§ 2. Внутренний долг

По определению Федерального закона 1993 г., государственным внутренним долгом России «являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации». Обеспечивается внутренний долг всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства¹.

В Бюджетном кодексе, который, напомним, является федеральной кодификацией, определение государственного долга несколько иное. Кодекс устанавливает, что государственным долгом Российской Федерации «являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права»². В данном определении важно, что оно объединяет категории «внешний и внутренний государственный долг», трактует их как единое понятие.

Управление государственным внутренним долгом представляет собой комплекс действий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий выпущенных займов, размещению новых долговых обязательств. Выплата доходов кредиторам производится из средств бюджета. Существует несколько способов привлечения необходимых для этого денежных ресурсов в тех условиях, когда обычные доходы бюджета не позволяют осуществить такие выплаты.

Во-первых, возможно введение новых налогов. Во-вторых, осуществление дополнительной денежной эмиссии. Первый способ связан с увеличением налогового бремени и, соответственно, с ухудшением социально-экономического положения населения. Реализация второго, как правило, означает инфляцию.

Третий способ – рефинансирование, т.е. погашение старой задолженности государства с помощью выпуска новых займов. При этом уполномоченный орган (Казначейство или Министерство финансов) организует продажу облигаций долгосрочных займов за наличные деньги, а вырученные средства использует для погашения краткосрочных ценных бумаг. Такая форма рефинансирования по своему существу вполне приемлема как инструмент финансовой политики демократических государств с развитой рыночной экономикой. Другая форма рефинансирования куда менее совершенна. При ней погашение старой задолженности осуществляется посредством замены старых государственных ценных бумаг, срок которых истек, на новые или заменой облигаций до востребования на облигации долгосрочных займов. Предполагается при этом, что такой обмен должен быть осуществлен с согласия держателей. В мировой практике данный способ рефинансирования имеет применение – весь вопрос в том, как при этом реально обеспечиваются интересы держателей и насколько их согласие на обмен действительно добровольно. Опыт Советской финансовой политики оставил примеры фактически вынужденного принятия держателями условий такой формы рефинансирования: так, задолженность по Государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 года погашалась обменом старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 года и никакой альтернативы у держателей при этом не было. Еще ранее, в 50-х годах аналогичным способом неоднократно погашались казначейские обязательства.

Одним из методов управления государственными внутренним долгом является его консолидация (от лат. consolidatio – сращивать). Консолидация означает операцию по продлению срока действия ранее выпущенных займов (краткосрочных и среднесрочных) и превращение их в долгосрочные или бессрочные.

В качестве другого метода управления государственным внутренним долгом используется конверсия (от лат. conversio – превращение). При конверсии осуществляется изменение доходности займа: например, снижается процентная ставка дохода, выплачиваемая государством своим кредиторам. Изменение процентной ставки в сторону повышения, естественно, случай, скорее, гипотетически предполагаемый, чем реальный. В Союзе ССР конверсия в форме понижения процентных ставок осуществлялась систематически: в 1936 году таким образом было конвертировано 7 займов, размещенных по подписке в предыдущие годы, в 1938 году была проведена конверсия свободнообращающихся займов, сопровождавшаяся обменом облигаций, причем срок займа увеличен с 10 до 20 лет. В 1947 году было конвертировано 11 займов, причем обмен облигаций на новые осуществлялся в пропорции 3:1¹. Конверсия в советской финансовой политике по своему реальному значению и содержанию очень близка рефинансированию.

Унификация (от лат. unus – один; fasere – делать) займов – т.е. обмен нескольких займов на один – часто сопутствует консолидации и конверсии.

В условиях, когда операции по выпуску новых займов становятся неэффективны, например когда потенциальные держатели облигаций в результате утраты доверия к эмитенту перестают их приобретать, государство может прибегнуть к отсрочке погашения конкретного займа или вообще всех ранее выпущенных займов.

Самая кардинальная, крайняя мера в управлении внутренним долгом – его аннулирование, т.е. вообще отказ государства от долговых обязательств перед кредиторами. В отечественной истории финансового права, как уже сказано, подобный факт имел место уже в 1918 году. Очевидно, что обосновать это с правовой точки зрения невозможно.

