7.5. Управление внешним долгом

С функционированием международного кредита неразрыв­но связано понятие "внешний долг". Задача политики в области управления задолженностью состоит в обеспечении положи­тельного эффекта от внешнего финансирования, не создавая при этом сложных проблем стабилизации макроэкономической сферы и платежного баланса.

Эффективное управление внешним долгом включает три взаимосвязанные задачи:

1. Определение временного профиля по обязательствам страны в рамках обслуживания внешнего долга.

2. Прогнозирование ожидаемых чистых экспортных поступ­лений, возможных новых внешних займов и прочих видов фи­нансирования, достаточных для обслуживания внешнего долга.

3. Прогнозирование внутренних налоговых поступлений. Проектируемые государственные доходы должны быть доста­точными для обеспечения в местной валюте эквивалента обяза­тельств государства по обслуживанию внешнего долга. Слож­ности со сбором налогов и адекватным обеспечением прочих ви­дов государственных расходов могут серьезно ограничивать способность правительства обслуживать внешний долг.

Наряду с вышеуказанными задачами правительство должно использовать возможности выплаты своих долгов раньше срока или их рефинансирования на благоприятных условиях.

Заемную политику правительства следует рассматривать в контексте макроэкономической политики. Как свидетельствует мировая практика, долговые проблемы редко возникают в стра­нах, где проводится такая экономическая политика, при которой основные экономические переменные — особенно процентные ставки и валютный курс — отражают реальные экономические соотношения, где правительства подкрепляют свою инвестицион­ную программу эффективными мерами по мобилизации бюджетных ресурсов и повышению внутренних сбережений.

Эффективное управление внешним долгом включает три специфических взаимосвязанных процесса:

1. Выбор подходящего вида финансирования.

2. Решение о размере заимствования.

3. Создание системы статистики внешнего долга (ведение полной и своевременной отчетности о существующем долге страны).

В условиях ограниченности финансовых ресурсов страна-за­емщик должна выбрать из имеющихся источников внешнего финансирования наилучшую комбинацию, которая удовлетво­ряла бы как потребностям отдельных финансируемых проек­тов, так и экономики страны в целом. Необходимо учитывать, что льготные кредиты доступны лишь беднейшим развиваю­щимся странам. Максимальную выгоду из льготного финанси­рования можно извлечь, если комбинировать его с другими ти­пами кредитования (экспортные кредиты и международные банковские кредиты).

Кредиты, получаемые на финансовых рынках, должны быть встроены в общий финансовый пакет, оптимальный в смысле сочетания различных видов финансирования как для экономики в целом, так и для отдельного инвестиционного про­екта. На уровне инвестиционного проекта оптимальность мо­жет означать:

1. Максимально возможную долю льготных кредитов или же минимальную долю финансирования на рыночных условиях.

2. Максимально возможную долю таких заемных ресурсов, срок выплаты по которым легко может быть продлен путем ре­финансирования.

3. Минимизацию платежей по обслуживанию долга, подле­жащей выплате в период до завершения проекта, т.е. до того как он начнет приносить финансовую отдачу.

Общий финансовый пакет должен отвечать национальным финансовым приоритетам. Это требует оценки следующих ас­пектов:

• источники финансирования, какой объем финансовых средств может обеспечить каждый из них в данный момент и в перспективе;

• валютная структура внешних займов, которая минимизи­ровала бы риски, связанные с колебаниями валютных курсов;

• риски, связанные с изменением процентной ставки в пери­од выплаты долга;

• влияние новых долговых обязательств, возникающих в ре­зультате привлечения займов, на структуру обслуживания уже существующего долга;

• общие перспективы доступа к внешним источникам фи­нансирования.

Объем привлекаемых внешних займов для любой страны определяется двумя факторами: во-первых, сколько иностран­ного капитала страна может эффективно поглотить; во-вторых, какой объем долга она может обслуживать без риска возникно­вения проблем с внешними платежами. Каждый из двух факто­ров будет зависеть от эффективности общего экономического управления.

Управление рисками, связанными с колебаниями сырьевых цен, валютных курсов и мировых процентных ставок, является частью управления внешним долгом. Например, в ситуации, когда экспортная выручка поступает в долларах США, а ее внешние долги должны быть выплачены в йенах, падение кур­са доллара по отношению к йене увеличит долговые обязательс­тва страны-должника. Такая же проблема может возникнуть в связи с плавающей процентной ставкой по кредитам: повыше­ние евродолларовых ставок приведет к увеличению долгового бремени страны. Понижательная тенденция цен на сырье для страны, где сырьевой экспорт — основной источник валютных поступлений, также создаст трудности с обслуживанием долга.

Традиционно управление рисками осуществлялось метода­ми и инструментами, отличными от рыночных. Риски, связан­ные с изменениями процентных ставок, перекладывались с кредиторов на заемщиков путем замещения кредитных кон­трактов с фиксированными ставками контрактами с плаваю­щими ставками. Страхование валютного риска осуществлялось путем форвардных сделок, но это применялось лишь к краткос­рочным контрактам. В качестве механизма сглаживания ам­плитуды ценовых колебаний использовались меры компенса­ционного финансирования при неблагоприятных последствиях ценовых изменений, предпринимались попытки стабилизации мировых цен с помощью товарных соглашений. Подобные схе­мы оказались неудовлетворительными.

Мировая практика выработала методы рыночного характе­ра с использованием финансовых инструментов как средства страхования от потерь в связи с возможным изменением цены. Инструменты хеджирования могут быть рассчитаны на корот­кий (один год и менее) и длительный срок. К краткосрочным инструментам относятся фьючерсы и опционы. Фьючерс — это соглашение о совершении покупки или продажи (товаров, цен­ных бумаг или активов) в будущем по сегодняшней цене. Опци­он — это контракт, дающий его владельцу право на покупку или продажу определенного количества валюты, товара или установление процентных ставок на фиксированном уровне до или на дату, установленную в контракте.

Опционы позволяют осуществлять ценовое страхование пу­тем гарантирования минимальной цены продажи (при товар­ном экспорте путем покупки опциона "пут") или максимальной цены покупки (при заимствовании валюты путем покупки оп­циона "колл"). Продаваемые на биржах фьючерсы и опционы могут использоваться даже странами, не имеющими доступа на рынок долгосрочных сделок.

Долгосрочные инструменты, к которым относятся свопы и опционы, могут иметь срок действия до 20 лет и дают возмож­ность осуществлять более эффективное и на более продолжи­тельный срок управление рисками.

При операциях своп кредитный риск несут оба участника контракта, поскольку одна из сторон должна уплачивать раз­ницу по завершении сделки. При товарно-индексированной ссуде проценты и основные платежи в погашение займа, по ко­торым наступает срок, варьируются (обычно в определенной пропорции) в зависимости от изменения цены на данный товар. Долгосрочные опционы дают возможность гарантировать ми­нимальную или максимальную цену в течение длительного пе­риода времени.

Формой страхования потерь, обусловленных возможным из­менением валютного курса, может выступать валютный своп, соглашение о котором заключается во время привлечения заем­ных средств. Например, страна имеет доступ к источнику фи­нансирования в японских йенах, но не хотела бы увеличивать размер той части задолженности, которая должна погашаться в этой валюте. Допустим, что заемщик привлек 5-летний заем в 10 млрд. йен под 5% годовых. Через свой банк заемщик органи­зует сделку своп, позволяющую обменять долговые обязательс­тва по этому займу на долговые обязательства в долларах США. Для такого свопа требуется партнер, предпочитающий иметь долговые обязательства в йенах вместо обязательств в долларах США. Партнер, продающий заемщику долг, выраженный в долларах, принимает долг, выраженный в йенах и являющий­ся зеркальным отражением изначально привлеченного йенового займа. Заемщик йенового займа имеет уравновешивающие друг друга активы и пассивы в йенах. Результатом соглашения своп становится создание искусственных долларовых заимствований.

Механизм свопа процентных ставок аналогичен.

Несмотря на существование свопов и других инструментов управления рисками, у большинства стран-заемщиков отсут­ствует целостный интегрированный подход к управлению акти­вами и пассивами (обязательствами). Как следствие, у многих стран наблюдаются серьезные несоответствия между их актива­ми (которые включают товарный экспорт) и их пассивами (ко­торые включают товарный импорт). Методы управления риска­ми, основанные на знании рыночных механизмов, весьма дей­ственны в плане уменьшения этих дисбалансов и могут эффек­тивно применяться, что требует создания соответствующих структур в стране.

Информация о внешнем долге и платежах в счет обслужива­ния долга имеет большое значение для повседневного управле­ния валютными операциями, внешним долгом и планирования стратегии иностранных заимствований. На уровне наибольшей детализации эта информация позволяет правительству обеспе­чивать своевременный расчет с кредиторами. На более агреги­рованных уровнях данные задолженности необходимы для оценки текущих потребностей в иностранной валюте, прогно­зирования будущих обязательств по обслуживанию долга, оценки последствий дальнейших иностранных заимствований и управления внешними рисками.

Статистические данные по внешнему долгу включают под­робную информацию о каждом кредитном соглашении и графи­ке будущих платежей по его обслуживанию, показатели ис­пользования займа и обязательства по обслуживанию долга. На основании этой статистики готовится исходная информация для государственного бюджета и для проектировок платежного баланса.

Всемирный банк при составлении ежегодного статистичес­кого обзора по мировой задолженности — "Внешнего долга стран мира в таблицах" (Word Debt Tables) использует следую­щую модель представления статистики по долгу.

Долгосрочный долг

А. Государственный долг и гарантированный государством

Официальные кредиторы

Многосторонние

Двусторонние

Частные кредиторы

Держатели облигаций

Коммерческие банки

Прочие частные

Б. Частный негарантированный

Краткосрочный долг

Использование кредита МВФ

Основными классификационными категориями являются долгосрочный и краткосрочный долги и использование кредита МВФ. Государственный и гарантированный государством долг подразделяется по типам кредиторов, поскольку Всемирный банк собирает статистику по долгу частного сектора, гарантированному правительством страны-заемщика отдельно по каждо­му предоставленному кредиту. Данные о частном негарантиро­ванном долге собираются только в агрегированном виде. Данные о краткосрочном долге в рамках системы отчетности дол­жников не собираются, и сотрудники Всемирного банка делают на базе данных Банка международных расчетов о заграничных активах банков свои оценки краткосрочного долга страны, по которой отсутствует соответствующая информация из страны.

Показатели внешнего долга должны согласовываться со сче­тами национального дохода, платежного баланса и государ­ственных финансов. В целях гармонизации данных платежного баланса с данными государственного управления внешнего дол­га МВФ разработал принципы составления Международной ин­вестиционной позиции (МИП). Данные МИП вместе с данными платежного баланса являются двумя наиболее важными набо­рами данных по внешнему сектору.

Международная инвестиционная позиция страны — это декларация всех финансовых активов и пассивов страны с нере­зидентами, подлежащих уплате в национальной или иностран­ной валюте. Другими словами, МИП — это полный финансо­вый баланс страны в отношении нерезидентов в разбивке по экономическим секторам (т.е. органы денежно-кредитного ре­гулирования, правительство, коммерческие банки и другие сектора) и по финансовым инструментам. МИП включает не­выплаченную внешнюю просроченную задолженность, долг, срок уплаты которого наступил, но который пока не уплачен. Валютным выражением финансового инструмента может быть национальная либо иностранная валюта.

С помощью макроэкономической модели можно прогнози­ровать воздействие различных вариантов будущих заимствова­ний на бюджет и на платежный баланс.

Управление внешним долгом представляет собой сложный аспект государственной административной деятельности, пос­кольку требует взаимодействия различных звеньев правительс­тва, отвечающих за конкретные, специализированные области. Цель управления долгом состоит в создании условий использо­вания имеющихся возможностей внешнего финансирования, не порождая будущих проблем с платежным балансом или госу­дарственным бюджетом.

