2. Общественный выбор на основе соревнования

партийных программ в условиях представительной

демократии. Механизм лоббирования

Современное общество для решения многих социально-эконо­мических проблем своего функционирования и развития вынуж­дено использовать институт представительной демократии. Как уже отмечалось, она представляет собой политическую систему всеобщих выборов, в которой несколько партий конкурируют борьбе за голоса избирателей. В основе этой системы лежит осно­вополагающий принцип делегирования и передачи гражданами с помощью выборов своих полномочий доверенным лицам в органах власти с тем, чтобы они при принятии решений учитывали интере­сы этих граждан. Представительная демократия — это плюралис­тическая, конкурентная демократия. Благодаря ей осуществляется волеизъявление граждан при принятии государственных решении не по отдельным вопросам, а по альтернативным социально-эконо­мическим программам. В общественном, государственном выборе наряду с избирателями и политиками (представителями законода­тельной и выбранной исполнительной власти) принимают участие также чиновничий аппарат (бюрократия) и заинтересованные общественные группы. Так, по мнению экспертов, лоббировани­ем сопровождается абсолютно любой обсуждаемый в парламенте законопроект, который предполагает выделение финансирования или предоставление льгот и преференций.

Стремление политиков к победе на выборах и завоеванию мак­симально большего числа избирателей приводит к ориентации на текущие программы с явными выгодами и с расплывчатыми затратами, с расчетом на их возмещение в перспективе. С точки зрения объективного анализа затрат и выгод такие программы могут привести к экономически неэффективному использованию ресурсов. Некоторые программы могут быть эффективными сточки зрения явных частных затрат и явных частных выгод, но с позиции перспективы и анализа общественных затрат и общественных выгод не оправданы. Однако политические деятели будут заинтересованы в предложении таких программ, поскольку они получат поддержку избирателей. В то же время они не будут рисковать на выборах и предлагать программы стратегического характера, требующие немедленных крупных затрат и соответственно повышения нало­гового бремени населения, экономический эффект от реализации которых будет получен только в долгосрочной перспективе или же получение его с трудом поддается количественной оценке. Эти программы не дают гарантий для политиков в том, что за них про­голосует большинство избирателей.

Политики в борьбе за голоса избирателей учитывают феномен «фискальной иллюзии» граждан, который выражается в бюджетно-налоговой сфере в существовании временного лага между налоговы­ми поступлениями и общественными расходами, принимающими форму бесплатного предоставления социальных благ, широкого ис­пользования косвенных налогов вместо прямых и государственного долга при финансировании различных программ, предлагаемых для избирателей. Это значит, что избиратели недооценивают налоговую нагрузку и переоценивают преимущества общественных расходов. Существует и такое понятие, как политический конъюнктурный цикл принятия государственных решений политиками и партия­ми, стоящими у власти. Они, как правило, сразу после избрания стремятся принять непопулярные решения в расчете на получение экономического эффекта. Ориентируясь на переизбрание на новый срок, перед выборами правящие партии и политики заинтересова­ны в проведении популистских мероприятий и программ, дающих ощутимый краткосрочный эффект в потреблении ценой потери в инвестициях, в ущерб интересам будущего поколения.

Исследования, проведенные в начале 1980-х годов в ФРГ, по­казали, что повышение безработицы на 1% ведет к падению по­пулярности правительства на 0,82%, соответственно повышение уровня инфляции сокращает ее на 0,71%. В то же время повыше­ние темпов экономического роста ведет к незначительному росту популярности (на 0,31%). Поэтому не случайно правящие партии и стоящие у власти политики рестрикционную финансовую по­литику проводят в начале легитимного периода их пребывания у власти, а экспансивные меры по дефицитному финансированию осуществляют в конце избирательного периода. Они ожидают, что позитивный эффект дефицитного финансирования скажет­ся на занятости быстро. В то время как эффект рестрикционной финансовой политики, направленной на ограничение инфляции, проявляется через продолжительный период времени, т.е. после выборов, и плодами такой политики могут воспользоваться поли­тические конкуренты. Проблемы политического конъюнктурного цикла становятся предметом исследования новой отрасли эконо­мических знаний, такой как экономическая теория политики или новая политическая экономия.

