§ 2. Внешний государственный долг

Правовое регулирование внешнего государственного долга базируется на нормах международного и российского права и определяется межгосударственными соглашениями и соглашениями Российской Федерации с международными финансовыми организациями.

Бюджетный кодекс устанавливает формы долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и формы муниципального долга. Для Российской Федерации это, во-первых, кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями в пользу этих кредиторов; государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени Российской Федерации; договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоры поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Кроме того, долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет и переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов.

Аналогичны по существу формы существования государственного долга субъекта Российской Федерации. Муниципальный долг функционирует в виде кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием; муниципальных займов; договоров о предоставлении муниципальных гарантий и долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Различаются сроки погашения федерального государственного долга, долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга. Для федерального долга предусмотрена возможность краткосрочных (до одного года), среднесрочных (от одного года до пяти лет) и долгосрочных (от пяти до 30 лет) обязательств. Сроки погашения долговых обязательств субъектов Российской Федерации определяются условиями заимствований, но не могут превышать 30 лет. Аналогичная конструкция определена для муниципального долга, но срок погашения не может превышать 10 лет.

Важными являются положения о предельном объеме государственного долга Российской Федерации и предельных объемах государственных заимствований Российской Федерации. Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга России утверждаются федеральным законом о Федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств (ст. 106 БК РФ).

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга России.

При этом Правительство Российской Федерации вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Правительство Российской Федерации имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Внешние долги Союза ССР

До 1983 года внешний долг России (доля России в обязательствах СССР) не превышал 5 млрд долл. (1–1,5% ВНП страны).

Союз ССР в 50 - 70 годы был образцовым заемщиком, своевременно и в полном объеме выполнявшим свои долговые обязательства.

Однако в 1984 году произошел резкий скачок задолженности. На внешнем рынке заняли более 15 млрд долл. (внешний долг составил уже 5% ВНП). В 1986 г. сумма внешних займов превысила 30 млрд долл. (50% экспорта), а в 1989 году внешний долг достиг 50 млрд долл. (8% ВНП).

Еще 30 млрд долл. задолженности было накоплено Союзом в 1988–1991 годах, когда западные государства предоставили СССР ряд многомиллиардных кредитов.

К концу 1991 года внешний долг России составил 57 млрд долл. (10% ВНП). Именно с этой суммы начинались переговоры с зарубежными кредиторами о правопреемстве советских долгов.

28 октября 1991 года 12 советских республик (кроме прибалтийских) подписали Меморандум «О взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам СССР», взяв на себя солидарную ответственность за советский долг.

Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР был подписан бывшими союзными республиками 4 декабря 1991 г. Предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу, а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР. России тогда перешло 61,3% советской задолженности, т.е. примерно 57 млрд долл. (7 стран бывшего СССР не поставили свои подписи под Договором).

Однако спустя 16 месяцев (2 апреля 1993 года) Правительство Российской Федерации заявило о взятии на себя всех обязательств бывших Советских республик по погашению внешнего долга СССР взамен на их отказ от доли в зарубежных активах СССР (так называемый нулевой вариант) – таким образом, весь государственный внешний долг бывшего СССР (93 млрд долл.) перешел к России. Однозначной трактовки данного факта в России не существует до сих пор: одни считают, что это была громадная ошибка, которая стоила стране 36 млрд долл. (именно на такую сумму увеличился внешний долг России, и это без учета процентных платежей), другие специалисты утверждают, что только подобное решение могло позволить России сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках и собственность, находящуюся за рубежом.

Внешние долги Российской Федерации

Правовое регулирование государственного внешнего долга РФ не обходилось без проблем и сложностей.

