1.1. Государственный внутренний долг: понятие, структура и основные тенденции

Государственный внутренний долг в РФ — это обязательства Российского государства и ее субъектов перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в валюте РФ. Практически все страны мира к настоящему моменту накопили существенный государственный долг, однако в странах с развитой рыночной экономикой в основном преобладает государственный внутренний долг, поскольку государство заимствует преимущественно у резидентов. Для сравнения в Великобритании доля внутренних займов в общей сумме государственных займов составляет 97%, во Франции — 96, в Италии — 90, в Японии — 87%.1 В России этот показатель составляет менее 15%.

Внутренний долг РФ регулируется законом «О государственном долге Российской Федерации» и обслуживается Центральным банком РФ. Он обеспечивается активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если такие обязательства не были гарантированы РФ. Внутренние государственные долговые обязательства делятся на рыночные, существующие в форме государственных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. В странах с развитой рыночной экономикой в среднем до 97% внутренней государственной задолженности выражено в рыночных ценных бумагах. В РФ этот показатель находится на уровне 93%, но Правительство РФ стремится к максимальному сокращению доли нерыночных обязательств в объеме внутреннего государственного долга РФ.

На макроэкономическом уровне для привлечения средств в бюджет неоспоримое преимущество получает заимствование посредством ценных бумаг по сравнению с увеличением налогов. Дело в том, что организовать государственный заем всегда можно быстрее и проще, чем вносить изменения в налоговую политику государства.

Для того чтобы не допустить неэффективного роста внутреннего государственного долга, несомненно, необходимы меры по управлению долгом.

Под управлением государственным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий по выпуску новых государственных ценных бумаг. Управление государственным долгом предполагает воздействие на различные параметры долга, в том числе на доходность обязательств, инвестиционные риски по ним.

В РФ система правового регулирования государственного долга в течение длительного времени не содержала норм, ограничивающих возможности органов, управляющих государственным долгом, завышать доходность размещаемых ценных бумаг. Лишь в 1996 г. появилось распоряжение Правительства РФ (от 8.07.96 г.), которое предписывало Минфину «при осуществлении политики внутренних заимствований руководствоваться исключительно требованиями приведения уровня доходности государственных ценных бумаг в соответствии с фактическим уровнем инфляции».

В процессе управления государственным долгом можно выделить три стадии: привлечение, размещение и погашение. При этом управление долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения негарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год.

Различают три способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

1. Финансовое размещение, когда за счет займа осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развитие экономики. Данный способ является наиболее распространенным для стран с развивающейся экономикой, однако он практически не используется в развитых странах в связи с налагаемыми тяжелыми обязательствами по обслуживанию такого рода заимствований.

2. Бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых ресурсов — наименее эффективный из существующих — используется в основном в странах, экономика которых не справляется с выплатами ранее взятых на себя обязательств.

3. Смешанное бюджетно-финансовое размещение, при котором заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом. Такой способ принят в странах с развитой рыночной экономикой, где средства, получаемые государством благодаря займам под государственные долговые обязательства, идут не только на текущие нужды, но и закладываются в долгосрочные программы использования, причем не только в масштабе страны, но и в европейском масштабе.

Российский рынок характеризуется недостаточной информационной эффективностью, и, следовательно, для эффективного управления государственным долгом требуется управление как объемом долга, так и стоимостью заимствований. В настоящее время законодательно установлен лишь один инструмент управления внутренним государственным долгом — предел внутреннего государственного долга и объемов заимствований.

Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль двух важнейших показателей — величины государственного долга и стоимости его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста.

Динамика реального государственного внутреннего долга определяется двумя основными факторами: во-первых, уровнем дефицита; во-вторых, соотношением процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающим динамику реального курса доллара и темп роста ВВП. Так, экономический подъем, ведущий к реальному повышению курса отечественной валюты, способен снизить долю внешнего долга по отношению к доле внутреннего.