Совершенно другие представления об управлении внутренним государственным долгом реализовывались в России в последние годы. После ликвидации Союза ССР в подтверждение правопреемства Правительства Российской Федерации по облигациям Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года было принято решение о выпуске Российского выигрышного займа 1992 г. Этот займ стал инструментом и погашения, и рефинансирования займа 1982 года одновременно. Все облигации данного займа, в соответствии со специальным Постановлением Правительства РФ, подлежали обмену на облигации займа 1992 года по номиналу и с учетом компенсации на 1 апреля 1991 г. При этом владельцам облигаций 1982 года предоставлен выбор: либо обменять их на облигации 1992 года, либо получить доход от продажи облигаций, который зачислялся во вклады в учреждениях Сберегательного банка РФ.

Обслуживание внутреннего государственного долга, т.е. осуществление конкретных операций по размещению долговых обязательств, по выплате дивидендов по ним в виде процентов или в другой форме и по погашению долговых обязательств осуществляет Центральный банк России. Министерству финансов в этом процессе отведена консультативная роль, оно же непосредственно и выпускает внутренние государственные займы.

Управление государственным внутренним долгом возложено законодательством на Правительство РФ. Оно определяет порядок, условия выпуска и размещения долговых обязательств государства. Правительством ежегодно (не позднее мая текущего года) публикуются данные о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год. Контроль за государственным внутренним долгом осуществляет Федеральное Собрание РФ. Парламент устанавливает верхний предел долга (максимально возможный его размер) при утверждении бюджета и контролирует управление долгом¹. В субъектах Федерации действует аналогичная конструкция.

Реструктуризация государственного долга.

Законодательно установлено определение понятия «реструктуризация долга». Согласно Бюджетному кодексу, в первоначальной редакции 1998 года, этот термин означал погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долгов, причем устанавливаются иные условия обслуживания долговых обязательств и сроки их погашения.

Небезынтересна в этой связи ситуация имевшая место в финансовом праве в связи с реструктуризацией части государственного долга - Государственных краткосрочных обязательств, которая была предпринята в августе 1998 года.

Осуществленная при непосредственном участии Правительства Российской Федерации, во главе с В.С. Черномырдиным, эмиссия государственных краткосрочных обязательств была абсолютна экономически необоснованной. Эмиссия была неадекватна ни по масштабам, ни по условиям обслуживания, прежде всего срокам погашения. Кроме того, с этими обстоятельствами был сопряжен неоправданно высокий курс российской валюты. Данные факторы объективно определили невозможность Российской Федерации отвечать по этим конкретным обязательствам.

События августа 1998 года в официальной интерпретации, а затем в средствах массовой информации и в лексике обывателей неспособных анализировать случившееся получили несколько загадочное наименование «дефолт». Термин этот не имеет отношения ни к юридической, ни к экономической профессиональной лексике, он происходит из финансового жаргона, сленга, при чем в течение последних 15 лет утвердился во многих языках и международных актах.¹Значение его – банкротство, или точнее – невыполнение обязательств по возврату заемных средств или выплате процентов по ценным бумагам.¹Применительно к ситуации августа 1998 года это значение неприемлемо, так как, безусловно, речь не могла идти о банкротстве Российской Федерации. Россия не могла выполнить обязательства только по ГКО и изменила условия их погашения. Об организации по инициативе правительства процедуры банкротства в конкретных банках тоже не говорилось, да и не могли быть такие планы оглашены.

Дефолт трактуется также как «форма кризиса государственных финансов».²

Таким образом, смысл выражения «дефолт» как бы подразумевает нечто стихийное, события, происшедшие в экономике в связи с объективными обстоятельствами ее развития. Сама безличная форма этого термина как - будто утверждает, что происшедшее случилось само по себе, не имеет автора. Этот термин призван был закамуфлировать в общественном мнении прямую ответственность государства и конкретно президента РФ Б.Н. Ельцина, подписавшего указ 17 августа 1998 года «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг». Это был акт высшей государственной власти, изменивший условия ГКО, что наряду и фактически одновременно с изменением Центральным банком курса рубля, который обесценился на 300%, причинило катастрофически ущерб отечественной предпринимательской деятельности, в первую очередь среднему бизнесу и среднему классу в целом. Исчезло и несколько крупных банков, таких например как «СБС-Агро», Инкомбанк, «Российский кредит», а также кредитные структуры таких олигархов как Б.Березовский и В. Гусинский.

