1. Теория местного самоуправления
Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами, участие граждан в решении всех касающихся их вопросов.
Разнообразие практики местного самоуправления и сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном в XIX в.:
• теория свободной общины;
• общественная теория управления;
• государственная теория.
Теория свободной общины подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Из этой теории вытекают следующие принципы организации местного самоуправления:
• органы местного самоуправления — это органы общин (местных сообществ), а не государства;
• избираемость органов местного самоуправления членами общины.
Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей природе отдел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить затем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Как и в случае с правами человека, роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать.
В то же время необходимо отметить, что общественная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).
Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими прововедами, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ, с точки зрения государственной теории, призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне.
Государственная теория рассматривает местные органы управления прежде всего в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.
Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнении определенных государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации. Российские либеральные ученые всегда выступали с критикой концепции дуализма, поскольку считали, что сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу права самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.
Популярность любой из этих теорий в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий — всегда не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Этот выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в России и за рубежом.
Российская школа местного самоуправления
В российской научной традиции представлены все три основные теории местного самоуправления. Земская реформа 1860-х годов рождалась в борьбе между сторонниками общественной и государственной теорий.
Основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, сторонники общественной теории выступали за независимость земских институтов от государства и противопоставляли местное самоуправление, радеющее за местные интересы, бюрократическому государственному порядку, подчеркивая, что местное самоуправление чуждо политике и властным интересам.
В то же время сторонники государственной теории самоуправления определяли местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением.
При этом реальную практику земской деятельности во многом определяла общественно-хозяйственная теория.
Основные теории местного самоуправления сохранили свое значение и в наши дни. Для развития местного самоуправления в 1990-х годах характерна смена концепций, послужившая основой политических преобразований. Начало было положено экспериментами по внедрению самофинансирования и хозрасчета в области территориального управления (1990—1991). Однако на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически — государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991 —1993). Новая российская Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому — конституционные гарантии местному самоуправлению и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор.
Так, Конституцией Российской Федерации определяется суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130).
Согласно российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст. 12).
Конституционны гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст. 130). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретов на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 132).
В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Хартия, принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Она подчеркивает прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, отмечая в преамбуле, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».
Англосаксонская и континентальная модели
В Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру — англосаксонская и континентальная.
Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она имеет следующие черты:
• высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип заключается в том, чтобы действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США — штатами, т.е. на региональном уровне).
Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния — государственные дотации.
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее чертами являются:
• сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
• ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа выступают местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления возникают на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган — совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).
В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной моделей. Сегодня наблюдается тенденция к сближению моделей местного самоуправления: сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Так, в различных странах можно выделить четыре основные модели организации местного самоуправления:
• «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);
• «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (североамериканская);
• «сильный директор» — глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
• «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).
В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» — «юг», которые условно можно разделить на две группы. Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы — низкой.
Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предоставления общественных услуг.
В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.
В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования.
В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги.
В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления в РФ
Концепция реализуемой в настоящее время в РФ реформы местного самоуправления стала одним из результатов работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Вместе с тем большинство экспертов отмечают, что в последние годы в практике проводимых реформ заметна тенденция к огосударствлению органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что у государственного подхода осталось много сторонников, которые считают, что самостоятельность органов местного самоуправления не соответствует российским традициям управленческих отношений, строившихся в различные эпохи на принципах субординации. Их оппоненты отмечают, что эффективность управления в современном мире задается не иерархией, а сложными механизмами согласования интересов. По их мнению, ложное понимание приводит к снижению конкурентоспособности страны на мировой арене, поскольку преимущество при развитии системы местного самоуправления может быть достигнуто только в условиях равномерного распределения полномочий по всей территории страны, а не стягивании их к центру.
В заключение отметим, что процессы разграничения полномочий и различные предложения по реформе местного самоуправления и в настоящее время отражают историческое противостояние общественной и государственной теорий местного самоуправления.
