3. Основы ценообразования в общественном секторе. Проблема «безбилетника» и цены Линдаля

В общественном секторе цены играют специфическую роль, которая определяется особенностью формирования спроса и предложения общественных благ с учетом их разновидностей. Это означает, что существуют различия в ценообразовании в зависи­мости от сегментации общественного сектора.

Порядок установления цен на чистые общественные блага отли­чается от ценообразования на смешанные общественные блага раз­ного рода (например, от формирования цен на общественные блага, созданные естественными и институциональными монополиями, на социально значимые общественные блага и на перегружаемые общественные блага).

Поскольку чистое общественное благо потребляется всеми и невозможно исключить из потребления тех, кто не готов покупать его, и для всех новых потребителей предельные издержки его пот­ребления равны нулю, то эта разновидность общественных благ не имеетрыночной цены (нулевая цена). Непосредственно потребите­ли не производят денежной оплаты чистого общественного блага, они получают его бесплатно. Бесплатность чистых общественных благ имеет мнимый характер. Их финансирование осуществляется с помощью налогов.

Бесплатность чистых общественных благ означает, что равнове­сие предложения и спроса на них устанавливается не с помощью ме­ханизма цен, а путем неценового механизма принятия решений.

Неценовой механизм включает, во-первых, соблюдение бюд­жетно-финансового равновесия на основе баланса налоговых поступлений и нормативного финансирования, во-вторых, уста­новление режима рационирования с помощью карточек (талонов, купонов) и очередности получения общественных благ и, в-третьих, использование социального института голосования (с помощью всеобщей избирательной системы или «голосования ногами»). Что касается равновесия спроса и предложения некоторых смешанных общественных благ (в частности, исключаемых и перегружаемых общественных благ), то оно устанавливается с помощью цен. Следовательно, различные сегменты общественного сектора отличаются неодинаковым соотношением неценового и ценового регулирования.

Для сегмента общественного сектора, имеющего отношение к чистым и социально значимым общественным благам, характерно неценовое регулирование, а для сегментов общественного сектора, касающихся производства и потребления продукции естественной монополии и исключаемых общественных благ, существенную роль в установлении равновесия спроса и предложения играет ценовое регулирование.

Ценообразование в общественном секторе, за исключением некоторых видов смешанных общественных благ, представляет собой ценообразование в условиях несовершенной конкуренции. Типичным примером является государственное регулирование цен на продукцию естественных монополий, к которым относятся коммунальные службы по снабжению населения электроэнергией, теплом, водой, газом, телекоммуникации, городской пассажирский транспорт, железная дорога и т.д.

Так, в условиях естественной монополии при росте производства средние издержки уменьшаются и в результате предельные изде­ржки оказываются меньше, чем средние. При этом цена, равная предельным издержкам, не обеспечивает производителям выручки, достаточной для покрытия всех издержек.

Ценовая политика в общественном секторе не ограничивается регулированием цен естественных монополий. Ценовой механизм широко используется для трансформации внешних экстернальных эффектов в цены (для учета и включения экстернального эффекта в цены) товаров и услуг, производимых в коммерческом секторе. Отрицательный внешний эффект, представляющий собой обще­ственные издержки, возникающие в связи с вредными производ­ственными воздействиями на окружающую среду или связанные с вредными привычками (потребление алкоголя, табачных изде­лий, азартных игр), учитывается в цене с помощью налогов (так называемые налоги Пигу). К ним относятся экологический налог, акцизы на алкоголь и табачные изделия. Внешний положительный эффект, вызванный общественной выгодой, получаемой третьи­ми лицами, не участвующими непосредственно в хозяйственной сделке, учитывается в цене с помощью субсидии. Например, это выгоды, получаемые обществом в целом от роста уровня образова­ния индивидов, укрепления их здоровья, расширения культурного кругозора.

Более подробно вопросы ценообразования в условиях естест-венных монополий и в вопросах регулирования внешних эффектов рассмотрены нами в теме 6.

Особое место в ценообразовании на блага, создаваемые в обще­ственном секторе, занимает назначение цен на перегружаемые об­щественные блага и на исключаемые общественные блага клубного типа (общественные блага с ограниченным доступом).

К перегружаемым общественным благам относятся автома­гистрали, мосты, тоннели, некоторые социально-культурные и рекреационные учреждения — национальные парки, музеи, биб­лиотеки и т.д.

Здесь цена играет роль нормирования доступа к таким видам общественных благ, которые дополнительные потребители до определенной границы (точки) могут использовать бесплатно, поскольку предельные издержки для дополнительных потребителей являются нулевыми.