В декабре 1994 года Государственной Думой был принят Федеральный закон «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, представляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям». Закон затрагивал кредиты (займы), в которых Российская Федерация выступала как заемщик, гарант погашения кредита (займа) другими заемщиками или кредитор. В нем было сказано, что предельный размер государственных внешних заимствований на каждый финансовый год должен быть утвержден особым федеральным законом. При этом Правительство должно было представить в парламент одновременно с внесением бюджета программу внешних заимствований и предоставляемых кредитов, в которой должны быть отдельно перечислены кредиты на сумму свыше 100 млн.долл. США. Если предполагалась заключать договор о кредите (займе, гарантиях), превышающим $ 100 млн. и не включенный в утвержденную Программу, или требующий выхода за утвержденные годовые пределы, такой договор должен был подлежать ратификации парламентом в форме федерального закона. Кредиты странам СНГ и заимствования у них в программу не включались, их лимит утверждался законом о федеральном бюджете.

В марте 1998 года Государственная Дума приняла закон, снижавший планку займов, требующих согласования с парламентом, со 100 до 10 млн.долл США. Закон был одобрен Советом Федерации 1 апреля 1998, но отклонен Президентом 15 апреля 1998. Письмо президента с обоснованием отклонения было опубликовано в "Российской газете" 6 мая 1998. Президент в письме указал, что считает правильным сложившийся механизм контроля за внешними заимствованиями, а принятый закон лишает правительство возможности принятия оперативных решений и осуществления гибкой политики с учетом конъюнктуры рынков. Кроме того подчеркивалось, что принятие закона отражает тенденцию к перераспределению полномочий между исполнительной и законодательной властью и наделение Государственной Думы распорядительными функциями в сфере кредитной политики, которых у нее по Конституции быть не должно.

Государственная Дума преодолела вето Президента 15 мая 1998, но Совет Федерации не преодолел этого вето 20 мая 1998. Затем, 3 июля 1998 Государственная Дума проголосовала за преодоление вето, ошибочно рассматривая закон как отклоненный Советом Федерации. Удивительная оплошность - перепутали содержание разных по существу процедур имевших место в Совете Федерации.

Президент, не заметив ошибки, 19 июля 1998 отклонил закон, вместо того, чтобы вернуть его без рассмотрения как принятый по ошибочной процедуре. Позднее 20 января 1999 закон снова был включен в повестку дня Государственной Думы, но снят с рассмотрения после разъяснений представителя президента А.А.Котенкова о том, что законопроект прекратил существование еще 20 мая 1998 и можно рассматривать только новый законопроект на эту тему.

Описанная ситуация достаточно курьезна и свидетельствует о несовершенстве практической законодательной работы, причем работы связанной с важнейшими нормами финансового права, которые затрагивали самые существенные общие государственные интересы.

Закон "О государственных внешних заимствованиях..." утратил силу с 1 января 2000 в соответствии с законом от 9 июля 1999 "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ".

Параметры государственного внешнего долга существенно менялись в зависимости от условий экономического развития страны и внешнеэкономической конъюнктуры. Представляется целесообразным рассмотреть динамику развития внешнего долга, оперируя конкретными выборочными показателями. На 1 января 2000 г. долг составлял 158,7 млрд.долларов США, соответственно в 2001 г. – 143,7 млрд.; 2003 г. – 125, 7 млрд.; 2005 г. – 114, 1 млрд.; 2006 г. – 76,5 млрд.; 2007 г. – 52 млрд.; 2008 г. – 44, 9 млрд.; 2009 г. – 40,6 млрд.; 2010 г. – 37, 6 млрд. Интенсивное сокращение долга началось с 2005 г. и тенденция эта продолжается вплоть до настоящего времени (2012г.) По данным на 1 ноября 2011 г. долг составлял 35 964,4 млн. долларов США. Объективно возможности сокращения параметров внешнего долга связаны со стабильно высокими ценами на экспортируемую из России нефть. Приведенные выше цифры дают наглядную картину уменьшения размеров долга. Очевидно, что эта тенденция, безусловно, носит позитивный характер.

Структура внешнего долга России по состоянию на 1 ноября 2011 г. выражена в нижеприведенной таблице¹.

____________________________

* следует отметить, что вполне справедливо и соответствует принципиальным положениям Бюджетного кодекса РФ, конкретно его статье 6 отнесение задолженности по облигациям внутреннего государственного валютного займа к внешнему долгу Российской Федерации.