Общая характеристика стадии утверждения проекта федерального бюджета и принятия закона о федеральном бюджете как составляющей части бюджетного процесса

Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и органы мест­ного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и в част­ности для работы с бюджетом органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан Комитет Государственный Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федера­ции — Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, ва­лютному и кредитному регулированию. Эти комитеты рассматри­вают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и контактируют по вопросам бюд­жета между собой.

По Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представитель­ной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы о порядке рас­смотрения и принятия закона о федеральном бюджете,* где преду­сматривался подробный регламент рассмотрения и принятия фе­дерального бюджета, внесения в него изменений и дополнений.

_______________________

* См., например: Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» от 1 июля 1996г. //СЗРФ. 1996. №28. Ст. 3454; а также СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3583; 1998. № 30. Ст. 3617. По БК РФ в ст. 196 также закреплено рассмотрение бюджета в четырех чтениях.

Этими законами предусматривалось, что Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в не­скольких чтениях. Такое внимание представительного органа го­сударственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете.*

_____________________

* В п. I ст. 192 БК закреплено, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15 августа текущего

К проекту закона прилагается ряд документов и материалов:

• предварительные итоги социально-экономического разви­тия РФ за истекший период текущего года;

• прогноз социально-экономического развития РФ на очеред­ной финансовый год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на

очередной финансовый год;

• план развития государственного и муниципального сектора

экономики;

• прогноз Сводного финансового баланса на территории РФ на

очередной финансовый год;

• прогнозы консолидированного бюджета РФ на очередной фи­нансовый год;

• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям феде­рального бюджета и консолидированных бюджетов субъек­тов РФ в очередном финансовом году;

• проекты федеральных целевых программ и федеральных программ по развитию регионов, предусмотренные к финан­сированию из федерального бюджета на очередной финансо­вый год;

• проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий на оче­редной финансовый год;

• расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной класси­фикации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

• международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства на очередной фи­нансовый год, включая нератифицированные международ­ные договоры РФ о государственных внешних заимствовани­ях и государственных кредитах;

• проект программы государственных внешних заимствова­ний РФ и предоставлении государственных кредитов Россий­ской Федерацией иностранным государствам на очередной финансовый год;

• проект структуры государственного внешнего долга РФ с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансо­вом году;

• проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмот­ренных на очередной финансовый год для покрытия дефици­та федерального бюджета;

• проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;

• проекты федеральных законов о приостановлении действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных феде­ральным бюджетом на очередной финансовый год.*

При необходимости внесения изменений и дополнений в зако­нодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Расходы в проекте федерального закона о бюджете пред­ставляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджет­ной классификацией с расшифровкой целевых статей и видов рас­ходов.

____________________

* См.:п.1ст.192БКРФ.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проек­ты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Государствен­ного фонда занятости населения РФ; Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования РФ.*

___________________

* Правовое положение этих фондов нашло закрепление в гл. 17 БК, в частнос­ти, в ст. 144.

Центральный банк РФ представляет Госдуме согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кре­дитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в пер­вом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы пред­ставляют в Комитет Думы по бюджету, налогам, банкам и финан­сам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете РФ в первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджет­ной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по вза­имоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита феде­рального бюджета, а также основные характеристики федераль­ного бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюдже­та по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюд­жетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и ис­точники его покрытия; общий объем расходов,* принимает реше­ние о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

_____________________

* См.: ст. 199 БК РФ.

В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может:

• передать законопроект в согласительную комиссию, состоя­щую из представителей Государственной Думы, Совета Фе­дерации и Правительства РФ, по уточнению основных харак­теристик федерального бюджета;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; по­ставить вопрос о доверии Правительству РФ.* В случае пере­дачи проекта федерального бюджета в согласительную ко­миссию, она разрабатывает согласованный вариант основ­ных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федераль­ном бюджете на рассмотрение Государственной Думы по­вторно в первом чтении.

_____________________

* Статья 202 БК РФ.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государствен­ной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение счита­ется принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии предста­вителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого воз­ражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.*

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе­деральном бюджете принимается постановление Государствен­ной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.**

_____________________

* Пункт 2 ст. 203 БК РФ.

** Пункт 4 ст. 203 БК РФ.

Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Го­сударственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.* Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвра­щают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложен­ных в заключениях комитетов по бюджету и экономической поли­тике, вносится доработанный законопроект на повторное рассмот­рение Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования.**

______________________

* Абзац 3 п. 4 ст. 203 БК РФ.

** Статья 204 БК РФ.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классифика­ции расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рас­сматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполни­тельной и представительной власти субъектов Федерации сведе­ния о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержден­ных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чте­нии, он передается в согласительную комиссию.*

_____________________

* Статья 205 БК РФ.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются рас­ходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядите­лям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рас­сматривается распределение средств Федерального фонда финан­совой поддержки для всех субъектов РФ, расходы на финансиро­вание федеральных целевых программ и т.д. Субъекты права зако­нодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету.*

______________________

* Статья 206 БК РФ.

Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов Федерации предварительно долж­ны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюд­жета организациям любых форм собственности, не рассматрива­ются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рас­смотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допуска­ется и законопроект голосуется в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его при­нятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования в чет­вертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Федераций*.

*Статья 208 БКРФ

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная ко­миссия выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о фе­деральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассмат­ривает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.*

_______________________

* Статья 207 БК РФ

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок рас­ходования средств специальных секретных программ устанавли­вается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передает­ся в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обя­зательно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непри­нятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюдже­те на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюд­жете (см.гл. 23).

В случае изменения финансирования по сравнению с утверж­денным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполни­тельной власти вносит проект федерального закона о внесении из­менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюд­жете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не при­нимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).

На территории каждого субъекта Федерации и муниципаль­ного образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти, которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории. Каждый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федераль­ного бюджета.