logo
Финансы и кредит

Бюджетная система России, понятие, уровни и принципы функционирования

Главными проблемами в области государственных и муниципальных финансов являются: сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов; совершенствование налоговой системы; повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности; совершенствование бюджетного федерализма; обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики и др.

“Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления”. Следует обратить внимание на применение понятия “бюджет” (англ. budget - сумка) в научной литературе: монографиях, учебниках, научных статьях. Он одновременно используется для обозначения различных по своей природе определяемых объектов: “форма образования и расходования денежных средств в целях обеспечения функций органов власти”; “основной централизованный фонд денежных средств”; “финансовая смета”, “финансовый план”, “важнейший финансовый регулятор”.

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм, являющийся частью финансовой системы общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Элементом финансовой системы страны выступает бюджетная система.

Бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетным устройством называется взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы, организацией и принципами ее построения.

Бюджетная система состоит из 3 уровней:

  1. федеральный бюджет РФ (1)

  2. бюджет субъектов РФ (89)

  3. местные бюджеты (>528000)

В каждый уровень входят бюджеты государства, внебюджетных фондов различных уровней.

Федеральный бюджет и бюджет субъектов РФ, муниципальный образований – составляют консервированный бюджет РФ.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующий перечень принципов построения и функционирования бюджетной систе­мы РФ:

• единства;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы РФ;

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

• эффективности и экономности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;

• гласности;

• достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджет­ного процесса в РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней.

Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов расходов, точного обоснования дополнительного привлечения средств.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип гласности предполагает прозрачность бюджета, что оз­начает соблюдение следующих требований: предварительного обсуждения проектов бюджета на откры­тых заседаниях парламента; обязательного опубликования утвержденных бюджетов по­сле принятия закона о них, а также отчетов об исполнении бюд­жетов; сообщения о ходе исполнения бюджетов в течение года.

Правительство России исходит из того, что сохранение и укре­пление единого государства возможно только на основе самостоя­тельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, уча­стия всех территорий в финансировании расходов федерального правительства через применение единых подходов к формирова­нию доходной части федерального бюджета.

Однако анализ бюджетной работы свидетельствует о том, что принцип самостоятельности не получает достаточного практичес­кого подтверждения. Это относится и к региональным бюджетам субъектов Федерации, и к местным бюджетам.

Следующую регламентацию принципа самостоятельности пред­лагает ст. 31 Бюджетного кодекса. Предусматривается:

• право законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления на каж­дом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников, доходов бюджета каждо­го уровня, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюд­жетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соот­ветствующих бюджетов;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов со­ответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм пре­вышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по Расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров­ней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением за­конодательства.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показа­телей прогноза социально-экономического развития соответ­ствующей территории и реалистичность расчета доходов и расхо­дов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что они выделяются в распоряжение конкретных полу­чателей с обозначением направления их на финансирование кон­кретных целей.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами мест­ного самоуправления.

Обобщая содержание принципов построения бюджетной сис­темы, получивших отражение в Бюджетном кодексе, можно ска­зать, что их реализация должна определяться необходимостью выполнения общегосударственных социально- экономических программ, а также перераспределением финансовых ресурсов для выравнивания развития регионов.

Федеральное законодательство предусматривает обязательность финансового обеспечения функций, выполняемых органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления через соответствующие бюджеты. Важный вопрос концептуальные подходы к разграничению доходов и расходов консолидированного бюджета РФ между фе­деральным уровнем и субъектами Российской Федерации.

Во-первых, значительная часть финансовых ресурсов аккумулируются в государственных внебюджетных фондах; значительно выросли затраты по обслуживанию государственного долга; велики расходы на оборону и содержание Правоохранительных органов и т.д. Во-вторых, объем и доля бюджетов субъектов РФ должны увеличиваться в связи с передачей им социальных и производственных объектов, ранее финансируемых из федерального бюджета (из-за перераспределения компетенции); передачей объектов социальной и производственной инфраструктуры приватизированных и акционерных предприятий, а также предприятий военно-промышленного комплекса; др. причинами. Стратегия межбюджетных отношений должна строиться в соответствии с научно обоснованными критериями бюджетного федерализма.

Объективная основа распределения доходов бюджета по уровням бюджетной системы – структура государственной и муниципальной собственности, разграничение собственности и предметов ведения – полномочий и ответственности – между органами государственной власти Федерации, субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Виды доходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.

Исполнить бюджет по доходам – значит мобилизовать контин­гент1 налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим за­конодательством. Основная задача анализа исполнения доходной части бюджета – изыскание резервов доходов, т.е. увеличения контингента федеральных, территориальных и местных налогов, их собираемости.

