2. Основные направления общественных расходов

Как уже отмечалось, существует три основных направления общественных расходов, а именно: 1) финансирование производ­ства определенного набора общественных и социально значимых благ (в том числе государственные услуги); 2) финансирование различных программ социальной помощи в соответствии с дей­ствующим законодательством; 3) финансирование различных программ обязательного социального страхования в случае по­тери трудоспособности. С учетом этого структура общественных расходов может различаться в зависимости от устанавливаемых приоритетов соответствующих задач финансовой политики. Наряду с классификацией общественных расходов в соответ­ствии с принципами исполнения госбюджета (распределением по ведомственному и функциональному признакам) существуют классификации по степени воздействия общественных расходов на производство и распределение общественного продукта. Так, общественные расходы группируются по критерию ориентации на обслуживание людей (личные расходы) и на обслуживание капитала — (капитальные расходы), последние подразделяются на текущие капитальные расходы и инвестиции. Известный английский экономист А.С. Пигу предложил провести распределение обще­ственных расходов с точки зрения их влияния на национальный доход. Он подразделил общественные расходы на трансфертные и нетрансфертные затраты. К нетрансфертным затратам он отнес расходы по обслуживанию государством рынка факторов произ­водства и товаров (госпредпринимательство, госзакупки и т.д.). Трансфертные расходы характеризуют только передачу доходов от налогоплательщиков к получателям трансфертов, в них не отража­ется создание дополнительной стоимости и новых доходов.

Трансферты в зависимости от их направленности подразделя­ются на субвенции (обслуживание предпринимателей) и социаль­ные трансферты, социальные выплаты (обслуживание домашних хозяйств).

Современная финансовая политика учитывает особенности формирования основных статей расходной части бюджета, к числу которых, в первую очередь, надо отнести расходы на оборону и государственные закупки товаров и услуг, занимающие большой удельный вес в общих государственных расходах. Существует взаи­мосвязь между этими статьями расходной части бюджета, поскольку милитаризация экономики сопровождается ростом государствен­ных закупок товаров и услуг.

Кроме того, значительной статьей бюджетных расходов явля­ются социальные трансфертные платежи. При этом важно отме­тить, что между государственными закупками и трансфертными платежами существуют различия по степени их влияния на рас­пределение ресурсов. Если через государственные закупки проис­ходит перераспределение ресурсов от частного к общественному потреблению товаров, то через трансфертные платежи меняется структура производства товаров личного потребления. Послед­ние не влияют на увеличение общественного потребления за счет личного, они перестраивают личное потребление. Трансфертным платежам в доходной части бюджета противостоят налоги. Если первые увеличивают дискреционный, свободно распределяемый доход домашнего хозяйства, то налоги его уменьшают. Поэтому увеличение трансфертных платежей, финансируемых за счет роста налогов, не изменяет совокупный дискреционный доход, а следо­вательно, не ведет непосредственно к изменению общего объема личного потребления. Государственные расходы характеризуют уровень вмешательства государства в экономику и ведут к так называемому эффекту вытеснения частного сектора обществен­ным. Так, сточки зрения степени государственной интервенции в рыночную экономику и эффекта вытеснения рыночного сектора общественным влияние госзакупок сильнее, чем трансфертных платежей. Государственные закупки часто ограничивают вход на национальный рынок иностранных конкурирующих фирм и бла­гоприятствуют антиконкурентному поведению.

Еще одним направлением общественных расходов является финансирование развития человеческого капитала, которое от­личается от финансирования трансфертных платежей. Расходы на образование, науку, культуру и здравоохранение имеют много общего с капитальными затратами, которые имеют долгосрочный характер и приносят прибыль, они в конечном счете воспроизво­димы и могут самофинансироваться, расходы же на трансфертные платежи относятся к издержкам потребления.