В целях урегулирования проблем процесса управления внешним долгом необходимо создать определенный механизм выработки стратегии управления долгом и контроля за ее осу­ществлением.

Функции управления внешним долгом могут быть закреп­лены за тремя специализированными отделами: статистичес­ким, контрольным и отделом внешнего финансирования.

Статистический отдел собирает информацию о совокупной внешней задолженности. Отдел контроля оценивает способ­ность страны обеспечить будущие платежи по обслуживанию долга. Отдел внешнего финансирования определяет оптималь­ный тип заимствования в конкретной ситуации.

Каждая страна определяет местонахождение этих отделов в структуре правительства. Мировая практика выработала ряд вариантов.

Так, статистический отдел чаще всего размещается в минис­терстве финансов или центральном банке. Выбор министерства финансов привлекателен тем, что именно здесь необходимо осу­ществлять детальный мониторинг займов, погашаемых из госу­дарственного бюджета или предоставленных под гарантию правительства. В функции отдела входит составление графиков Платежей по обслуживанию долга, на основании которых сос­тавляются ежемесячные перечни подлежащих уплате плате­жей. Этот перечень используется бюджетным управлением ми­нистерства финансов для оценки совокупных поступлений и платежей за месяц.

Такой подход целесообразен в случае, если основную часть внешнего долга составляют займы центрального правительс­тва. Если же внешний долг частного сектора и государственных предприятий имеет значительные размеры, то основную ста­тистическую службу следует создавать в центральном банке, которому проще регистрировать заемные операции предприя­тий, одновременно получая информацию по задолженности центрального правительства от министерства финансов. Напри­мер, в Бразилии, Испании, на Филиппинах — в странах с боль­шой внешней задолженностью частного сектора, ведущее статистическое звено управления внешним долгом находится в центральном банке.

Отдел контроля в целях оценки платежеспособности страны должен осуществлять средне- и долгосрочное прогнозирование. В структуре правительства имеются три ведомства, занимаю­щихся экономическим прогнозированием: долгосрочное плани­рование — министерство экономики, бюджетное планирова­ние — министерство финансов, прогнозирование состояния платежного баланса — центральный банк. Поскольку при рассмотрении вопросов внешнего заимствования аспекты управле­ния бюджетом и платежным балансом занимают ключевое мес­то, отдел контроля обычно создается в министерстве финансов или центральном банке.

Привлечение внешних финансовых ресурсов — основной этап процесса управления внешним долгом. Правительство обычно возлагает ответственность за проведение переговоров о получении иностранных займов на министерство финансов, осуществляющее общее финансовое управление страны. Министерство финансов более эффективно представляет нацио­нальные финансовые интересы в противовес секторальным. Обычно проведение правительством переговоров по займам ко­ординируется сектором внешнего финансирования.

Возглавлять систему управления внешним долгом должна группа, которая получает всю необходимую информацию и оп­ределяет правительственную политику управления внешним долгом.

Местонахождением такого координационного комитета на высшем уровне является министерство финансов. Координаци­онный комитет на высшем уровне возглавляется министром финансов или его заместителем.

Функции секретариата комитета исполняет отдел внешнего финансирования. От имени центрального банка в состав коми­тета входит председатель правления или его заместитель. Пред­ставительство на высшем уровне обеспечивается со стороны ми­нистерства экономики и министерства промышленности.

В процессе управления внешним долгом центральный банк представляет информацию о последних и ожидаемых измене­ниях в платежном балансе, министерство экономики — о прио­ритетных инвестиционных потребностях государственного сек­тора для целей развития, основные пользователи иностранных экспортных кредитов — анализ состояния рынков и возмож­ностей финансирования, коммерческие банки — информацию о состоянии рынка ссудных ресурсов.

Создание координационного комитета на высшем уровне для управления внешним долгом является общей практикой в основных странах-заемщиках. Например, в Малайзии действу­ет комитет по финансовым ресурсам, возглавляемый премь­ер-министром страны. В Таиланде под председательством ми­нистра финансов работает комитет по национальной долговой политике. В Турции имеется комитет по внешним заимствова­ниям, которым руководит министр финансов.