Таким образом, по политическим соображениям, т.е. по сооб­ражениям необходимости победы на выборах, могут быть приняты программы, допускающие неэффективное распределение ресурсов. В этом также проявляются несовершенство общественного выбора и провал государственного сектора.

В этой связи важно отметить, что социальная наука уже давно установила, что делегирование множеством лиц своих полномочий в пользу одного лица порождает феномен политического отчуж­дения. Тогда лицо получает право рассматривать себя как группу, говорить и действовать как целая группа и даже осуществлять при-нуждение по отношению к группе. То есть речь идет о легитимной монополизации представителем интересов представляемых им лиц. В результате этого социальное пространство действий пред­ставляемых лиц, доверителей не тождественно политическому пространству. Как отметил М. Вебер, представители власти могут жить «для политики и с политикой». Для профессионалов-поли­тиков характерна двойная игра, «двойной стандарт», поэтому они «живут с политикой» при условии, что живут для политики. И как следствие этого, связь профессионалов-политиков с избирателями опосредована и детерминирована условиями соперничества со своими политическими конкурентами.

Так, в соответствии с теорией общественного выбора, по мнению Дж. Бькженена, на политическом рынке действует «невидимая рука», которая и направляет поведение лиц, управляющих государ­ством, так, что они, стремясь максимизировать свое собственное благополучие и преследуя собственные интересы, одновременно реализуют интересы общества. Поэтому, как мы уже отмечали, политическое пространство можно представить как своеобразный рынок, на котором в условиях конкурентной борьбы обеспечива­ется политическое равновесие.

Интересы различных категорий лиц, принимающих государ­ственные решения, неодинаковы. Так, выборные представители власти ориентированы на получение максимального количества голосов и победу на выборах (быть избранным и переизбранным). Другие заинтересованные группы (например, корпорации, проф­союзы, ассоциации и т.п.) преследуют свои цели — получить с помощью государственных органов власти крупные материальные выгоды — так называемую политическую ренту. Под политической рентой в данном случае понимаются платежи заинтересованным группам в размерах, превышающих те суммы, которые они могли бы получить при добросовестной, справедливой рыночной кон­куренции.

Эффективность лоббистского давления заинтересованных групп на политических деятелей определяется тем, что политическая карьера выборных представителей власти, как правило, непро­должительна и часто ограничена периодом между выборами, что создает у них возможность использования своего политического положения для поддержки заинтересованных групп лоббистов. Политики также могут рассчитывать на приглашение в последу­ющем занять управленческую должность в сфере делового бизнеса. При этом политические деятели отдают себе отчет, что отказ от реализации особых целей заинтересованных лоббистских групп, имеющих сильное политическое влияние, означает потерю фи­нансовой поддержки их избирательных кампаний. Кроме того, защита интересов в концентрированном виде имеет больше шан­сов на успех, чем защита интересов слабоорганизованных и плохо информированных групп населения. Вместе с тем, реализуя цели лоббистов в получении материальных выгод, политические деятели могут и не потерять поддержки избирателей-нелоббистов.

Лоббизм в процессе принятия общественных решений про­является в том, что очень большой вес придается предпочтениям групп, интересы которых представлены в концентрированном виде, а реализация этих интересов осуществляется в ущерб инте­ресам большинства граждан и общества в целом (схема 8.1). В то же время распределение ресурсов в пользу лоббистских интересов может оказаться с экономической точки зрения неэффективным и представляет собой несовершенство общественного выбора, а следовательно, является одним из провалов государства.

Лоббизм впервые появился в Англии в XVII в. Слово «лобби» первоначально означало проходные коридоры (вестибюли), примерно с 1640 г. им стали называть помещение вокруг за­лов заседания английского парламента, где избиратели могли встретить вышедшего из зала заседаний депутата с тем, чтобы попытаться убедить его поддержать тот или иной проект закона. К началу XIX в. за данным термином окончательно закрепился современный смысл.

В разных странах формы лоббирования существенно различают­ся. Так, можно утверждать, что существуют «национальные модели лоббирования», например американская и германская.