Расходы на человеческий капитал и на трансфертные платежи финансируются из общего бюджета, где шкала приоритетов зако­нодательно не зафиксирована и объем расходов по статьям общего бюджета изменяется в зависимости от смены бюджетных приори­тетов. Политические мотивы, в частности, стремление политиков переизбраться на новый срок в демократическом государстве, а в авторитарном государстве — поддержать имидж благодетелей народа с помощью популистских лозунгов и призывов, приводят к тому, что предпочтение отдается текущим расходам, обеспечивающим непо­средственный эффект краткосрочного характера, а не капитальным затратам в социальную сферу, эффект от которых даст о себе знать в отдаленной перспективе. В то же время рост трансфертных платежей в 60-е и вплоть до середины 70-х годов характеризовал возраста­ющую роль государства всеобщего благосостояния. В 80-е годы стал отчетливо наблюдаться кризис этой идеи в развитых странах. Это стало выражаться в негативных социальных явлениях, связанных с утратой в значительной степени мотивов к активной трудовой и пред­принимательской деятельности, с превращением проблемы бедных в хроническую проблему, с территориальной жилищной сегрегацией граждан современного общества. Поэтому в последние десятилетия центр тяжести в реализации социальной функции государства стал смещаться от пассивных социальных мероприятий к активному подходу к решению социальных задач, связанных с первую очередь с вложениями в человека и качественным совершенствованием человеческих ресурсов!

Для преодоления остаточного принципа финансирования социальной сферы большое значение имеет переход к финанси­рованию на принципах целевых или внебюджетных трастовских фондов, в основу их организации положен принцип фискальной эквивалентности. Так, при финансировании, базирующемся на самофинансируемых целевых фондах, упрощается бюджетно-финансовый контроль, он становится более эффективным. Кроме того, знание налогоплательщика о том, что целевое расходование средств таких фондов осуществляется в его интересах, позволяет ему в социально-психологическом плане легче переносить налоговое бремя, подрывает у него мотивы уклонения от налогов.

Еще одним направлением общественных расходов являются го­сударственные инвестиции. К сожалению, в большинстве развитых стран (за исключением Японии) наблюдается явная тенденция к сокращению как частных инвестиций, так и доли государственных инвестиций в ВВП. Это означает, что нынешнее поколение людей сокращает материально-техническую базу развития для будущего поколения. Интересы будущего развития страны приносятся в жер­тву ради текущего потребления нынешнего поколения людей.

Как уже отмечалось, существует особая форма мобилизации государственных денежных ресурсов — это государственные займы посредством продажи государственных облигаций и других ценных . бумаг, которые представляют собой долговые финансовые обяза­тельства государства перед населением, бремя выполнения которых налогоплательщики текущего периода переносят на налогоплатель­щиков будущего периода. Речь идет о государственном долге.

Если государственный долг накапливается, то это означает, что новое поколение будет вынуждено изыскивать финансовые сред­ства для погашения долга, для выполнения долговых обязательств предшествующих поколений. Чем больше растет государственный долг, тем значительнее расходы на оплату процентов по нему. При этом важно уточнить, что чем больше партий представлено в пра­вительстве и парламенте, тем выше опасность того, что в сложной экономической ситуации коалиционное правительство и много­партийный парламент для преодоления экономических трудностей будут прибегать к использованию государственных займов, а не к сокращению расходов. Ни одна партия не рискует потерять свой электорат и уступить другим партиям свои позиции за счет жесткого подхода к решению финансовых проблем.

Принцип справедливости в бюджетно-финансовых отношени­ях между поколениями будет соблюден в том случае, если объем государственных займов соответствует величине государственных капитальных вложений. Принцип справедливости будет нарушать­ся, если займы размещаются с целью финансирования бюджетного дефицита и текущих расходов, например, расходов на трансферт­ные платежи и различного рода субсидии. В этом случае будущее поколение налогоплательщиков должно погашать государственный долг, который был вызван неоправданным расточительством предшествующего поколения налогоплательщиков. Погашение государственного долга гарантируется в первую очередь наличием основных производственных фондов государства. Если государ­ственные займы увеличиваются в большей пропорции, чем объем государственных инвестиций, то уровень гарантий государствен­ного долга за счет основных фондов государства падает.