Южная Корея, привлекающая значительные займы на внешних финансовых рынках, создала комитет по привлече­нию иностранного капитала, руководимый министерством фи­нансов. Комитет регулирует как государственные, так и час­тные займы. При этом значение придается контролю над спро­сом на внешних рынках ссудных ресурсов путем равномерного распределения займов с целью предоставления возможности корейским заемщикам получать финансовые средства на инос­транных рынках капитала по самой низкой цене.

Определенный интерес функционирования правительствен­ного координационного комитета по управлению внешним дол­гом представляет опыт Индонезии. Это — нефтеэкспортирующая страна с низким уровнем дохода на душу населения, зави­сящая как от официального, так и от коммерческого кредитова­ния. На протяжении более 10 лет Индонезия имела надежный доступ к внешним источникам кредитования благодаря своей разумной макроэкономической политике и осмотрительной по­литике управления внешним долгом. Заимствования государ­ства и государственных предприятий контролировались минис­терством финансов, а центральный банк контролировал госу­дарственные рыночные займы на цели поддержания платежно­го баланса. В связи с традиционно проводившейся политикой "открытого счета движения капиталов" частные заимствова­ния не контролировались.

В конце 80-х гг. страна столкнулась, во-первых, с резким увеличением совокупной внешней задолженности, во-вторых, с ухудшением условий рыночных заимствований, проявившемся в увеличении процентных ставок (т.е. надбавок сверх базовых рыночных ставок процента) и сокращении сроков погашения займов, и, в-третьих, с опасным возрастанием спроса как со сто­роны частного, так и государственного сектора на рыночные кредиты, что было чревато превышением посильного для стра­ны уровня совокупного заимствования. В целях усиления кон­троля над внешним заимствованием из коммерческих источни­ков индонезийское правительство сформировало в 1991 г. осо­бую группу коммерческих займов из представителей различ­ных министерств и ведомств. Действия группы коммерческих займов были направлены на сдерживание и упорядочение спро­са на внешних рынках капиталов с целью приостановить ужес­точение условий заимствований для осуществления крупных проектов. Были установлены жесткие лимиты на 5 лет в отно­шении иностранных коммерческих займов государственного сектора, введены требования о необходимости получения разре­шения на заем и система очередности выхода на зарубежные рынки капиталов.

Сравнительный анализ внешнего долга проводится с ис­пользованием следующих показателей.

1. Общая сумма внешнего долга. Лидером по объе­му внешнего долга на протяжении последних десятилетий оста­ются США — почти 0,7 трлн. долларов США. В страну должни­ка США превратились в 1985 г., когда иностранные активы государства превысили его активы за рубежом, а нетто-дебитор­ская позиция составила более 200 млрд. долларов США. Всего в орбиту мирового долга вовлечено более 200 стран, которые в об­щей сложности были должны в начале 1995 г. свыше 3 трлн. долларов США. Страны с переходной экономикой были дол­жны 356,3 млрд. долларов США, в т.ч. страны бывшего СССР (всего 15 стран) — 109,3 млрд. долларов США, страны Цен­тральной и Восточной Европы (всего 12 стран) — 120,9 млрд. долларов США и страны Азии (Китай, Вьетнам и Монголия) — 126,1 млрд. долларов США. Общая задолженность азиатского региона составляла 503,4 млрд. долларов США. Иностранных кредиторов больше привлекали азиатские страны. Для сравне­ния — внешние заимствования Южной Америки составляли 359,1 млрд. долларов США, Африканского континента — 288,3 млрд.

2. Удельный вес отдельных стран в объеме ми­рового долга. Этот показатель позволяет определить место каждой страны в структуре общемировой задолженности.