Однако рост потребителей доходит до критической точки, после которой наступает перегрузка, каждый дополнительный потре­битель общественных благ уменьшает выгоды (полезность их для других потребителей). Это вызывает рост издержек. При этом необ­ходимо установить цену в целях нормирования числа потребителей общественного блага после достижения точки перегрузки. Цена (плата) за пользование дорогами, мостами, тоннелями не только нормирует их использование, но и дает доход, необходимый для те­кущего содержания и ремонта этих сооружений. Цена на некоторые услуги рекреационных и социально-культурных учреждений уста­навливается в зависимости от интенсивности потоков посетителей и пропускной способности этих учреждений, для использования их мощности в научных и экспериментальных целях, а не только для зрительского осмотра.

Цены на общественные блага клубного типа (услуги таких со­оружений, как бассейны, теннисные корты, клубы по интересам и т.д.) устанавливаются на договорной основе и членские взносы собираются путем добровольной кооперации. При этом размер платежей рассчитывается таким образом, чтобы не допустить пе­регрузки общественного блага. Финансирование содержания таких сооружений производится на принципах организации доброволь­ных, товарищеских обществ потребительского типа.

В условиях рыночной экономики механизм неценового ре­гулирования рассматривается по аналогии с ценовой моделью равновесия. Такие инструменты неценового равновесия в общественном секторе, как налоги, финансовые нормы, временные нормы очередности, голоса избирателей-налогоплательщиков принято считать аналогами рыночных цен. Но, как известно, аналогия не есть тождество. Поэтому важно видеть различия между кажущимся сходством явлений и их сущностью.

Включение нерыночной деятельности в экономический оборот вызывает необходимость соизмерения общественных и частных благ для того, чтобы можно было с помощью кривых безразличия и производственных возможностей определять эффективное рас­пределение экономических благ при ограниченности обществен­ных ресурсов и сопоставлять предельные общественные затраты с предельными общественными выгодами. Большое значение для сведения общественных благ к частным имеет метод денежной оценки альтернативной стоимости общественных благ.

Этот метод предусматривает денежную оценку готовности по­требителей оплачивать налогами производство соответствующих общественных благ, т.е. допускается трактовка налога как цены. Но использование налога как «квазицены» в сфере нерыночной деятельности наталкивается на немалые методологические труд­ности, связанные с особенностями учета спроса и предложения общественных благ, а также с необходимостью допущения гипотезы о неизменной полезности денежного дохода при количественном сравнении полезности частных и общественных благ.

Для производства и потребления общественного блага, как известно, требуются коллективные действия, которые и склады­ваются из действий индивидов. Поскольку ожидаемый эффект сформируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения затрат: тру­довых усилий, денежных взносов и т.д., то в случае максимизации собственной функции полезности каждый из индивидов^может постараться свести свою долю затрат к минимуму.

Следовательно, можно сделать вывод, что заинтересованность в общественных благах совместима с тенденцией к уклонению от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ.

Таким образом, в экономике общественного сектора возни­кает проблема «безбилетника», которая занимает основное место в теории коллективных действий. При рассмотрении проблемы «безбилетника» необходимо учитывать три условия: во-первых, общественное благо, которое производится, обладает абсолютной неисключаемостью и при этом имеет примерно равную полезность для всех потребителей при любом уровне поставки; во-вторых, ми­нимизация затрат во всех случаях равна неучастию в предполагае­мых действиях; в-третьих, принудительное введение обязательств и их реализация не требуют существенных дополнительных расходов. При этих условиях возникает альтернатива положиться на добро­вольное участие всех индивидов либо убедиться, что все предпо­читают быть «безбилетниками», а благо не производится вообще. Существует также возможность возложить поставку данных благ на располагающее правом принуждения государство, не увязывая напрямую это решение с тем, как государство будет распределять бремя затрат (налоговое бремя).

В действительности все далеко не так однозначно. Например, когда речь идет о смешанном общественном благе, то издержки принудительного привлечения к оплате могут и превысить затра­ты, с помощью которых можно было бы ввести ограничения на доступ. Другими словами, можно вместо проблемы «безбилетника» попытаться попробовать решить проблему неисключаемости. При этом необходимо учитывать, что введение ограничений не только требует дополнительных затрат, но и может привести к снижению интенсивности использования блага.

В этой связи надо заметить, что добровольное участие в про­изводстве и финансировании общественных благ, безусловно, предпочтительнее, чем принудительное, поскольку принудительно наложенные обязательства, при прочих равных условиях, снижа­ют уровень благосостояния индивида. Это объясняется тем, что фиксация и реализация любых обязательств сами по себе предпо­лагают издержки. Например, необходимо затрачивать средства на выявление и преследование экономических субъектов, которые уклоняются от уплаты налогов, и т.д.

Добровольный принцип участия граждан в производстве об­щественных благ выгоден и потому, что нормы замещения блага другими порой для разных потребителей неодинаковы и если в распоряжении государства нет механизма распределения бремени расходов, то ответ на вопрос о целесообразности принуждения далеко не однозначен. Ведь многие индивиды (прежде всего те, для кого предельная полезность блага относительно невысока) начинают проигрывать от увеличения производства данного блага. Вместе с тем только учет интересов каждого из потенциальных потребителей в отдельности способствует достижению Парето-оптимальной ситуации.

В теории и практике экономики общественного сектора сущест­вуют два основных подхода к реализации принципа доброволь­ности. Первый подход основывается на способности общества избирательно вознаграждать своих членов частными благами, второй — на принципе взаимных ожиданий. В совокупности они отвечают на вопрос, почему эффективнее других действуют группы корпоративных интересов, имеющие привилегированное положе­ние или длительную историю.

Необходимо также отметить, чтобы вклад каждого индивида в коллективные действия должен быть четко различим для других членов сообщества, чтобы они могли согласованно реагировать на изменения размеров данного вклада. Выполнить последние условия в небольшой группе намного легче, чем в сообществах на­ционального или регионального масштаба, поэтому добровольное участие в создании коллективного (клубного) блага, вероятнее, чем в создании чистого общественного блага.

Распределение издержек на общественные расходы: анализ Линдаля

«Цены» общественного блага для различных индивидов, точно отражающие дифференциацию норм замещения, в идеале могли бы служить основой распределения налогового бремени. Состоя­ние, которое при этом достигается, принято называть равновесием Линдаля, а сами такие «цены» — ценами Линдаля.

В ситуации равновесия принцип альтернативных издержек (ус­ловие, необходимое для оптимальной аллокации ресурсов) требует, чтобы каждая единица ресурсов, использованная в общественном секторе, была оплачена по той же цене, по которой за эти ресурсы готов платить частный сектор (с тем чтобы поставлять частные блага). Величина предельной готовности платить за ресурсы должна быть одинаковой в общественном и в частном секторах. Пассивное (соответственно активное) сальдо бюджета означает, что предельная готовность платить за ресурсы, с тем чтобы поставлять обществен­ные блага, ниже (соответственно — выше), чем предельная готов­ность платить за те же ресурсы, с тем чтобы поставлять частные блага; значит, налицо избыток (соответственно — недостаток) общественного блага. Изменение аллокации ресурсов между двумя секторами, при которой государственные расходы покрываются за счет такой же суммы налоговых сборов с частного сектора, позво­лило бы добиться улучшений по Парето.

Правило бюджетного равновесия распространяется только на аллокацию ресурсов в равновесном состоянии — и ничего не говорит о выборе момента, когда следует прибегнуть к нарушению бюджетного равновесия с целью стабилизировать разбаланси-рованную экономику. Более того, применение правила должно носить межвременной характер. Если равенство между расходами и доходами должно выполняться в любой момент времени, когда дело касается текущих государственных расходов (т.е. имеющих отношение исключительно к покупке услуг или потребительских благ), то дело обстоит иначе, когда под расходами подразумеваются инвестиции. Здесь их объем должен быть равен пересчитанной на настоящий момент сумме налогов, которые в будущем внесут налогоплательщики взамен тех услуг, которые позволят обеспе­чить эти инвестиции в пределах каждого периода. Результатом этого будут одновременно и дефицит новых инвестиций (а, стало быть, и финансирование за счет заемных средств или за счет ранее созданных государственных фондов), и дополнительные платежи по предыдущим инвестициям. Все же для простоты — когда не указывается обратное — мы в дальнейшем будем подразумевать, что государственные расходы включают только текущие расходы. Значит, бюджетное равновесие необходимо будет соблюдать в пределах каждого периода.

Знания того, что совокупный доход должен быть равным рас­ходам, недостаточно, чтобы определять политику бюджетного распределения. Нужно суметь ответить на два вопроса:

1) каков желательный объем государственных расходов;

2) как оптимально распределить затраты в виде налогов на ин­дивидов.

Анализ Линдаля имеет двойное преимущество: он не только отвечает на оба вопроса сразу, но и показывает, как эти ответы мож­но получить децентрализованно (в результате переговоров между группами общества, а не в рамках централизованного решения).

Диаграмма Линдаля

Общество состоит из двух однородных групп индивидов ан В. Их ресурсы до налогообложения составляют соответственно у_а и y_b(где у = у_а+у₁).

Пусть g — это объем государственных расходов, а t — сумма на­логов. Бюджет должен быть сбалансирован (тем самым соблюдается принцип альтернативных издержек):g=t.

Так, g на h% платит группа А, а на (1 — h%) — группа В. Бюд­жетные ограничения записываются следующим образом: y_a=х_а + h*g и y_b = x_b + (1 - h)*g (значение h лежит между 0 и 1);xи х_b — количество благ, которые произведены частным сектором и которые потребляют соответственно А и В (предполагается, что частные агенты не делают сбережений).