Это является показателем неоправданного использования государственных займов. Для того чтобы предотвратить указан­ную негативную тенденцию экономически, в развитых странах усиливаются требования поставить рост государственного долга в прямую зависимость от увеличения государственных инвестиций и положить конец использованию государственных займов для финансирования бюджетного дефицита. Так, в соответствии с Конституцией ФРГ правительство может размещать займы только в государственные инвестиции. Для вступления в Европейское финансово-экономическое сообщество непременным условием является размер дефицита госбюджета не более 3% от ВВП, а го­сударственного дол га — 60% ВВП. Необходимо, чтобы бюджетный дефицит не превышал долю государственных инвестиций в ВВП.

На всех уровнях управления принято различать два самосто­ятельных бюджета: бюджет текущих расходов (затрат) и бюджет капитальных вложений. Источником покрытия текущих расходов являются текущие доходы, а капитальные вложения финансируются за счет выпуска и размещения государственных займов. В местных бюджетах потребность в капитальных затратах растет быстрее, чем в текущих расходах. Источником их покрытия являются субвенции, предназначенные для капитальных вложений.

Для полного представления бюджетного процесса, учитываю­щего кактекущее финансирование, так и финансирование государ­ственных капитальных вложений, должен быть разработан сводный бюджет. При этом выявляется истинное состояние общественного финансирования в стране и правительству труднее скрывать дол­госрочные последствия текущей финансовой политики.

Важное место в бюджетном процессе занимают субсидии. В цен­тральном государственном бюджете они составляют немалую часть государственных бюджетных расходов. Что касается местных бюджетов, то субсидии играют важную роль в формировании их доходов. Субсидии являются особым способом регулирования взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетной сис­темы. Они выполняют важную функцию учета эффекта перелива, обусловленного общественным благом и корректировкой дефицита ресурсов со стороны предложения, аналогично тому, как налоги выполняют функцию корректировки дефицита ресурсов со сто­роны спроса.

Принято различать субсидии общего и целевого назначения. Субсидии общего назначения называют дотациями, они предостав­ляются без ограничительных и регулирующих условий и оговорок. Субсидии целевого назначения — это субвенции. Они предостав­ляются на финансирование конкретных проектов, программ и мероприятий и налагают ограничения на бюджетную инициативу получателей субвенций. По целевому назначению субвенции делятся на капитальные, предназначенные для инвестиций, и текущие — для покрытия текущих расходов.

Субсидии подразделяются на отраслевые (секторальные) и реги­ональные, на субсидии потребителям и субсидии производителям товаров и услуг.

Для современной рыночной экономики характерным являет­ся финансирование по укрупненным финансовым нормативам, определяющим лимиты бюджетных средств для некоммерческих организаций и госучреждений и ориентированным по возможно­сти на конечные результаты их работы. Порядок нормативного финансирования в рыночных условиях предусматривает бюджет­ную автономию организаций и учреждений, образование фондов стимулирования и поощрения работников, широкое привлечение дополнительных внебюджетных средств на свое развитие. Спе­цифической формой финансирования бюджетных организаций и учреждений является косвенное финансирование за счет пре­доставления налоговых льгот им самим непосредственно и тем, кто оказывает финансовую помощь. Поэтому государственное финансирование общественных расходов включает как непосред­ственные субсидии в виде финансовой государственной поддержки, так и финансирование в виде налоговых льгот. Как показывает бюджетная практика ФРГ, соотношение прямого и косвенного финансирования меняется в пользу последнего. Так, если в 70-х го­дах доля косвенного финансирования в общем государственном финансировании составляла около '/₃, то в 90-е годы XX в. — поло­вину. В структуре прямого финансирования сокращаются субсидии общего характера, дотации и возрастает доля субвенций.

Для повышения эффективности нормативного финансирования бюджетных организаций и учреждений большое значение имеет отделение функции производства общественного блага от функции его оплаты, поскольку эти функции до сих пор в большинстве случа­ев выполняются одним бюджетным субъектом. Поэтому наделение одних субъектов бюджетного процесса функциями производства, а других — функциями оплаты дает возможность создать «внутрен­ний» рынок, внутреннюю конкуренцию в бюджетной сфере.

Далее перейдем к рассмотрению вопросов, связанных с пе­ремещением выгод и искаженными действиями при реализации программ общественных расходов.