3. Специфика принятия решений исполнительной
властью в системе государственной службы.
Проблемы бюрократии
Особое место в процессе принятия общественных решений занимает исполнительная власть и прежде всего управленческий аппарат (бюрократия). Как показывает практика современного развития демократии и властных структур, и в России, и на Западе наблюдаются тенденции ослабления роли парламента в процессе принятия общественных решений и усиления роли исполнительной власти (правительства и управленческого аппарата). Снижается значение следующих функций парламента: во-первых, уменьшается вклад парламента в формирование политики и прежде всего его роль в определении перспектив общественного развития; во-вторых, падает политический вес парламента в осуществлении контроля над исполнительной властью; в-третьих, ослабевает непосредственная законотворческая функция парламента.
Все это усиливает процесс взаимозависимости властных структур и ведет к возрастанию роли бюрократии. Избранный депутатский корпус уступает по своей управленческой компетентности и информированности исполнительной власти и особенно бюрократическому аппарату, поскольку последние обладают постоянством и преемственностью в передаче традиций управленческого опыта. Ослабление политического контроля над бюрократией со стороны парламента сопровождается его стремлением подменить исполнительную власть, превратиться в «рабочий парламент» с тенденцией к специализации депутатов, формированию разнообразных парламентских комиссий и широким привлечением экспертов и консультантов. В конечном счете парламент подвергается процессу «бюрократизации», члены парламента становятся пленниками управленческих, бюрократических структур. Последним принадлежит решающая роль в подготовке проектов законодательных актов, а парламентариям отводится выполнение формальных функций законотворчества — ратификация и легитимизация.
Диктат бюрократии на подготовительной стадии законотворчества приводит к усилению ее роли в политическом руководстве страной, т.е. в процессе формирования целей политики, приоритетов и перспектив общественного развития.
Бюрократический аппарат становится главным проводником лоббистских интересов в процессе принятия государственных решений.
По мнению М. Вебера, социальная структурированность необходима не только для тех сил (социальных групп, сословий и т.д.), которые находятся непосредственно в системе аппарата управления и соответственно заинтересованы в его консервации, но и для всех членов общества. В этом случае господство получает свое функциональное оправдание и тем самым дает право на применение прямого насилия определенной группой лиц в интересах всего общества. Источник дальнейшего развития бюрократии М. Ве-бер видит в процессе концентрации (социальной, политической, экономической и др.), что, как известно, сопровождается отчуждением непосредственного исполнителя от средств производства. Это, в свою очередь, ведет к необходимости появления посредника, который сможет обеспечить восстановление этой связи. М. Вебер считает, что корни бюрократии гораздо более глубокие и лежат они не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, как принято считать, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации в целях обеспечения своей безопасности. Поэтому, по его мнению, бюрократия не является «надстройкой».
М. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», для которой характерно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип сформировался и постепенно проник во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием функций государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер выделяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом в управлении, а был скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». В свою очередь, рациональная бюрократия формировалась в эпоху Нового времени и изначально охватывала сферу частно-хозяйственной деятельности, а именно сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии стало распространяться и на другие сферы общественной жизни. В то же время общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, по мнению М. Вебера, четко отделялась от бюрократии частно-хозяйственной, так как соблюдался принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и соответственно разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Согласно М. Веберу, современный бюрократ отличается от партимониального бюрократа гораздо большей «рациональной предметной специализированное-тью и вышколенностью».
Как мы уже отмечали, социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочении вообще и поэтому видит глубокую внутреннюю связь между процессом бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Это, по его мнению, порождает опасность возникновения угрозы исчезновения элементов свободы в экономической и других сферах жизни общества. Государственная бюрократия, начиная вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятиями, подрывает его мелочной опекой и вступает в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью.
Бюрократия заинтересована в максимизации объема своей управленческой деятельности (закон Паркинсона). Она работает в затратном режиме, стремится иметь как можно больший объем бюджета управленческого аппарата, так как от этого зависят размеры окладов и различных льгот, продвижение по службе, сила политического влияния и привлекательность работы в аппарате. Для бюрократии альтруистские цели и общественные нужды, как правило, являются побочными, сопутствующими мотивами их службы. При отсутствии внешних ограничений роста бюрократии ей внутренне присущи качества прогрессивного самовоспроизводства, корпоративной замкнутости и монопольного положения во властных структурах.
