1.7.4. Расходы бюджетов

Расходы бюджета – это затраты, формирующиеся в связи с выполнением государством и органами местного самоуправления своих конституционных и уставных функций.

Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ формируются с учетом:

– минимальных государственных социальных стандартов;

– нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг;

– единых методологических основ расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Минимальные государственные социальные стандарты – это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

При этом органы государственной власти и местного самоуправления вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг с учетом имеющихся возможностей.

Минимальная бюджетная обеспеченность – это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств бюджетов.

Расходы бюджетов зависят от объема бюджетных доходов. Однако и потребности государства в новых расходах инициируют поиск новых дополнительных источников доходных поступлений. Поэтому расходы находятся в органической взаимосвязи с доходами бюджетной системы.

В связи с тем, что бюджетные средства имеют многочисленные каналы использования, существует потребность их классификации, причем в соответствии с несколькими критериями.

В зависимости от их экономического содержания расходы бюджетов делятся на текущие и капитальные. Такое деление устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Капитальные расходы бюджетов – это часть расходов бюджетов, включающая:

1) средства на инновационную и инвестиционную деятельность (статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой);

2) средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

3) расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

4) расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

5) другие расходы бюджета, включенные в его капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом.

Текущие расходы бюджетов – это часть расходов, обеспечивающая:

– текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений;

– оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование;

– другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В зависимости от формы расходы бюджетов делятся:

1) на ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

2) средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3) трансферты населению, в том числе ассигнования:

– на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством;

– осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

– компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

4) бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства);

5) субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

6) инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

7) бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;

8) кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

9) кредиты иностранным государствам;

10) средства на обслуживание долговых обязательств, включая государственные или муниципальные гарантии.

Значительную долю в бюджетных расходах составляют расходы бюджетных учреждений, используемые исключительно на: оплату труда; перечисление страховых взносов во внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения таких контрактов.

Следует иметь в виду, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. Законодательством установлено, что государственный или муниципальный контракт – это договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах бюджета. Контракты размещаются, как правило, на конкурсной основе и включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта.

Государственный или муниципальный заказ – это совокупность заключенных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.

Бюджетные учреждения, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок.

Бюджетные учреждения, органы власти всех уровней, государственные и муниципальные заказчики, осуществляющие закупки на сумму не более 2000 МРОТ за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых указываются следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.

В законе о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом о бюджете. Если же получатель бюджетных средств не выполняет этих условий, министр финансов РФ, руководитель соответствующего органа исполнительной власти на любом этапе исполнения бюджета блокирует расходы, связанные с выполнением определенных условий, впредь до их выполнения.

Важной статьей бюджетных расходов являются трансферты населению – главным образом средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат.

Бюджетные расходы осуществляются не только в форме безвозмездных и безвозвратных ассигнований, но и в форме бюджетных кредитов. Такой кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом положений Бюджетного кодекса и иных нормативных актов, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита.

Закон регламентирует способы обеспечения исполнения обязательств по возврату кредита. Ими могут быть только:

– банковские гарантии;

– поручительства (за исключением поручительств органов исполнительной власти субъектов РФ);

– залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

При этом обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую ликвидность. Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения кредита, осуществляется в соответствии с законодательством.

Российскую Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование в договоре о предоставлении кредита представляют государственные органы, органы местного самоуправления. Эти органы уполномочиваются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований.

Бюджетный кредит предоставляется после проведения проверки финансового состояния получателя финансовым или уполномоченным им органом. Проверка получателя может быть осуществлена в любое время действия кредита. Проводятся также проверки целевого использования кредита.

При утверждении бюджета на очередной год указываются:

– цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит;

– условия и порядок предоставления бюджетных кредитов;

– лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года;

– ограничения по субъектам использования кредитов.

К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

Средства от возврата бюджетных кредитов отражаются в составе расходов бюджетов со знаком «минус». Иными словами, возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены бюджетами.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.

Как отмечалось ранее, формами оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики на текущее их функционирование являются, помимо прочего, субсидии и субвенции.

Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается:

– из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами;

– бюджетов субъектов РФ – в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ;

– местных бюджетов – в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.

В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций в установленные сроки, а также в случаях их неиспользования в эти сроки они подлежат возврату в соответствующий бюджет.