Под налогом понимается обязательный, безвозмездный платеж, взимаемый в индивидуальном порядке с компаний и физических лиц. Налоги олицетворяют императивные денежные отношения, в процессе кото­рых образуется бюджетный фонд, без предоставления субъекту на­лога какого-либо эквивалента. Первый сущностный признак нало­га — императивность. Императивность предполагает отношение власти и подчинения. Применительно к налогам это означает, что субъект налога не вправе отказаться от выполнения возложенной на него обязанности — внесения оклада налога в бюджетный фонд. При невыполнении обязательств применяются соответствующие санкции.

Смена собственника – второй признак налогов. Посредством налогов доля частной собственности (в денежной форме) становится государственной, при этом образуется централизованный денежный фонд – бюджетный фонд. Налоги поступают только в бюджетный фонд, в котором обезличиваются. Поэтому налоги - отношения не целевые. Этим налоги отличаются от сборов — де­нежных отношений, в процессе которых образуются целевые де­нежные фонды. Это, например, сбор на содержание правоохра­нительных органов, сбор на нужды образовательных учреждений, курортный сбор.

Важный отличительный признак налогов – безвозвратность и безвозмездность, иными словами, налог никогда не возвращаются плательщику налога, и последний при этом не получает ничего взамен: ни права участия в каких-либо хозяйственных опера­циях, ни права пользования материальными и нематериальными объектами, ни права какого-либо действия (ввоза, вывоза това­ров), ни документа. Этот признак различает налоги и пошлины (денежные отношения, в процессе которых образуется бюджет­ный фонд, при этом субъект пошлины получает право на осуще­ствление каких-либо хозяйственных операций (вывоз, ввоз това­ров), получает какое-либо свидетельство, документ).

Взносы в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного ме­дицинского страхования) не относятся к нало­гам, так как не обладают указанными выше признаками. Взносы вносятся на определенные цели, являются возвратными и при этом не посту­пают в бюджетный фонд.

Роль налогов (т.е. результат их практического использования) значительно шире. Прежде всего, налоги играют важную роль в перераспределении чистого национального про­дукта (ЧНП) между хозяйствующими субъектами (физическими и юридическими лицами) и государством, в распоряжении кото­рого концентрируется более одной трети ЧНП.

Существенна регулирующая роль налогов. Так, например, снижение ставок налогов, предоставление налоговых льгот, налоговых кредитов способствует повышению деловой активнос­ти хозяйствующих субъектов, трансформации сбережений в инвестиции, со всеми сопутствующими экономическими процессами. При повышении налоговых ставок, а следователь­но, сокращении доли денежных средств, находящихся в распо­ряжении частного сектора, снижаются темпы экономического роста.

Известно, что для того чтобы переложить налог на потребите­ля, производитель включает его в цену товара. Но налог будет пе­реложен только в результате реализации товара. Однако продажа товара по более высокой цене (с налогом) требует и более высо­кого качества товара. Так, налоги играют определенную роль и в повышении качества производимых товаров.

Таким образом, налоги могут способствовать ускоренному раз­витию приоритетных отраслей хозяйства, отдельных экономичес­ких территорий, или замедлять их развитие; играть антимонополь­ную и антиинфляционную роль; регулировать доходы отдельных групп населения; стимулировать определенную экономическую Деятельность или заставляют отказаться от нее. На территории России взимаются налоги, сборы и пошлины, которые образуют налоговую систему. Закон не предусматри­вает четких границ между названными видами платежей, так как всем им присущи черты обязательности и безэквивалентности, что позволило законодателю все перечисленные платежи тракто­вать как налоги. Ниже под термином «налоги» мы будем подразу­мевать не только собственно налоги, но и сборы, и платежи.

В законодательстве реализован принцип единства налоговой политики государства, проявляющийся в установлении закрытого перечня налогов, действующих на всей территории Российской Федерации. В то же время выделены три уровня налоговой системы: федеральный, субъектов Российской Федерации и ме­стный. Важно отметить, что отнесение налогов к тому или иному уровню осуществляется в зависимости от компетенции органов законодательной (представительной) власти в применении нало­гового законодательства. На практике это означает, что независи­мо от распределения налогов по уровням бюджетной системы принимать решение по отдельным вопросам взимания налогов (определение конкретных размеров ставок, расширение перечня налоговых льгот и т.д.) соответствующие органы власти могут лишь в пределах своей компетенции. Например, предоставленные местным органам власти права распоряжаться частью федераль­ных налогов (НДС, налогом на прибыль, подоходным налогом с физических лиц и т.д.) не являются основанием для изменения по их усмотрению установленного порядка исчисления и уплаты этих налогов. Следовательно, уровни налоговой системы не сов­падают с уровнями бюджетной системы: если доходы федераль­ного бюджета в части налоговых поступлений формируются толь­ко за счет федеральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов РФ, так и федеральные налоги. Аналогичная картина наблюдается и при формировании доходов местных бюджетов. Кроме закрепленных за ними местных налогов они включают в себя соответствующую часть федеральных нало­гов и налогов субъектов РФ.