Бюрократический аппарат демонстрирует в концентрированном виде политический фетишизм и политическое отчуждение, стремясь узурпировать делегированные государственной властью полномочия членов общества и их интересы, идентифицируя себя с народом, а государственное дело рассматривает как собственное. Будучи уполномоченной и исполняющей обязанности суверена казенной собственности (государя, монарха в автократическом обществе или народа в демократической стране), бюрократия фактически с этой собственностью обращается как со своей личной. И чем ниже политическая культура граждан, тем больше развита система делегирования своих полномочий властным структурам, тем ниже уровень общественного самоуправления и тем сложнее иерархическая структура управления государством, а значит и сильнее власть бюрократии.
Бюрократия является неотъемлемым спутником государства, ибо управление государственными делами нуждается в компетентных управленческих кадрах, государственных служащих. Без них не может работать государственная машина. Чем масштабнее огосударствление в обществе, тем сильнее его бюрократизация.
С течением времени бюрократия формируется в особый кастовый слой общества, стоящий на службе господствующего класса и правящей партии. Статус особого слоя общества придают следующие факторы и социальные атрибуты: служебная иерархия и должностное категорирование (табель о рангах), специфический порядок приема и увольнения с работы, продвижения по службе, особый режим работы и отдыха, условия оплаты и пенсионного обеспечения, регулируемые особым правовым актом, отличным от общего трудового законодательства.
По сравнению с работниками частного сектора государственные служащие обладают преимуществом с точки зрения стабильности занятости и материального положения. Но эти преимущества покупаются ими ценой ограничения некоторых гражданских свобод и необходимости соблюдения особой государственной этики поведения.
Государственные чиновники по сравнению с другими категориями работников общественного сектора не имеют право участвовать в забастовках, принадлежать какой-либо партии и вести коммерческую деятельность.
Анархо-синдикалистский и радикально-социалистический путь слома государственной машины и ликвидации бюрократического аппарата на практике оказался несостоятельным. Созданный новый советский тип государства, несмотря на риторические декларации о социализме как живом творчестве масс, на деле в результате тотального господства государственной собственности и партийной монополии в общественной жизни оказался очень сильно бюрократизированным и высокоцентрализованным.
Демократическая концепция (либерально-демократическая и умеренно-социалистическая) обращала и обращает главное внимание на укрепление конституционно-правовых основ государственности и развития гражданского общества. В соответствии с этим решаются задачи ограничения власти бюрократического аппарата и повышения эффективности его работы. Особое значение придается развитию конкурентной парламентской демократии, оптимизации взаимоотношений, законодательной, исполнительной и судебной властей, совершенствованию процесса федерализма и прежде всего процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных уровней управления.
Особый интерес представляет развитие общественных форм управления и усиление контроля за исполнительской дисциплиной государственного аппарата, в частности, строгое соблюдение установленных сроков завершения программ и мероприятий (так называемые законы «захода солнца»), установление жесткого порядка секвестирования управленческих расходов и устранение дублирования, параллелизма в работе управленческих структур путем межведомственной координации деятельности и принятия решений на основе программно-целевого подхода. Не менее важное значение имеет усиление правовых основ самостоятельности первичного звена общественного сектора — некоммерческих организаций, широкое использование в их работе способов и методов, имеющих аналогию с рыночным механизмом хозяйствования. Все это призвано предотвратить бюрократизацию общественно-политической жизни и управления государством.
Вопросы для самопроверки
1. Опишите особенности и страновые различия механизмов лоббирования в условиях представительной демократии.
2. Дайте характеристику основных типов бюрократии.
3. Как вы понимаете тезис о том, что бюрократия обеспечивает потребность общества в его социальной организации?
4. Охарактеризуйте основные подходы к преодолению недостатков в деятельности бюрократического аппарата.
- Содержание
- Раздел 1. Институциональные основы
- Тема 1. Сочетание рынка и государства в смешанной экономике... 13
- Тема 2. Институциональные формы организации
- Раздел 2. Основы функционирования общественного
- Тема 3. Формирование спроса и предложения на общественные
- Тема 4. Равновесие в общественном секторе.............................99
- Тема 5. Экономика благосостояния.........................................119
- Тема 6. Роль общественного сектора в регулировании
- Раздел 3. Теория общественного выбора..........................178
- Тема 7. Экономические основы политического механизма.........178
- Тема 8. Основные субъекты политического рынка.....................194
- Раздел 4. Организация бюджетной системы ....................208
- Тема 9. Основы организации бюджетной системы ....................208
- Раздел 5. Налоговый механизм.........................................232
- Тема 10. Основные принципы построения налоговой системы.....232
- Тема 11. Налоговые обязательства и сферы действия налогов.....249
- Тема 12. Избыточное налоговое бремя....................................263
- Раздел 6. Общественные расходы.....................................276
- Тема 13. Общественные расходы:
- Раздел 7. Бюджетный федерализм....................................297
- Тема 14. Основы бюджетного федерализма.............................297
- Тема 15. Особенности теории и практики
- Раздел 1
- 1. Понятие и история формирования экономики общественного сектора
- 2. Модели смешанной экономики
- 3. Сочетание рынка и государства в современной рыночной экономике
- 4. Структура, масштабы, динамика и факторы развития общественного сектора
- 5. Порядок распределения ресурсов в экономике общественного сектора
- 6. Функции и место государства в экономическом кругообороте товаров, услуг и ресурсов
- 7. Провалы рынка и государства. Контрактация и квазирынки
- 1. Институциональные основы экономики общественного сектора
- 2. Особенности частно-государственного предпринимательства
- 3. Организационно-правовые формы государственных предприятий
- 4. Понятие, основные виды и формы некоммерческих организаций
- 5.Благотворительная деятельность
- 6. Роль низовой демократии в решении местных проблем (социальный заказ, ассоциации, благотворительные акции и др.)
