4. Модели бюджетного федерализма (сша, Германия, Россия)
Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса, практически не отделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений.
Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подходом в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюджета, и доля их составляет в бюджете штата порядка 17% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития.
Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной политики региона. При этом на полученные в рамках горизонтального выравнивания финансовые ресурсы используются не на покрытие расходов по текущему потреблению, а на развитие.
В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов местных бюджетов. Например, в Великобритании основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов составляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах местных бюджетов невелика, в то же время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета федерального правительства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выделяются в основном на социальную сферу.
В Германии сложилась следующая практика определения бюджетных расходов в соответствии с полученными доходами и горизонтальным финансовым выравниванием.
На первом этапе определяются доходы территории, которые могут быть получены за счет закрепленных чистых местных налогов и от регулируемых налогов в зависимости от доли территории в соответствующих доходах. При выявлении такой доли в подоходном налоге руководствуются принципом местожительства налогоплательщика, а в налоге с корпорации — прибылью с предприятия, расположенного на данной территории.
На следующем этапе определяется объем средств, который образует совместный фонд территорий, направленный на горизонтальное выравнивание. Он определяется в соответствии с количеством жителей территории как показателем концентрации предпринимательской деятельности и емкости рынка. Одна четвертая часть совокупной доли территории в налоге с оборота направляется в соответствии со специальным законом на горизонтальное выравнивание, на предоставление субсидий финансово слабым землям, с тем чтобы довести их доходы на душу населения до 95% от среднего показателя по стране, т.е. в рамках горизонтального выравнивания полученные регионами финансовые ресурсы используются для обеспечения текущих расходов.
Столь принципиальное различие в порядке формирования американской и европейской моделей бюджетного федерализма, на наш взгляд, обусловливается двумя основными причинами. Первая причина: на территории США сформировано единое социально-экономическое пространство и разрыв в уровне доходов между наиболее богатыми и бедными штатами составляет только 2 раза, в отличие от стран Европы, где региональный разрыв в уровне доходов составляет 5 и более раз. Вторая причина состоит в том, что, как уже отмечалось выше, в рамках вертикального выравнивания в США исходят из принципа самодостаточности региона, т.е. уровень его доходов, полученных через закрепленные налоги, должен соответствовать объему расходов на текущее потребление, а в Европе регионы делятся на регионы-доноры и реципиенты. При этом важно отметить, что в американской модели бюджетного федерализма центр несет социальные обязательства только на уровне бюджетов прожиточного минимума, т.е. в отношении малоимущих слоев населения. В европейской модели бюджетного федерализма центр в рамках определенных социальных стандартов принимает обязательства по предоставлению населению социальных услуг в рамках бюджетов простого и расширенного воспроизводства.
В США финансовый федерализм, по сравнению с Германией, отличается более сильными тенденциями кооперативного федерализма, который выражается в развитой системе так называемых «межправительственных субсидий», в предоставлении большого числа федеральных субсидий с долевым участием штатов в формировании программ (например, блоковые субсидии, субсидии по программе общего разделения доходов). Для СШАхарактерна высокая интенсивность процессов децентрализации в бюджетно-налоговой сфере. В отличие от Германии здесь применяются более гибкие формы разграничения между федеральным правительством, звеньями и местными органами власти. Хотя американская налоговая система и раньше предусматривала закрепление за бюджетом федерального правительства, бюджетами штатов и местными бюджетами соответствующих видов налогов.
Эти процессы особенно усилились с провозглашением в 80-х годах в период правления президента Р. Рейгана концепции «нового федерализма». В соответствии с этой концепцией был взят курс на сокращение размеров федеральной помощи штатам и местным органам власти, на уменьшение вмешательства федерального правительства в процесс реализации программ на уровне штатов и местных органов власти. Была принята ориентация на то, чтобы на местах в большей степени полагались на собственные ресурсы. В конце XX в. в США доля федеральных субсидий в общих расходах федерального бюджета сократилась с 15,5 до 10,8%. Это объясняется тем, что, во-первых, возрастает стремление к финансовой независимости и автономии бюджетов штатов и местных органов власти, сокращается доля в них федеральных отчислений и субсидий и возрастает доля собственных поступлений.
Во-вторых, при выборе налогов на местном уровне придается особое значение объективности оценки базы налогообложения и стабильности налоговых поступлений. Поэтому в США, как и в других странах с развитой рыночной экономикой, основным источником доходной части местных бюджетов являются имущественные налоги, т.е. налоги, взимаемые с домов, земли и других видов недвижимого • имущества. На уровне штатов взимаются традиционно принятые региональные налоги: налоги на владение транспортными средствами, налоги на выдачу лицензии на управление транспортными средствами, налоги с наследства и дарения, налоги с выручки предприятий и объектов коммунального хозяйства (водо-, электро-, газоснабжение и т.д.) и другие региональные, местные налоги.
В-третьих, процессы децентрализации в сфере налогообложения — проявление развития местной демократии. Они идут в американском обществе более интенсивно, чем в других демократических государствах. Об этом свидетельствует то, что многие налоги, характеризующие государственную монополию и относящиеся в других государствах к общеобязательным федеративным (например, акцизные налоги на табак, спиртные напитки, горючее и значительная доля подоходного налога, налога на продажу), находятся в компетенции штатов. Немаловажной причиной этого является необходимость эффективного функционирования механизма общественного выбора: усиление ответственности властей перед избирателями. Механизм общественного выбора тем эффективнее, чем теснее связь между гражданином как налогоплательщиком и избирателем.
В-четвертых, сильное развитие местного самоуправления, низовой демократии в США, отмеченное всемирно известным политологом А. Токвилем, проявляется в особенностях формирования доходов местных бюджетов. Важное место в доходной части местных бюджетов занимают неналоговые поступления — доходы от эксплуатации коммунальных предприятий, от эксплуатации водоемов, различных сборов, поступлений от пользования дорогам и и доходов от совместной собственности, управляемой местными органами власти.
В США получили распространение два способа организации • взаимосвязи федерального правительства, органов власти штатов и местных властей: прямой — в виде федеральных субсидий и косвенный — в виде вычета целиком или частично из величины общеобязательного федерального налога суммы местных налогов.
С учетом отмеченных выше тенденций и положений можно сделать вывод, что европейская модель отличается от американской в основном высокой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориальные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны. В случае их недостаточности для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности формирование доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов.
Критерии эффективности действия механизма горизонтального • выравнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:
• выравнивание стартовых условий для финансирования и предоставления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового потенциала — американская модель);
• выравнивание уровня потребления общественных благ (дотирование расходов в соответствии с минимальными социальными стандартами — европейская модель).
Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи.
Далее более подробно остановимся на особенностях процесса формирования российской модели бюджетного федерализма.
Так, на первом этапе (1991 — 1993) при строительстве федерализма в демократической России были вынуждены отказаться от жесткого каркаса власти федеративных отношений, существовавших в советский период, и учесть исторический опыт развития российской многонациональной государственности. В основу федеративного договора была положена коллективно выработанная асимметричная модель отношений центральных властей и субъектов Федерации, предусматривающая различный статус субъектов Федерации — республик, краев и областей, а также автономных образований.
Однако новая Конституция, принятая на референдуме в конце 1993 г., содержит некоторые аспекты «кооперативного» федерализма, предусматривающие области совместного ведения Федерации и ее субъектов без жестко фиксированного разграничения полномочий между ними. Более того, согласно ст. 5 п. 2 республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономное образование имеют свои устав и законодательство.
Эти положения Конституции могут породить тенденции к сепаратизму и возникновению спорных вопросов по взаимоотношению центра и субъектов Федерации. В решении таких спорных вопросов, как показывает опыт зарубежных федеративных государств, большую роль играет конституционный суд. Однако в России в силу ряда обстоятельств он не стал главным арбитром регулирования конфликтных ситуаций, затрагивающих конституционные процессы. В этой связи надо отметить, что в 2001 г. в России начался третий этап в развитии федеративных отношений, который направлен на сохранение единства и целостности РФ и сопровождается выстраиванием вертикали властных структур при условии децентрализации многих функций управления.
В заключение отметим, что устойчивость федеральных отношений определяется порядком разграничения полномочий между центрами и субъектами Федерации в области налоговой и бюджетно-финансовой политики, поэтому можно сделать вывод, что в РФ финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня является поступление средств собственных (закрепленных), регулирующих налогов, а также системы межбюджетных трансфертов в рамках политики горизонтального выравнивания. Под регулирующими налогами понимаются федеральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся между Центром и региональными и местными органами власти и управления. В Российской Федерации это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС. За каждым уровнем бюджетной системы РФ также закреплены свойственные региональные и местные виды налогов.