На рис. 3.6 а изображен выбор рационально действующего индивида, репрезентативного члена группы А, между благами, поставляемыми общественным и частным секторами. Оптимальное распределение х_а и g для А располагается в точке касания линии бюджетного ограничения для заданного А и наиболее высоко рас­положенной кривой безразличия. В зависимости от значения А угол наклона кривой бюджетного ограничения изменяется, при этом меняется и точка равновесия. Когда А = 1 (А оплачивает 100% госу­дарственных расходов), мы попадаем в точку g_ma. С уменьшением А кривая бюджетного ограничения поднимается к горизонтальному положению, вращаясь вокруг неподвижной точки у_а. Когда А стре­мится к нулю, спрос группы нa g со стороны группы А стремится к бесконечности (поскольку g больше ничего не стоит для А — при условии, что не возникает насыщения).

Местоположение точек равновесия для различных значений А соответствует линии цены, из которой можно вывести кривую спроса на g со стороны А, или кривую Линдаля для (рис. 3.6 б).

Подобным же образом можно вывести и кривую Линдаля для группы Если совместить обе кривые на одном графике (рис. 3.7 а, так называемый график Линдаля), можно определить точку равновесия Е. В этой точке, которую называют решение Линдаля, обе группы согласуются как в отношении государственных расходов (g_e), так и в отношении распределения фи­нансирования этих расходов (h_e группой А и 1 — h_e — группой В).

Заметим, что:

— вертикальные оси сориентированы в обратном направлении (при любом увеличении части, оплаченной группой А, на такую же сумму уменьшается часть, которую оплачивает В);

— горизонтальные оси сориентированы в том же направлении, так как группа А потребила такое же количество расходов g, что и В. Это происходит по следующей причине: в отличие от ситуации с частными благами индивиды конкурируют между собой не за пот­ребление g, а только за его финансирование. Следствием отсутствия конкуренции является, однако, согласованность объемов поставки (g_a и g_h равны); кривые Линдаля зависят от доходов рассматриваемых групп. Если, например,y возрастает, то кривая Линдаля для группы А смещается вправо — при условии, что благо (товар или услуга) g не менее качественное в отношении группы А. По той же законо­мерности, если убывает, то график смещается влево (для того же самого значения 1 - h спрос группы В на g меньше — опять же при условии, что благо g для нее не является менее качественным — см. рис. 3.7 б). Если предположить, что каждая из групп располагает исчерпывающей информацией о своей кривой спроса, можно пола­гать, что точка равновесия будет достигнута в процессе переговоров. Возьмем ситуацию, когда равновесие нарушено: на рис. 3.7 объявлен возможный объем государственных расходов. Группа А согласна платить h ' и платит (1 —h)'. Вопрос состоит в том, что сумма h' и (1 — h)' меньше 1. Группы А и В не готовы финансировать весь объем g '. Тогда будет объявлен меньший объем расходов, чтобы приблизить к единице сумму значений готовности платить. После некоторого числа переговоров и при условии конвергенции харак­тера процесса точка равновесия убудет достигнута, и это решение будет соответствовать оптимуму по Парето, т.е.

Решение Линдаля и максимум общественного благосостояния

Каждому распределению доходов (каждому значению у_а° и y=y - y_а°) Решение Линдаля ставит в соответствие различные оптимумы по Парето. Значит, можно вычислять значения у и y ⁼y- у, позволяющие при помощи переговоров по Линдалю получать такой оптимум по Парето, который бы максимизировал функцию общественного благосостояния, W. Чтобы перейти от начального распределения к этому оптимальному распределению, необходимо перераспределение.

В заключение надо отметить, что даже если готовность платить за общественное благо для всех потребителей положительна, но не одинакова, а бремя финансирования производства распреде­ляется поровну, происходит перераспределение в пользу тех, чья предельная готовность платить ниже. Ведь любое общественное благо может быть произведено лишь за счет фактического или потенциального уменьшения потребления других общественных и частных благ. Парето-нейтральными являются только такие из­менения, при которых полезности утрачиваемых и приобретаемых благ уравновешивают друг друга с точки зрения каждого индивида.

Следовательно, индивидуальные «цены» общественных благ не только могут, но в принципе должны дифференцироваться, причем не произвольным образом, а в соответствии с дифференциацией предельных норм замещения.

Если для отдельного потребителя полезность общественного блага отрицательна, Парето-оптимизация предполагает выплату ему соответствующей компенсации. В принципе возможны си­туации, когда величина требующейся компенсации превышает готовность платить, имеющуюся у других потребителей. Тогда общественное благо становится, по сути, мнимым, и увеличение его производства заведомо нецелесообразно.