65. Порядок распределения доходов и расходов в бюджетной системе.

Доходы бюджетов — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке согласно законодательству РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 6 БК РФ). Структура доходов бюджетов бюджетной системы РФ закреплена в бюджетном законодательстве. Доходы бюджетов подразделяются на три вида: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозвратные и безвозмездные перечисления (ст. 41 БК РФ). Налоговые доходы — это федеральные, региональные и местные налоги и сборы, перечень которых определен в ст. 13, 14 и 15 НК РФ. Кроме того, к налоговым доходам относятся пени и штрафы, предусмотренные налоговым законодательством. В БК РФ дан перечень налоговых доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов (ст. 50, 56, 61, 61', 612). Неналоговыми доходами являются: а) доходы от использования имущества, находящегося в государвенной или муниципальной собственности, б) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в) средства, полученные в результате применения мер граждане* правовой, административной и уголовной ответственности, в т числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации субъектам РФ и муниципальным образованиям, и иные суммы прнудительного изъятия, г) иные неналоговые доходы. К первой группе неналоговых доходов, т.е. к доходам от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальное собственности, относятся: арендная плата от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление; плата за пользование бюджетными средствами, предоставленным другими бюджетами юридическим лицам и иностранным государствам на возвратной и платной основах; дивиденты по акциям, принадлежащим Российской Федерации субъектам РФ и муниципальным образованиям; часть прибыли хозяйственных товариществ и обществ, в капитала которых участвуют Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования; часть прибыли государственных и муниципальных унитарны; предприятий; доходы, полученные от предпринимательской или иной деятельности; иные доходы. Ко второй группе неналоговых доходов, т.е. к доходам от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, относятся: плата за предоставление информации по единому государственному реестру налогоплательщиков; плата за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством; плата за предоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц и едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей; плата за услуги, оказываемые Гохраном России; другие платные услуги. К третьей группе неналоговых доходов относятся: штрафы от применения мер административной и уголовной ответственности; штрафы, конфискации и компенсации, полученные в результате применения мер гражданско-правовой ответственности. Однако надо иметь в виду, что все эти суммы поступают в бюджет лишь в том случае, если нарушены права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, предусмотренные гражданским законодательством. В отношении штрафов действует правило: они подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения субъекта, принявшего решение о наложении штрафа. Иное может быть предусмотрено НК РФ или иными федеральными законами. К четвертой группе ~ иным неналоговым доходам бюджетов, в частности, относятся: часть прибыли ЦБ РФ; доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; таможенная пошлина, таможенные сборы и т.д. Перечень неналоговых доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, дан в ст. 50, 57, 62 БК РФ. Безвозвратные и безвозмездные перечисления включают в себя: финансовую помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий. Из федерального бюджета финансовая помощь выделяется в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Кроме того, финансовая помощь имеет место и в системе местных бюджетов; выделение субвенций из Федерального и (или) регионального фонда компенсаций, а также из местных бюджетов; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ; безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных внебюджетных фондов; безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования (п. 5 ст. 41 БК РФ). Безвозмездные и безвозвратные перечисления являются доходами того бюджета, в который они зачисляются. Вышеназванные доходы бюджетов ежегодно отражаются в федеральном законе о федеральном бюджете на финансовый год, в законах субъектов РФ и решениях представительных органов муниципальных образований о бюджетах на финансовый год. С практической точки зрения очень важен момент зачисления доходов в бюджет. Денежные средства считаются зачисленными в бюджет с момента совершения Банком России или кредитной организацией операций по зачислению (учету денежных средств на счете органа, исполняющего бюджет, — п. 2 ст. 40 БК РФ). При этом надо иметь в виду, что момент зачисления доходов в бюджет не совпадает с моментом уплаты доходов в бюджет. Налоговые доходы считаются уплаченными в бюджет с момента передачи в банк поручения на уплату налога (при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика), а при уплате налога наличными деньгами — с момента внесения денежной суммы в банк и т.д. (ст. 45 НК РФ). Неналоговые доходы и иные поступления считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации (п. J ст. 40 БК РФ). Центральное место в системе доходов любого бюджета бюджетной системы занимают налоговые доходы. Налоговые доходы разграничиваются между бюджетами различных уровней бюджетной системы в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. 1. Налоговый кодекс РФ (ст. 12—15, 18) устанавливает федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также специальные налоговые режимы. Согласно БК РФ все региональные налоги в полном объеме поступают в бюджеты соответствующих субъектов (ст. 56). Равным образом все местные налоги в полном объеме поступают в соответствующие местные бюджеты (ст. 61, 61', 612 Б К РФ). 2. Федеральные налоги, а также налоги и сборы, предусмотренные специальными налоговыми режимами, разграничиваются между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Разграничение федеральных налогов между бюджетами различных уровней бюджетной системы производится на основе нормативов (процентных) отчислений. При этом данные нормативы закреплены в БК РФ и являются едиными и постоянными для бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. Так, в ст. 50 БК РФ определены налоговые доходы федерального бюджета, сформированные за счет федеральных налогов и сборов, а также налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. В ст. 56 БК РФ определены налоговые доходы бюджетов субъектов РФ. Они складываются за счет региональных налогов (ст. 14 НК РФ), зачисляемых в полном объеме, а также нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов. В ст. 60, 601, 602 БК РФ определены налоговые доходы бюджетов поселений, муниципальных районов и бюджетов городских округов. Все эти бюджеты формируются за счет местных налогов (ст. 15 НК РФ), а также нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. 3. Субъекты РФ и муниципальные районы могут устанавливать нормативы отчислений от федеральных, региональных и, соответственно, местных налогов и сборов, поступающих в их бюджеты. Эти нормативы отчислений относятся к местным бюджетам и, в частности, бюджетам поселений. Названные нормативы отчислений должны быть установлены: а)  в законе субъекта РФ, рассчитанного на неограниченный срок действия. Они должны быть едиными для всех поселений и муниципальных районов, на которые рассчитаны; б) в нормативных правовых актах представительных органов муниципальных районов, рассчитанных на неограниченный срок действия. Эти нормативы должны быть едиными для всех поселений муниципального района. Порядок установления вышеназванных нормативов определен в ст. 58 и 63 БК РФ. Большинство доходов, поступающих в бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ являются их собственными доходами (ст. 47 БК РФ). К их числу относятся: а)  налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах РФ; б)  неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ; в) безвозмездные и безвозвратные перечисления, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. Собственные доходы включают практически все виды доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы, за исключением такого вида безвозмездных и безвозвратных перечислений, как субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций (ст. 47 БК РФ). Бюджетный кодекс РФ не дает понятия «собственные доходы бюджета». Между тем функциональный анализ собственных доходов бюджетов и их сравнение с субвенциями из фондов компенсаций позволяет утверждать, что содержание этого понятия принципиально изменилось в сравнении с тем, которое имело место ранее. Теоретически доходы бюджетов можно подразделить на собственные и несобственные, относя к числу последних только субвенции из фондов компенсаций, сформированных в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Собственными являются доходы бюджетов, которые обеспечивают осуществление расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, принятых в пределах их собственных полномочий. Иначе говоря, собственные доходы бюджета субъекта РФ — те, которые обеспечивают расходные обязательства субъекта РФ, им же установленные в соответствующих нормативных актах, а собственные доходы местного бюджета — те, которые обеспечивают расходные обязательства соответствующего местного бюджета, им же установленные в соответствующих нормативных актах. К несобственным относятся доходы, которые обеспечивают расходные обязательства субъектов РФ, муниципальных образований в пределах полномочий, делегированных им другими уровнями власти. Иначе говоря, несобственные доходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов поступают соответственно из федерального и регионального фондов компенсаций для реализации субъектом РФ и муниципальным образованием «делегированных полномочий». Например, согласно Закону о федеральном бюджете на 2005 год к числу полномочий, делегированных Российской Федерацией субъектам РФ относятся полномочия по финансированию законов, принятых Российской Федерацией. Среди этих законов: Законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др.