Федеральные налоги устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее террито­рии. Ставки федеральных налогов устанавливаются Федеральным Собранием Российской Федерации. При этом ставки налогов на отдельные виды природных ресурсов, акцизов на отдельные виды минерального сырья и таможенных пошлин устанавливаются Пра­вительством РФ. Льготы по федеральным налогам могут устанав­ливаться только федеральными законами о налогах. Однако органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут вводить дополнительные льготы в пределах сумм налогов, зачисляемых в их бюджеты. Обоснование права на налоговую льготу возлагается на налогоплательщика.

Региональные налоги (субъектов Российской Федерации: республик в составе РФ, краев, областей, автономных образова­ний, городов федерального значения) устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и действуют на территории соответствующих субъектов РФ.

Местные налоги устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ­ления и действуют на территории соответствующих городов, районов в городах и сельской местности или иного административ­но-территориального образования. В бюджетной классификации выделяются следующие основные виды налоговых доходов:

  1. налоги на прибыль, доход, прирост капитала;

  2. налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

  3. налоги на совокупный доход;

  4. налоги на имущество;

  5. платежи за пользование природными ресурсами;

  6. налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

Из неналоговых доходов основными являются следующие виды:

  1. доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;

  2. доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

  3. доходы от реализации государственных запасов;

  4. доходы от продажи земли и нематериальных активов;

  5. поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

  6. административные платежи и сборы;

  7. штрафные санкции, возмещение ущерба;

  8. доходы от внешнеэкономической деятельности.

Налоговая система является встроенным в экономическую систему стабилизатором. Встроенный стабилизатор – это любая мера, которая имеет тенденцию увеличить дефицит государственного бюджета (или уменьшить его профицит) во время экономического спада и увеличить профицит государственного бюджета (или уменьшить его дефицит) в период инфляции без необходимости принятия каких-либо специальных шагов со стороны правительства. Для добросовестных и не имеющих льгот налогоплатель­щиков уровень налогов чрезмерен. В то же время значительное чис­ло налогоплательщиков имеют льготы или противозаконно уклоняются от налогов, возможности наращивания доходов бюд­жета за счет увеличения номинального налогового бремени ис­черпаны. Поэтому основной прирост доходов бюджета предпола­гается получить за счет значительного сокращения количества налоговых льгот и совершенствования бюджетных процедур, а также за счет повышения собираемости таможенных платежей и доходов от производства и продажи алкоголя, усиления значимос­ти в доходах бюджета налогов с физических лиц. Основным на­правлением налоговой политики должно стать обеспечение при­емлемых, как для государства, так и для участников рынка, фискальных условий деятельности. При этом основным приори­тетом налоговой реформы становится не только увеличение дохо­дов бюджета, но и обеспечение предпринимательской и деловой активности для оживления производства.

Важнейшее значение для стабилизации налоговой и бюджет­ной системы страны будет иметь пересмотр и крупномасштабная отмена налоговых льгот, в том числе по налогу на прибыль, подо­ходному налогу, НДС. В необходимых случаях (в частности, пред­приятиям обществ инвалидов) отмена льгот может быть компен­сирована прямыми ассигнованиями из бюджета. Необходимо придать налоговому законодательству большую четкость и «прозрачность», не оставляющую места для неодно­значного толкования налоговых норм. В этих целях для улучшения собираемости налогов и предотвращения уклонения от налогооб­ложения должны быть осуществлены меры по рационализации и упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость про­дукции.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории - бюджета - представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

Правительство ведет интенсивную работу по реализации концепции совершенствования системы управления бюджетными средствами. В основу концепции закладываются три основных блока задач: сформировать четкие правила разработки и исполнения бюджета с максимально возможной детализацией структуры бюджетных затрат и внедрением элементов казначейского метода исполнения бюджета; определить наиболее приемлемые для национальных и региональных условий формы привлечения нетрадиционных финансовых источников в оборот; создать полноценный информационно-аналитический комплекс в бюджетно-финансовой системе, чтобы иметь широкую информационную базу для оптимизации прогнозирования доходов и расходов бюджета, повысить оперативность бюджетной отчетности, позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективному маневрированию бюджетными ресурсами в существующих инфляционных условиях.