В США лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 г. Первой поправкой к Конституции, которая гарантирует право граждан обращаться в официальные органы с жалобами, а в 1876 г. был принят первый общеамериканский закон «О лоббист­ской деятельности», в соответствии с которым каждый лоббист должен был официально зарегистрироваться в палате представи­телей конгресса, В настоящее время действует федеральный закон «О регулировании лоббистской деятельности», который требует от лоббистов и их нанимателей обязательной регистрации и предо­ставления отчета о своих расходах. Лоббизм в США регулируется также многочисленными федеральными законами и законами штатов. Профессиональными лоббистами в США считаются те, кто тратит на лоббистскую деятельность не менее 20% рабо­чего времени. В США успешно действуют крупные ассоциации лоббистов, представляющие интересы тех или иных отраслей эко­номики, а также профессиональных объединений. Как правило, такие ассоциации имеют свои представительства на федеральном уровне, на уровне штатов и на местном уровне, что дает им огромные возможности в организации лоббистской деятельности. Примером могут служить Торговая палата США, Американская ассоциация меховой промышленности, Национальная ассоциация произво­дителей, Национальная ассоциация риэлтеров и т.д. Лоббистская деятельность в США может осуществляться по разным направле­ниям. Это и открытое отстаивание чьих-то интересов в комитетах законодательных органов или в судебных органах, и частные встречи лоббистов с должностными лицами. В США лоббистские организации также могут устраивать и публичные кампании с участием прессы, цель которых — обеспечить своим начинаниям поддержку «снизу». В настоящее время число официально зарегистрированных лоббистов только в Вашингтоне достигает 40 тыс., из которых значительное чис­ло — это экс-политики, использующие свои прежние связи.

Лоббизм по-немецки основан на принципе прямого воздействия представителей групп интересов на политические институты без участия посредников — «беспринципных» профессионалов. Поэтому, если в США бизнес старается демонстративно дистанцироваться от деятельности правительства, то в Германии напротив — представите­ли бизнеса стремятся прямо включиться в выработку политических решений. В частности, при государственно-административных органах ФРГ действуют различные консультативные органы (со­вещательные советы, комитеты, комиссии), созданные по инициативе групп интересов. Поскольку эти консультативные органы не подвергаются правовой регламентации (в ФРГ нет закона о лоббиз­ме), то они имеют возможность обеспечивать постоянные и гибкие связи между представителями крупного бизнеса и представителями государственного дппарата. Группы интересов также могут влиять и непосредственно на партии, а наиболее сильные группы интересов могут выдвигать в бундестаг и ландтаги своих депутатов.

Если говорить о России, то федерального закона о лоббизме пока еще нет. Однако, по оценкам экспертов, значительное число российских граждан занимается этим видом деятельности, а с 2004 г. действует национальная ассоциация лоббистов.

В настоящее время число лоббистских площадок соответству­ет числу государственных учреждений. И в первую очередь, это федеральные органы власти (Администрация Президента РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации). Лоббирование в этих институтах достаточно дорого, поэтому им занимаются крупные компании.

Основная федеральная лоббистская площадка — Государствен­ная Дума. Как известно, борьбой лоббистов сопровождается при­нятие федерального бюджета и других важнейших законодательных актов. В Государственной Думе сложилась группа авторитетных депутатов из 40—50 человек, которые работают не первый срок, хорошо знают друг друга и имеют широкие связи. Именно через них ведется основная лоббистская работа.

Различают следующие виды лоббирования:

— отраслевое, которое выражается в защите интересов отрас­лей или крупных деловых объединений по отраслевому признаку, реализуется через комитеты или отраслевые межфракционные депутатские группы (МДГ);

— региональное, которое заключается в отстаивании позиций предприятий и компаний отдельного региона; осуществляется региональными МДГ;

— социально-политическое, которое направлено на защиту ин­тересов политических партий и стоящих за ними деловых кругов, осуществляется через фракции;

— индивидуальное, в том числе корпоративное, которое пред­полагает обеспечение проталкивания конкретных интересов отдельных бизнес-структур и осуществляется по линии комитетов или отдельных депутатов.