Расходы бюджетов — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). Расходы бюджетов многообразны. Они подразделяются прежде всего по функциональному назначению: на народное хозяйство, на социально-культурные мероприятия, оборону страны, содержание аппарата государственного управления, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на обслуживание государственного долга и др. Расходные обязательства — это обязанности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований предоставить средства соответствующего бюджета физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления и т.д. согласно законам, иным нормативным правовым актам, договорам и соглашениям (ст. 6 БК РФ). Расходное обязательство предполагает, что между Российской Федерацией (субъектом РФ или муниципальным образованием) и субъектом — получателем средств соответствующего бюджета возникает материальное правоотношение, где у Российской Федерации есть обязанность предоставить средства бюджета, а у субъекта-получателя — право требовать предоставления этих средств. Основания расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по отдельным группам дан в ст. 84, 85 и 86 БК РФ. Бюджетное право как подотрасль права финансового в своих нормах лишь определяет основания расходных обязательств и виды расходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы. Поэтому именно расходные обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, закрепленные в различных нормативных актах, и предопределяют перечень конкретных расходов  бюджетов  (бюджетных обязательств) различных уровней бюджетной системы. Важно понимать, что расходные обязательства и расходы бюджета — это не одно и то же. Расходные обязательства должны быть учтены при составлении бюджета. Для этого органы государственной власти и местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 87 БК РФ). После утверждения бюджетов все включенные в бюджет и проект закона (решения) о бюджете расходные обязательства составляют расходы бюджета, на базе которых образуются бюджетные обязательства. Последние представляют собой расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий год (ст. 6 БК РФ)1. Расходы, заложенные в бюджет и закон (решение) о бюджете (бюджетные обязательства) создают надлежащие условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до принятия закона (решения) о бюджете и предусматривающих расходные обязательства государства или муниципальных образований2. Однако согласно п. 4 ст. 83 БК РФ действие законодательных актов, предусматривающих расходные обязательства, может быть отменено или приостановлено в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год3. Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ подразделяются на текущие и капитальные. Текущие расходы — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы (ст. 68 БК РФ). Основная часть текущих расходов бюджета — это расходы на оплату труда государственных служащих, начисления на заработную плату, командировочные расходы и т.д. Текущие расходы бюджета субъекта РФ и местного бюджета не должны превышать объем доходов соответствующего бюджета, т.е. не должны осуществляться за счет источников финансирования дефицита бюджета (п. 2 ст. 92 БК РФ). Капитальные расходы — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную, инвестиционную деятельность. В их числе расходы, предназначенные для инвестиций в действующие и создаваемые юридические лица в соответствии с инвестиционной программой; бюджетные кредиты на инвестиционные цели юридическим лицам; а также иные расходы, направленные на создание или увеличение имущества, находящегося в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования. В составе капитальных расходов может быть образован бюджет развития (ст. 67 БК РФ). Расходы бюджетов осуществляются в следующих формах, предусмотренных в ст. 69 Б К РФ: ассигнований на содержание бюджетных учреждений. Это наиболее активная форма бюджетных расходов, так как получателями бюджетных ассигнований являются все бюджетные учреждения; средств на оплату товаров, работ, услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам. Государственный и муниципальный контракт — это договор, заключаемый органами государственной власти местного самоуправления, бюджетными учреждениями и т.д. с физическим или юридическим лицом в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета (ст. 72 Б К РФ); трансфертов населению, т.е. бюджетных средств для обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других выплат, установленных законодательством РФ, субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 75 БК РФ); ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; бюджетных кредитов юридическим лицам. Бюджетный кредит — это такая форма финансирования бюджетных расходов, которая пре¬усматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе (ст. 6 БК РФ). Бюд¬жетный кодекс РФ устанавливает различный правовой режим выделения бюджетных кредитов юридическим лицам, являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятия¬ми или не являющимися таковыми (ст. 76,77 БК РФ); субвенций и субсидий юридическим и физическим лицам. Субвенции и субсидии предоставляются из бюджетов всех уровней бюджетной системы; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; межбюджетных трансфертов; кредитов и займов внутри страны; кредитов иностранным государствам; средств на обслуживание долговых обязательств. Расходы бюджета осуществляются на основе принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). В связи с этим ст. 70 БК РФ определяет направления (цели), на которые могут расходоваться средства, полученные бюджетными учреждениями из бюджетов. Они могут расходоваться исключительно на: оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.