Первая группа задач реализуется уже сейчас. Одним из важнейших и сложнейших направлений совершенствования управления бюджетными ресурсами является внедрение элементов казначейского метода исполнения бюджета. Основу задач, формируемых по территориям России федеральных казначейских учреждений, составляют функции по разассигнованию средств, предназначенных для учреждений, расположенных на соответствующей территории и финансируемых за счет средств федерального бюджета; по организации и контролю за целевым и эффективным расходованием выделенных бюджетных ресурсов.

Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством экономическую основу регионов составляет их собственность, например, экономическую базу местного самоуправления составляют её природные ресурсы: земля, недра и т.д. Следует помнить, что расходы любого бюджета осуществляются за счет средств налогоплательщиков и, следовательно, государство взяло на себя ответственность перед ними за выполнение определенных функциональных обязательств.

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная – их величину.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько признаков классификации расходов бюджета.

В первую очередь расходы бюджета подразделяются по их влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные бюджетные расходы.

Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы. Как правило, эти расходы в основном соответствуют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете текущих расходов и доходов.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям местным органам власти. Данная группа расходов отражается в бюджете капитальных расходов и доходов государства. Важный признак классификации расходов бюджета – предметный. При этом все расходы подразделяются на несколько групп. Как правило, выделяются следующие группы расходов:

  1. Расходы по обслуживанию государственного долга;

  1. Финансирование промышленного производства;

  2. Финансирование обороны;

  3. Содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления;

  4. Финансирование социально-культурных мероприятий;

  5. Финансирование науки;

  6. Расходы по внешнеэкономической деятельности;

  7. Создание резервных фондов;

  8. Прочие расходы и выплаты.

Здесь видна роль государства в разных областях общественной жизни. Дополнительно к указанным группам расходов могут выделяться затраты на выполнение приоритетных общегосударственных программ. Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти. Каждая из названных групп расходов делится в свою очередь по ведомственному и целевому признакам.

Ведомственный признак позволяет выделить в каждой группе расходов соответствующее министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления.

  1. Целевой признак позволяет рассмотреть расходы, подразделяющиеся на конкретные виды затрат. Классификация расходов по целевому назначению создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля использования бюджетных ассигнований.

Кроме того, по отдельным группам расходов (в частности, по расходам на оборону) применяется классификация, отличная от общей по целевому признаку. Важной проблемой осуществления целевых бюджетных расходов является их защищенность от обесценения в условиях высоких темпов инфляции на современном этапе развития экономики нашей страны. Принцип защищенности предполагает финансирование ряда статей расходов бюджета в полном объеме с учетом их инфляционного увеличения.

Осуществление финансирования отдельных статей расходов бюджета в соответствии с их инфляционным увеличением, с одной стороны, обеспечивает защиту получателей бюджетных ассигнований в обеспечении намеченных ими мероприятий, а с другой стороны, является инфляционным фактором, увеличивающим совокупный спрос на продукцию и услуги и в дальнейшем провоцирующим развитие инфляции издержек производства.

Последним признаком классификации расходов является территориальный. В соответствии с уровнем государственного управления в Российской Федерации расходы бюджета подразделяются на расходы федерального бюджета, расходы бюджетов членов федерации и расходы местных бюджетов.

Исполнить бюджет по расходам – значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджет­ной росписью. При анализе исполнения расходной части бюджета подводятся итоги исполнения бюджета в целом; по видам расхо­дов; по нижестоящим бюджетам; по отдельным разделам, видам бюджетных учреждений, статьям затрат. Выясняются возможно­сти более экономного использования ассигнований; проверяется целевой характер расходования бюджетных средств; оценивается степень удовлетворения потребностей учреждений в средствах.

Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования. Под ним понимается система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специфическими формами и методами предоставления средств. Принцип, форма и методы бюджетного финансирования выступают составными элементами самой системы, влияют на результативность ее функционирования.

Важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования играют принципы финансирования. К числу этих принципов относятся:

Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей финансовой системы России. В наибольшей степени это относится к ее центральному звену — бюджету. «Из недр» бюдже­та появились внебюджетные фонды, среди них ведущее место за­няли социальные фонды. Внебюджетные фонды представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью осуще­ствляется перераспределение национального дохода по инициа­тиве и в интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего, строго целевое использова­ние их средств.