На стадии исполнения бюджета нередко возникают так называемые кассовые разрывы – временная потребность в денежных средствах, вызванная тем, что расходы тому или иному бюджету необходимо профинансировать раньше, чем поступят в этот бюджет предусмотренные доходы. В этом случае прибегают к такому методу бюджетного регулирования, как бюджетная ссуда. Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетная ссуда отличается от субвенций и субсидий тем, что последние используются на стадии формирования бюджета, а первая – на стадии его исполнения.

Важнейшей статьей расходов бюджетов является финансирование бюджетных инвестиций. Расходы на такое финансирование предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо по решению соответствующих органов исполнительной власти.

Объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты в эквивалентной части уставных капиталов и имущества передаются в управление органам управления государственным или муниципальным имуществом.

Бюджетное законодательство предусматривает создание в расходной части бюджетов резервных фондов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Одновременно в законодательстве содержится норма, запрещающая создание резервных фондов законодательных органов и депутатов законодательных органов.

Размер этих фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами их законодательной власти при утверждении бюджетов на очередной год.

Целевое назначение средств резервных фондов – финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Федеральным бюджетом на очередной год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов бюджета. Резервный фонд Президента РФ расходуется на основании письменного распоряжения Президента на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных его указами. В законодательстве особо подчеркивается, что расходование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается.

Бюджетный кодекс, а также постановление Правительства РФ от 12.06.98 № 438 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины» предусматривают особый порядок финансирования расходов, не предусмотренных бюджетом. Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. При этом исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Указанные виды расходов начинают финансироваться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

Если расходы на реализацию законодательного акта не в полной мере обеспечены источниками финансирования в законе о бюджете указывается, в какой части не предусмотрено финансирование законодательного акта.

Законы и иные правовые акты, определяющие расходование бюджетных средств, обладают разной юридической силой. Так, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом о бюджете, применяется закон о бюджете.

Бывают случаи, когда в процессе исполнения бюджета происходит увеличение объема поступлений доходов бюджета сверх сумм, установленных законом о бюджете. Дополнительные доходы в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными не в полной мере источниками финансирования.

Бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ имеют определенные полномочия по финансированию расходов. В этом смысле расходы подразделяются на четыре группы:

1) расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;

2) расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований;

3) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;

4) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

– обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении закона о федеральном бюджете на очередной год;

– функционирование федеральной судебной системы;

– осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы РФ в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении закона о федеральном бюджете на очередной год);

– национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

– фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

– государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

– государственная поддержка атомной энергетики;

– ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

– исследование и использование космического пространства;

– содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ;

– формирование федеральной собственности;

– обслуживание и погашение государственного долга РФ;

– компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

– пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

– проведение выборов и референдумов РФ;

– федеральная инвестиционная программа;

– обеспечение реализации решений федеральных органов власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

– обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

– финансовая поддержка субъектов РФ;

– официальный статистический учет;

– прочие расходы.

Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются следующие расходы:

– государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

– обеспечение правоохранительной деятельности;

– обеспечение противопожарной безопасности;

– НИОКР, обеспечивающие научно-технический прогресс;

– обеспечение социальной защиты населения;

– обеспечение охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

– обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

– развитие рыночной инфраструктуры;

– обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

– обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ;

– обеспечение деятельности средств массовой информации;

– обеспечение получения общего образования;

– прочие расходы, находящиеся в совместном ведении.

Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней указанных расходов производятся по согласованию органов государственной власти соответствующих уровней и утверждаются законами о бюджетах.

Исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие расходы:

– обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

– обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

– проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

– обеспечение реализации региональных целевых программ;

– формирование государственной собственности субъектов РФ;

– осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

– содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов власти субъектов РФ;

– обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

– оказание финансовой помощи местным бюджетам;

– обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

– компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

– прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие расходы:

– содержание органов местного самоуправления;

– формирование муниципальной собственности и управление ею;

– организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

– содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

– организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

– муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

– благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

– организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

– содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

– организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

– обеспечение противопожарной безопасности;

– охрана окружающей среды на территориях муниципальных образований;

– реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

– обслуживание и погашение муниципального долга;

– целевое дотирование населения;

– содержание муниципальных архивов;

– проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

– финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ.