бюджет несовместим с активным применением фискальной политики в качестве антициклического стабилизирующего инструмента. Более того, ежегодно сбалансированный бюджет даже усугубляет колебания цикла деловой активности.

Для иллюстрации этого утверждения предположим, что экономика столкнулась с затяжной безработицей и падением доходов. В подобных обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Для принятия сбалансированного бюджета правительство должно: либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы (можно сделать и то, и другое). Но все эти меры будут иметь ограничительный, сдерживающий характер, т.е. каждая из них ещё сильнее подавляет, а вовсе не стимулирует совокупный спрос.

Точно так же ежегодно сбалансированный бюджет будет способствовать усилению инфляции. По мере роста из-за инфляции номинальных доходов налоговые сборы автоматически увеличиваются. Чтобы устранить неизбежный в такой ситуации бюджетный профицит, правительство должно: либо снизить ставки налогов, либо увеличить государственные расходы. Но любая из этих мер только усилит инфляционное давление в экономике. Ежегодное принятие сбалансированного бюджета не представляется экономически нейтральным явлением. Стремление проводить такую политику может скорее усиливать цикл деловой активности, но не сглаживать амплитуду его колебаний. Несмотря на это, предложения, предусматривающие обязательное ежегодное принятие сбалансированного бюджета, встречают в обществе самую широкую поддержку.

Данный подход, выступающий за принятие ежегодно сбалансированного бюджета, рассматривается вовсе не из-за опасений перед бюджетным дефицитом и растущим государственным долгом, а как важный финансовый инструмент сдерживания нежелательного расширения государственного сектора. Дело в том, что органы государственной власти имеют тенденцию к увеличению численности и расширению масштабов своей деятельности, становясь со временем более крупными структурами, чем им следовало бы быть, что во многом объясняется менее сильным противодействием такому росту, когда он финансируется не из налоговых поступлений, а в результате возникновения бюджетного дефицита. В случае же возникновения любых бюджетных профицитов органы власти, как правило, тратят эти избыточные средства на новые программы, а не на то, чтобы снизить налоги. В общем, обязательное принятие сбалансированного бюджета позволит замедлить рост государственного сектора экономики, и это основное следствие данной бюджетной политики.

2. Циклически сбалансированный бюджет. Сторонники циклически сбалансированного бюджета предполагают, что при таком варианте правительство будет проводить антициклическую политику и в то же время обеспечивать сбалансированность бюджета. Однако в этом случае, считается, что бюджет не должен балансироваться ежегодно: нет ничего принципиального в этом отрезке времени, чтобы считать 12 месяцев базовым отчётным периодом. Скорее, на роль такого периода больше подходит вся продолжительность цикла деловой активности.

Для преодоления спада правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, тем самым сознательно создавая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать государственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета – профицит – может быть использовано для покрытия государственного долга, образовавшегося в период спада. В этом случае правительственные фискальные действия выступают в качестве положительной антициклической силы, и правительство в состоянии сбалансировать бюджет, но не ежегодно, а в течение нескольких лет. Именно в этой связи следует рассматривать принятые весной 2007 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ поправки в бюджетный кодекс, связанные с принятием вместе с очередным ежегодным бюджетом - трехлетнего бюджета, рассчитанного на среднесрочную перспективу.

Ключевая проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле неодинаковы по силе и продолжительности. Если за затяжной и глубокой рецессией (спадом) следует относительно скромный и короткий период процветания, это означает появление огромного дефицита за время экономического спада, нулевого или незначительного профицита в течение подъема и наличие циклического бюджетного дефицита.

3. Функциональный бюджет. Представители данного подхода - функционального финансирования бюджета - считают, что сбалансированность бюджета – годовая или циклическая – вопрос второстепенный. По их мнению, основная цель федеральной финансовой системы – обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть сбалансированность экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым бюджетным профицитом или, наоборот, значительным и все возрастающим бюджетным дефицитом, на это надо идти. В свете данной концепции проблемы, связанные с дефицитами или профицитами государственного бюджета, малозначимы в сравнении с нежелательными альтернативами: продолжительными спадами или устойчивой инфляцией.