- Содержание
- Раздел 1. Институциональные основы
- Тема 1. Сочетание рынка и государства в смешанной экономике... 13
- Тема 2. Институциональные формы организации
- Раздел 2. Основы функционирования общественного
- Тема 3. Формирование спроса и предложения на общественные
- Тема 4. Равновесие в общественном секторе.............................99
- Тема 5. Экономика благосостояния.........................................119
- Тема 6. Роль общественного сектора в регулировании
- Раздел 3. Теория общественного выбора..........................178
- Тема 7. Экономические основы политического механизма.........178
- Тема 8. Основные субъекты политического рынка.....................194
- Раздел 4. Организация бюджетной системы ....................208
- Тема 9. Основы организации бюджетной системы ....................208
- Раздел 5. Налоговый механизм.........................................232
- Тема 10. Основные принципы построения налоговой системы.....232
- Тема 11. Налоговые обязательства и сферы действия налогов.....249
- Тема 12. Избыточное налоговое бремя....................................263
- Раздел 6. Общественные расходы.....................................276
- Тема 13. Общественные расходы:
- Раздел 7. Бюджетный федерализм....................................297
- Тема 14. Основы бюджетного федерализма.............................297
- Тема 15. Особенности теории и практики
- Раздел 1
- 1. Понятие и история формирования экономики общественного сектора
- 2. Модели смешанной экономики
- 3. Сочетание рынка и государства в современной рыночной экономике
- 4. Структура, масштабы, динамика и факторы развития общественного сектора
- 5. Порядок распределения ресурсов в экономике общественного сектора
- 6. Функции и место государства в экономическом кругообороте товаров, услуг и ресурсов
- 7. Провалы рынка и государства. Контрактация и квазирынки
- 1. Институциональные основы экономики общественного сектора
- 2. Особенности частно-государственного предпринимательства
- 3. Организационно-правовые формы государственных предприятий
- 4. Понятие, основные виды и формы некоммерческих организаций
- 5.Благотворительная деятельность
- 6. Роль низовой демократии в решении местных проблем (социальный заказ, ассоциации, благотворительные акции и др.)
- Раздел 2
- 1. Понятие общественного блага и его основные свойства
- 2. Виды, характеристика, порядок формирования предложения и классификация общественных и социально значимых благ
- 3. Основы ценообразования в общественном секторе. Проблема «безбилетника» и цены Линдаля
- 4. Разгосударствление и границы рынка в общественном секторе
- Тема 4 равновесие в общественном секторе
- 1. Отличие равновесия в общественном секторе от рыночного равновесия
- 2. Две теоремы экономики благосостояния: производственный и потребительский подходы
- 3. Парето-эффективное и оптимальное
- 4. Общее и частичные равновесия в общественном секторе
- 5. Два подхода к формированию бюджетной политики
- Тема 5 экономика благосостояния
- 1. Основы экономики благосостояния и модели распределения доходов (дистрибутивная функция)
- 2. Экономическая природа социальной защиты и социального страхования
- 3. Дифференциация доходов: показатели, причины, состояние
- 1. Роль общественного сектора в разрешении проблем внешних эффектов
- 2. Корректирующая роль субсидий производителям и потребителям
- 3. Меры государственного регулирования монополий
- 4. Информационная асимметрия: причины возникновения, методы нейтрализации
- Раздел 3 теория общественного выбора
- Тема7 экономические основы политического механизма
- 1. Теория общественного выбора в современной рыночной экономике
- 2. Основные отличия механизма общественного выбора от потребительского выбора на рынке
- 3. Механизм голосования избирателей,
- 4. Приоритет избирателя-центриста, порядок и процедура учета интересов меньшинства
- Тема 8 основные субъекты политического рынка
- 1. Принцип профессионализма и высокой информированности политиков
- 2. Общественный выбор на основе соревнования
- 3. Специфика принятия решений исполнительной
- Раздел 4 организация бюджетной системы
- Тема 9 основы организации бюджетной системы
- 1. Принципы построения бюджетной системы
- 2. Структура доходов и расходов в бюджетной системе рф
- 3. Государственные внебюджетные фонды обязательного социального страхования
- 4. Дефицит государственного бюджета и методы его покрытия
- Раздел 5 налоговый механизм
- Тема 10 основные принципы построения налоговой системы
- 1. Место налогов в формировании бюджета
- 2. Виды и функции налогов
- 3. Прямые и косвенные налоги (характеристика, эволюция, противоречия)
- 4. Основные принципы построения налоговой
- 5. Взаимосвязь и противоречие критериев оценок налоговой системы
- Тема 11
- 1. Налоговые обязательства и перемещение налогов
- 2. Распределение налогового бремени на конкурентных рынках
- 3. Распределение налогового бремени в условиях монополии
- 4. Распределение налогового бремени на рынке труда
- Тема 12 избыточное налоговое бремя
- 1. Определение и характеристика избыточного налогового бремени
- 2. Избыточное налоговое бремя и эффекты замещения и дохода
- 3. Оптимальное налогообложение. Правило Рамсея и правило Корлетта—Хейга
- 4. Концептуальные основы реформирования налоговой системы в рф
- Раздел 6 общественные расходы
- Тема 13 общественные расходы: структура и тенденции развития
- 1. Факторы роста общественных расходов
- 2. Основные направления общественных расходов
- 3. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов
- 4. Искажающее действие общественных расходов
- 5. Оценка эффективности общественных расходов
- Раздел 7 бюджетный федерализм
- Тема 14 основы бюджетного федерализма
- 1. Теоретические основы бюджетного федерализма
- 2. Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу
- 3. Вертикальное и горизонтальное выравнивание
- 4. Модели бюджетного федерализма (сша, Германия, Россия)
- 5. Основные направления реформирования межбюджетных отношений в рф
- Тема 15
- 1. Теория местного самоуправления
- 2. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- 3. Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования
- Рекомендуемая литература