- Раздел 2
- 1. Понятие общественного блага и его основные свойства
- 2. Виды, характеристика, порядок формирования предложения и классификация общественных и социально значимых благ
- 3. Основы ценообразования в общественном секторе. Проблема «безбилетника» и цены Линдаля
- 4. Разгосударствление и границы рынка в общественном секторе
- Тема 4 равновесие в общественном секторе
- 1. Отличие равновесия в общественном секторе от рыночного равновесия
- 2. Две теоремы экономики благосостояния: производственный и потребительский подходы
- 3. Парето-эффективное и оптимальное
- 4. Общее и частичные равновесия в общественном секторе
- 5. Два подхода к формированию бюджетной политики
- Тема 5 экономика благосостояния
- 1. Основы экономики благосостояния и модели распределения доходов (дистрибутивная функция)
- 2. Экономическая природа социальной защиты и социального страхования
- 3. Дифференциация доходов: показатели, причины, состояние
- 1. Роль общественного сектора в разрешении проблем внешних эффектов
- 2. Корректирующая роль субсидий производителям и потребителям
- 3. Меры государственного регулирования монополий
- 4. Информационная асимметрия: причины возникновения, методы нейтрализации
- Раздел 3 теория общественного выбора
- Тема7 экономические основы политического механизма
- 1. Теория общественного выбора в современной рыночной экономике
- 2. Основные отличия механизма общественного выбора от потребительского выбора на рынке
- 3. Механизм голосования избирателей,
- 4. Приоритет избирателя-центриста, порядок и процедура учета интересов меньшинства
- Тема 8 основные субъекты политического рынка
- 1. Принцип профессионализма и высокой информированности политиков
- 2. Общественный выбор на основе соревнования
- 3. Специфика принятия решений исполнительной
- Раздел 4 организация бюджетной системы
- Тема 9 основы организации бюджетной системы
- 1. Принципы построения бюджетной системы
- 2. Структура доходов и расходов в бюджетной системе рф
- 3. Государственные внебюджетные фонды обязательного социального страхования
- 4. Дефицит государственного бюджета и методы его покрытия
- Раздел 5 налоговый механизм
- Тема 10 основные принципы построения налоговой системы
- 1. Место налогов в формировании бюджета
- 2. Виды и функции налогов
- 3. Прямые и косвенные налоги (характеристика, эволюция, противоречия)
- 4. Основные принципы построения налоговой
- 5. Взаимосвязь и противоречие критериев оценок налоговой системы
- Тема 11
- 1. Налоговые обязательства и перемещение налогов
- 2. Распределение налогового бремени на конкурентных рынках
- 3. Распределение налогового бремени в условиях монополии
- 4. Распределение налогового бремени на рынке труда
- Тема 12 избыточное налоговое бремя
- 1. Определение и характеристика избыточного налогового бремени
- 2. Избыточное налоговое бремя и эффекты замещения и дохода
- 3. Оптимальное налогообложение. Правило Рамсея и правило Корлетта—Хейга
- 4. Концептуальные основы реформирования налоговой системы в рф
- Раздел 6 общественные расходы
- Тема 13 общественные расходы: структура и тенденции развития
- 1. Факторы роста общественных расходов
- 2. Основные направления общественных расходов
- 3. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов
- 4. Искажающее действие общественных расходов
- 5. Оценка эффективности общественных расходов
- Раздел 7 бюджетный федерализм
- Тема 14 основы бюджетного федерализма
- 1. Теоретические основы бюджетного федерализма
- 2. Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу
- 3. Вертикальное и горизонтальное выравнивание
- 4. Модели бюджетного федерализма (сша, Германия, Россия)
- 5. Основные направления реформирования межбюджетных отношений в рф
- Тема 15
- 1. Теория местного самоуправления
- 2. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- 3. Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования
- Рекомендуемая литература