Государственный бюджет – это прежде всего финансовый инструмент достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно колебаться и для достижения макроэкономической стабильности и роста следует идти на любые дефициты или профициты бюджетов. Практика бюджетных дефицитов предшествующего десятилетия в России способствовала росту общего (внутреннего и внешнего) государственного долга. Впервые после 1990-х гг., а именно в 2001 г. в Российской Федерации был предложен бездефицитный бюджет: расходы равны доходам. Ликвидация дефицита достигнута частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства, приостановлением действия законодательных актов в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Бездефицитность, то есть экономическая сбалансированность бюджета, - в принципе важный позитивный сигнал агентам рынка в стране и за рубежом, повышающий доверие к экономической и финансовой политике государства, снижающий финансово-кредитные риски. Профицит государственного бюджета отличает экономическое развитие России с самого начала XXI в. Доходы бюджета поддерживаются высокими ценами на мировом нефтяном рынке. В настоящее время за период январь – март 2007 г. профицит федерального бюджета России составил 471,86 млрд. руб.

В мировой финансовой практике существуют несколько направлений использования этих избыточных бюджетных денежных средств. Один из вариантов заключается в том, что правительства используют профициты для выплаты и сокращения государственного долга. Сторонники выплаты государственного долга считают, что экономия на годовых процентах по обслуживанию долга даст видимый эффект для роста экономики. Второй вариант использования бюджетных профицитов – снижение ставок налогов или отмена некоторых налогов в принципе. Избыточные поступления в виде налогов следует вернуть налогоплательщикам и тем самым стимулировать эффективный спрос в экономике. Третий вариант использования бюджетных профицитов – повышение государственных расходов с целью долгосрочного развития экономики, в том числе на инвестиционное и инновационное развитие.

Фундаментальная цель бюджетной политики в ходе экономического цикла состоит в том, чтобы ликвидировать безработицу или инфляцию. В период спада проводится стимулирующая бюджетная политика. Она включает в себя увеличение государственных расходов, или снижение налогов, или и то и другое. Т.е. если в начале мы имеем сбалансированный бюджет, то бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии.

И наоборот, если в экономике имеет место вызванная избыточным спросом инфляция, то проводится сдерживающая фискальная политика. Она включает в себя уменьшение правительственных расходов, или увеличение налогов, или и то и другое. Бюджетная политика должна двигаться в направлении бюджетного профицита, если перед экономикой стоит проблема контроля над инфляцией.

При наличии бюджетного дефицита его стимулирующее воздействие на экономику будет зависеть от методов финансирования дефицита. Существуют два основных метода: займы у населения или выпуск новых денег. Рассмотрим первый метод: если правительство выходит на денежный рынок и размещает там свои займы, то оно вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Этот дополнительный спрос приводит к росту уровня процентной ставки. Таким образом, правительство будет выталкивать некоторые расходы частных инвесторов и чувствительные к величине процента потребительские расходы. Второй же метод позволяет избежать выталкивания частных инвестиций. И, следовательно, считается, что создание новых денег является по своему характеру более стимулирующим способом финансирования дефицита.

При наличии бюджетного профицита его дефляционное влияние зависит от того, как он будет ликвидироваться. Возможно погашение задолженности государства, но, выкупая свои долговые обязательства, правительство передает свои избыточные налоговые поступления обратно на денежный рынок, вызывая падение ставки процента и стимулируя инвестиции и потребление. С другой стороны, правительство может просто изъять избыточные суммы. Это означает, что правительство приостанавливает любое их дальнейшее использование. И таким образом, эти средства уже не окажут никакого инфляционного воздействия. Именно поэтому считается, что полное изъятие дефицитного бюджетного излишка более сдерживающая мера, нежели использование этих средств для погашения государственного долга. Итак, сбалансировать бюджет в рамках делового цикла – задача нелегкая, особенно если подъемы и спады не совпадают по своим масштабам.

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;

консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории;

государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; доходная часть бюджетов субъектов РФ должна состоять из закрепленных доходов – это те доходы, которые поступают полностью или в твердо фиксированной доли в соответствии бюджета; регулирующие доходы – это средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы ниже стоящему, сверх закрепленных доходов для покрытия расходов, устанавливается в % на предстоящий финансовый год.

расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления;

дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами;

профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами;

дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе;

субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением;

бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации;

бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств;

бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

целевой иностранный кредит (заимствование) - форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций;

связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм - форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора;

нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций;

государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа;

государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц;

внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте;

внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации;

расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда);

бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год;

межбюджетные отношения - взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;

межбюджетные трансферты - средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бюджетные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) - установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса;

смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации;

кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.