Почти четверть всех внешних заемных средств в мире при­ходится на США. В начале 1995 г. удельный вес Российской Федерации составлял 3,4%, что в семь раз меньше показателя США, в три — показателя Германии, в 1,5 раза — показателей Бразилии и Мексики. Удельный вес бывших советских респуб­лик в общемировой внешней задолженности невелик: Украи­ны — 0,2%, Казахстана — 0,1, остальных — от 0,04 до 0,01%. Невысоки соответствующие параметры у стран Восточной Ев­ропы — они колеблются от 1,5% (Польша) до 0,03% (Албания и Македония).

3. Динамика внешнего долга. Наиболее высокие тем­пы прироста внешнего долга наблюдаются в последние годы у Киргизии и Казахстана, а также Украины. Среди развитых стран лидерами являются Швеция и Франция. По индексам рос­та внешней задолженности лидирует Испания: в 1991—1995 гг. ее показатель превысил 940% ,что в 3 раза больше российского показателя (296,1 — шестое место). Среднемировой индекс сос­тавил на данный период времени 202,1% .

4. Величина внешнего долга на душу населе­ния. Показатель России почти в 12 раз выше соответствующе­го показателя Швеции, почти в 6 раз — Германии и более чем в 4 раза — США. Среди стран с переходной экономикой Россия по этому показателю занимает восьмое место. По темпам при­роста внешнего долга на душу населения наиболее высокие по­казатели наблюдались в 1995 г. у Азербайджана, Грузии, Ка­захстана, Киргизии, Узбекистана, Украины.

5. Отношение внешнего долга к валовому внутреннему продукту (при рекомендуемом Всемир­ным банком критическом уровне 50%). Это — наиболее всеобъ­емлющий показатель, определяющий возможность обслужива­ния внешнего долга. У многих стран отношение внешнего долга к ВВП превышает 50%. Например, Грузия — 578,5%, Болга­рия — 104,3%, Иордания — 119,7%, Пакистан — 59,8%. В России этот показатель составлял в 1995 г. 35,7%, Китае — 19,9%, Германии — 14,9%, США — 10,0%, Франции — 0,9%.

6. Отношение внешнего долга к экспорту то­варов и услуг (при критическом уровне 250%). Наиболее неблагоприятная ситуация по этому показателю складывается у Вьетнама, Албании, Венгрии, Турции, Аргентины, Бразилии, ряда южноамериканских, африканских и южно-азиатских стран. В Российской Федерации этот показатель составил 137,5%, в Швеции — 111,5%, в Германии — 71,2%.

7. Расходы по обслуживанию внешнего долга. Под такими расходами понимаются все платежи, осуществляе­мые заемщиками — основной долг, проценты, комиссии. Са­мый высокий показатель наблюдается у Мексики. На страны с переходной экономикой приходится 30,7 млрд. долларов США общемирового размера платежей по обслуживанию внешнего долга, из них одна треть — на Китай и одна пятая — на Венг­рию.

8. Внешний долг и официальные международ­ные резервы. С начала 80-х гг. постоянно снижается доля золота в национальных резервах (в среднем на 20% в год). Раз­витые страны обладают свыше 80% всех международных ре­зервов в золоте.

Более половины общемировых резервов в иностранной ва­люте сосредоточено в развивающихся странах. Причем их рост в последние годы в странах, испытывающих проблемы с обслу­живанием внешнего долга в пять раз меньше, чем в странах, у которых таких проблем нет. Отношение официальных между­народных резервов к внешнему долгу характеризует, может ли страна использовать свои резервы (и какую их часть) для пога­шения внешнего долга. Высокие показатели у Ботсваны (652,0%), у Ливана (378,5%), у Мальты (243,5%), у Эстонии (240,0%), у Латвии (176,5%).

Для Республики Беларусь прогнозные показатели кредитос­пособности (при лимите внешнего государственного долга в раз­мере 2 млрд. долларов США), рекомендуемые Всемирным бан­ком в 2000 г., характеризуются следующими параметрами:

1. Отношение внешнего долга к валовому внутреннему про­дукту — 10,1% (при критическом уровне 50%).

2. Отношение внешнего долга к экспорту товаров и услуг — 17,1% (при критическом уровне 250%).

3. Отношение платежей по процентам к экспорту товаров и услуг — 2,0% (при критическом уровне 30%).