2. Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу

Если страна состоит из двух регионов и функция спроса на неко­торое локальное общественное благо для жителей первого региона характеризуется прямой D₁, то функция спроса для жителей второго региона — прямой D₂ (рис. 14.2). Если решение будет приниматься децентрализованно, а предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р*, то первому региону благо будет поставлено в количестве Q₁ а второму — соответственно в количестве Q₂.

Далее рассмотрим ситуацию, когда решение будет принимать­ся централизованно на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. Тогда при одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений приведет к одинаковому уров­ню поставки благ, например Q*. На рис. 14.2 точка Q* находится между Q₁ и Q._г и представляет собой некий усредненный показатель региональных предпочтений.

Как видно в данной ситуации, переход от децентрализованного к централизованному принятию решения привел к потере полез­ности для потребителей, которую можно характеризовать площа­дью заштрихованных треугольников E₁ E^* A и E*BE₂ В самом деле, если d₁ и D₂ — линии предельных готовностей платить за благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q_t до Q * равно сумме, отображаемой площадью фигуры Q₁E₁AQ*, a фактичес­ки платить приходится сумму P*(Q*— Q₁), которой соответствует площадь прямоугольника Q₁ Е₁ E*Q*. В то же время для жителя второго региона уменьшение с Q₂ до Q* означает потери, равные площади фигуры Q*BE₂Q₂ ,a расходы могут снизиться только на P*(Q₂ — Q*), что равно площади прямоугольника Q*E*E₂Q₂.

Таким образом, децентрализация имеет количественно изме­римую оценку. При условии, что линии D₁ и D₂, совпадают, при уровне издержек Р* нам было бы безразлично, как принимать решение — централизованно или децентрализованно.

На основании всего сказанного выше дадим формулировку теоремы о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага будет эф­фективнее централизованного или не будет уступать ему с позиции эффе кти в н ости.

Данное определение дает нам возможность перейти от вопроса о преимуществах и недостатках децентрализации к вопросу о со­поставлении общественных издержек и выгод. Децентрализация бычно ведет к росту затрат, по крайней мере административных. Поэтому децентрализованная поставка общественных благ более дорогая, чем централизованная. Однако если повышение издержек будет перекрыто выигрышем, который в нашем примере равен площади заштрихованного треугольника, то децентрализация

эффективна.

Какие факторы будут оказывать воздействие на величину вы­игрыша от децентрализации и на возможную разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами? Рисунок 14.2 помогает понять ответ на эти вопросы, что при про­чих равных условиях преимущества от децентрализации будут тем больше, чем будет значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже будет эластичность готов­ности платить за эти блага. На рис. 14.2 межрегиональные различия равны длине отрезков Q₁ Q'* и Q* Q₂, а эластичность в точках Е₁ и Е₂ соответствует высоте заштрихованных треугольников.

Снижение дополнительных издержек, связанное с централиза­цией, достигается и за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация не только позволяют снижать затраты административного характера, но и ведут к удешевлению производства единицы общественного блага.

Безусловно, точно количественно соизмерить выгоды и изде­ржки децентрализации в практике хозяйственной деятельности вряд ли возможно, но точное знание влияющих на них факторов позволяет обосновать оценку о конкретных проблемах бюджетного федерализма.

Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, поскольку она создает предпосылки для более точного выявления предпочтений индивидов относительно локальных общественных благ и позволяет наиболее полно реали­зовать эти предпочтения. В предельном случае предложенный Тибу механизм мог бы работать как рыночный механизм и обеспечивать достижение Парето-оптимального состояния: поскольку каждый индивид, «голосуя ногами», т.е. меняя место жительства, имел бы возможность подобрать себе наиболее подходящий набор локаль­ных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Здесь важно отметить, что при этом по отношению к данным благам во многом была бы решена и проблема определения готовности платить, а это дало бы возможность рационализировать налоговую систему.

Очевидно, что в реальности существует ряд факторов, сдержи­вающих проявление данной тенденции. Во-первых, смена места жительства связана с издержками, к числу которых можно отнести денежные затраты на переезд, возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обусловленный утратой привычного окружения, круга общения, климатических условий и т.п.

Во-вторых, наличие внешних эффектов обусловлено тем, что издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимал реше­ние о смене места жительства. Так, внешние эффекты, при прочих равных условиях, не благоприятствуют повышению аллокацион-ной эффективности, поскольку существует зависимость между уровнем издержек и масштабами производства общественных благ (в несколько ином контексте роль экономии на масштабе уже отмечалась выше). Переезд большого числа жителей может значи­тельно изменить уровень издержек, которые ложатся надругихлиц, проживающих в данном населенном пункте.

В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти ни­когда не бывает абсолютной, что также обусловливает проявление внешних эффектов, в частности возникают переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

В-четвертых, индивиды далеко не всегда располагают совер­шенной информацией, которая им необходима для принятия оптимальных решений.

В-пятых, число потенциальных мест жительства, в том числе с точки зрения природно-климатических условий для индивида, да­леко не безгранично, поэтому параметры развития общественного сектора вряд ли могут быть дифференцированны так же широко, как и потребительские предпочтения. Поэтому привести админи стративно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных общественных благ очень трудно как по причине историко-политических различий, так и по причине разнообразия самих этих благ, выгоды от которых могут распро­страняться в неодинаковых пределах.

Чем сильнее влияние каждого из перечисленных факторов, тем меньше Парето-улучшений может быть достигнуто в рамках сочетания политики миграции с бюджетной децентрализацией. В реальности влияние этих факторов настолько существенно, что это дает нам основание употреблять слово не теорема, а только гипотеза.

Итак, уточним ряд принципиальных положений. Можно ут­верждать, что бюджетный федерализм будет эффективным, если:

• децентрализованно принимаются решения, которые отно­сятся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном могут быть локализованы на данной территории;

• локализация выгод совместима с территориальной локали­зацией издержек, т.е. жители региона берут на себя преиму­щественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование производства и поставки местных обще­ственных благ;

• предпочтения, относящиеся к местным общественным бла­гам, различаются в большей степени между регионами, чем внутри регионов, т.е. население региона в определенном смысле более однородно, чем население всей страны.

В реальности данные условия могут выполняться в различной степени.