История возникновения внебюджетных государственных фон­дов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как пра­вило, это были операции временного характера, которые покры­вались за короткий срок специальными доходами. Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными: одни открывались, дру­гие аннулировались. Поскольку они не утверждались парламен­том, правительство могло использовать такие средства бескон­трольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области военных расходов, научных исследова­ний, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредви­денные расходы.

Расширение деятельности государства привело к созданию большого количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и цель расходования средств. Такая мно­жественность фондов усложняла деятельность государства, поэто­му на основе объединения различных фондов и был создан госу­дарственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным бюджетом. Специальные фонды или счета суще­ствуют в Германии, во Франции, в Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов. За счет их средств в отдельные пе­риоды финансировалось более 50% государственных расходов. Специальные счета создавались для правительственной предпри­нимательской деятельности, строительства, управления денежной системой и государственным долгом, национального страхования.

Методы формирования специальных фондов следующие: спе­циальные налоги и сборы; ассигнования из центрального и мест­ных (региональных) бюджетов; специальные займы; доброволь­ные поступления. Кроме того, средства в фонды могут поступать за счет капита­лизации части временно свободных средств (покупка ценных бу­маг, инвестиции).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на по­стоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межго­сударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная ко­миссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и иму­щественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологи­ческие, военно-политические фонды.

В нашей стране, в отличие от зарубежных государств, исторически сложилась иная система осуществления государственных расхо­дов. Составлялись два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвы­чайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансиро­вание расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функ­ции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государствен­ный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюд­жета покрывался дефицит обыкновенного. Бюджетная система СССР предусматривала существование единого государственного бюджета.

Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые эко­номические отношения на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной до­ли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансиро­вались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды. Впоследствии, исчер­пав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную ав­тономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных фондов.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят: 1. Пенсионный фонд России (ПФР), 2. Фонд социального страхования (ФСС), Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния (ОМС). Эти фонды акку­мулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во вре­мя отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного об­служивания и т.д.

Социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность имеет свои особенности, сущест­венно отличается от экономической и финансовой самостоятель­ности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в раз­мерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

По условиям жизни населения, в первую очередь пенсионеров и инвалидов, можно судить о социальной ориентации экономики, о гражданской ответствен­ности общества. За последние 15 лет расходы западных стран на государственные пенсии по старости и инвалидности увеличились вдвое. Имеют устойчивую тен­денцию к росту соответствующие расходы и в России. Но так было не всегда. До второй мировой войны во многих странах, в том числе и в США, на получение пенсии могли рассчитывать только государственные служащие, ветераны войн, отставные военные, железнодорожники. Не был в этом отношении исключени­ем и Советский Союз. В 1941 г. в огромной стране с населением 196 млн. человек, из которых 12 млн. составляли старики, получали пенсии по старости только 200 тыс. человек. Пенсионное обеспечение по старости и инвалидности, в его совре­менном понимании, было введено в СССР только в 1956 г.

В настоящее время в Российской Федерации используется так называемая распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть в следующем. Взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты пенсионерам. Такой механизм назы­вают механизмом солидарности поколений, так как те, кто сего­дня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на содержа­нии следующего поколения. Неэффективность распределительной системы особенно ярко проявляется на фоне современной демо­графической ситуации в нашей стране и в мире в целом.

Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем. При такой системе взносы, аккумулирующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются. Деньги ин­вестируются и приносят доход до тех пор, пока плательщик не вышел на пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвести­ционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит выплату пенсии. По­жилой человек при данной системе не зависит ни от государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть пенсион­ной “уравниловки”, в то же время экономика получает огромные ресурсы для долгосрочных вложений, накопительный механизм в большинстве случаев сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет. В ряде случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто эту обязанность берут на себя частные компании и система конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов (НПФ).

Основной источник доходов Пенсионного фонда — страховые взносы работодателей и работающих. Работо­датели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавлива­ется не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены стра­ховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и упла­чивают обязательные страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или на­туральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работни­ков, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в ПФР, утверждает Правительство.

Пенсионный фонд Российской Федерации образован Поста­новлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На долю Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) прихо­дится почти 75% средств внебюджетных социальных фондов. Ос­новные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного финан­сово-кредитного учреждения – аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим зако­нодательством.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет важную как экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе. Государственный бюджет с его доходами и расходами является главным звеном финансовой системы страны, финансовым регулятором качества жизни части населения, связанного с получением в том или ином виде доходов из бюджета.