- Содержание
- Раздел 1. Институциональные основы
- Тема 1. Сочетание рынка и государства в смешанной экономике... 13
- Тема 2. Институциональные формы организации
- Раздел 2. Основы функционирования общественного
- Тема 3. Формирование спроса и предложения на общественные
- Тема 4. Равновесие в общественном секторе.............................99
- Тема 5. Экономика благосостояния.........................................119
- Тема 6. Роль общественного сектора в регулировании
- Раздел 3. Теория общественного выбора..........................178
- Тема 7. Экономические основы политического механизма.........178
- Тема 8. Основные субъекты политического рынка.....................194
- Раздел 4. Организация бюджетной системы ....................208
- Тема 9. Основы организации бюджетной системы ....................208
- Раздел 5. Налоговый механизм.........................................232
- Тема 10. Основные принципы построения налоговой системы.....232
- Тема 11. Налоговые обязательства и сферы действия налогов.....249
- Тема 12. Избыточное налоговое бремя....................................263
- Раздел 6. Общественные расходы.....................................276
- Тема 13. Общественные расходы:
- Раздел 7. Бюджетный федерализм....................................297
- Тема 14. Основы бюджетного федерализма.............................297
- Тема 15. Особенности теории и практики
- Раздел 1
- 1. Понятие и история формирования экономики общественного сектора
- 2. Модели смешанной экономики
- 3. Сочетание рынка и государства в современной рыночной экономике
- 4. Структура, масштабы, динамика и факторы развития общественного сектора
- 5. Порядок распределения ресурсов в экономике общественного сектора
- 6. Функции и место государства в экономическом кругообороте товаров, услуг и ресурсов
- 7. Провалы рынка и государства. Контрактация и квазирынки
- 1. Институциональные основы экономики общественного сектора
- 2. Особенности частно-государственного предпринимательства
- 3. Организационно-правовые формы государственных предприятий
- 4. Понятие, основные виды и формы некоммерческих организаций
- 5.Благотворительная деятельность
- 6. Роль низовой демократии в решении местных проблем (социальный заказ, ассоциации, благотворительные акции и др.)
- Раздел 2
- 1. Понятие общественного блага и его основные свойства
- 2. Виды, характеристика, порядок формирования предложения и классификация общественных и социально значимых благ
- 3. Основы ценообразования в общественном секторе. Проблема «безбилетника» и цены Линдаля
- 4. Разгосударствление и границы рынка в общественном секторе
- Тема 4 равновесие в общественном секторе
- 1. Отличие равновесия в общественном секторе от рыночного равновесия
- 2. Две теоремы экономики благосостояния: производственный и потребительский подходы
- 3. Парето-эффективное и оптимальное
- 4. Общее и частичные равновесия в общественном секторе
- 5. Два подхода к формированию бюджетной политики
- Тема 5 экономика благосостояния
- 1. Основы экономики благосостояния и модели распределения доходов (дистрибутивная функция)
- 2. Экономическая природа социальной защиты и социального страхования
- 3. Дифференциация доходов: показатели, причины, состояние
- 1. Роль общественного сектора в разрешении проблем внешних эффектов
- 2. Корректирующая роль субсидий производителям и потребителям
- 3. Меры государственного регулирования монополий
- 4. Информационная асимметрия: причины возникновения, методы нейтрализации
- Раздел 3 теория общественного выбора
- Тема7 экономические основы политического механизма
- 1. Теория общественного выбора в современной рыночной экономике
- 2. Основные отличия механизма общественного выбора от потребительского выбора на рынке
- 3. Механизм голосования избирателей,
- 4. Приоритет избирателя-центриста, порядок и процедура учета интересов меньшинства
- Тема 8 основные субъекты политического рынка
- 1. Принцип профессионализма и высокой информированности политиков
- 2. Общественный выбор на основе соревнования
- 3. Специфика принятия решений исполнительной
- Раздел 4 организация бюджетной системы
- Тема 9 основы организации бюджетной системы
- 1. Принципы построения бюджетной системы
- 2. Структура доходов и расходов в бюджетной системе рф
- 3. Государственные внебюджетные фонды обязательного социального страхования
- 4. Дефицит государственного бюджета и методы его покрытия
- Раздел 5 налоговый механизм
- Тема 10 основные принципы построения налоговой системы
- 1. Место налогов в формировании бюджета
- 2. Виды и функции налогов
- 3. Прямые и косвенные налоги (характеристика, эволюция, противоречия)
- 4. Основные принципы построения налоговой
- 5. Взаимосвязь и противоречие критериев оценок налоговой системы
- Тема 11
- 1. Налоговые обязательства и перемещение налогов
- 2. Распределение налогового бремени на конкурентных рынках
- 3. Распределение налогового бремени в условиях монополии
- 4. Распределение налогового бремени на рынке труда
- Тема 12 избыточное налоговое бремя
- 1. Определение и характеристика избыточного налогового бремени
- 2. Избыточное налоговое бремя и эффекты замещения и дохода
- 3. Оптимальное налогообложение. Правило Рамсея и правило Корлетта—Хейга
- 4. Концептуальные основы реформирования налоговой системы в рф
- Раздел 6 общественные расходы
- Тема 13 общественные расходы: структура и тенденции развития
- 1. Факторы роста общественных расходов
- 2. Основные направления общественных расходов
- 3. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов
- 4. Искажающее действие общественных расходов
- 5. Оценка эффективности общественных расходов
- Раздел 7 бюджетный федерализм
- Тема 14 основы бюджетного федерализма
- 1. Теоретические основы бюджетного федерализма
- 2. Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу
- 3. Вертикальное и горизонтальное выравнивание
- 4. Модели бюджетного федерализма (сша, Германия, Россия)
- 5. Основные направления реформирования межбюджетных отношений в рф
- Тема 15
- 1. Теория местного самоуправления
- 2. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- 3. Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования
- Рекомендуемая литература