Функционирование ГКО представляло собой фактически пирамиду, и ее крушение было изначально неизбежно, для государства изменение условий обслуживания было единственным приемлемым выходом. Российские аналитики финансов вполне осознавали это и уже в феврале - марте 1998 года говорили об этом. Очевидна была и необходимость в девальвации. Однако Министерство финансов и Центральный банк РФ, а также представлявший президента Б.Н. Ельцина на переговорах с международными финансовыми организациями А.Б. Чубайс распространяли неадекватную информацию о возможности осуществления перекредитования у Международного Валютного Фонда и Всемирного банка, причем речь шла о заимствовании 28 млрд. долларов. Но, прогнозы эти оказались эти абсолютно нереальными.

Не пострадали от изменения условий обслуживания ГКО только некоторые финансовые структуры, обладавшие подлинной информацией о планах власти, например, Межпромбанк.¹

Чрезвычайно негативные последствия мероприятий предпринятых властью в августе 1998 года естественно сказались на ресурсе доверия предпринимательского сообщества к государственным ценным бумагам. Государственные заимствования в принципе возможны только в ситуации, когда потенциальные кредиторы уверены в адекватности действий государства как дебитора. События августа 1998 года объективно создали угрозу для функционирования государственного долга.

При этом надо отметить, что все действия власти были абсолютно законны, полностью соответствовали существовавшим номам финансового права. Абсолютно адекватным было и решение Верховного суда в связи с заявлениями о признании незаконным Указа Президента «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг» 17 августа 1998 года. В этом решении совершенно справедливо было сказано: «Реструктуризация части внутреннего долга – это властное отношение, то есть односторонняя воля государства, основанная на власти и обеспечиваемая государственным принуждением, производимая в интересах защиты государства и населения».

Печальный опыт августа 1998 года оказался по существу предпосылкой изменения российского законодательства регулировавшего правоотношения по поводу государственного долга. В Бюджетный кодекс законом «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс» 19 июля 2000 года была включена новая редакция статьи 105. Согласно этой редакции «Под реструктуризацией государственного долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств».

Главное в этом тексте указание на то, что реструктуризация возможно только на основе соглашения сторон. По существу это была новелла в законодательстве, которая создала гарантию прав держателей государственных ценных бумаг, и определила невозможность произвольных манипуляций власти государственным долгом.

До тех пор пока существует статья 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации в настоящей редакции формально юридически невозможно какое либо ущемление прав кредиторов государства.

Важнейшим положением данной нормы закона является то, что реструктуризация государственного долга – этот прекращение долговых обязательств, основанное на соглашении. При этом, с формальной юридической точки зрения, вероятно, следовало бы изложить текст в следующей редакции: «погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований» на «прекращение долговых обязательств», поскольку при реструктуризации прекращаются старые обязательства в пользу новых, меняются условия договора, старые долговые обязательства погашаются на новых условиях.

Пункт второй данной статьи в 2000 году был оставлен без изменений: «Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным описанием (сокращением) суммы основного долга»¹.

В данном тексте нормы, вероятно, следовало бы уточнить, каким образом осуществляется списание (сокращение) суммы основного долга: исходя из общего соглашения или в одностороннем порядке.

Третий пункт 105 статьи Бюджетного кодекса был изменен в 2000 г. Его новая редакция определяла: «Сумма обслуживания реструктурируемого долга не включается в объеме расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств».

Внесенные дополнения не изменили сути этого пункта, он отличается от прежнего лишь формулировкой.

Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) долга. Последнее положение кодекса несколько неконкретно, так как не ясно, возможно ли сокращение долга с точки зрения законодателя, по воле кредитора, или для этого необходимо соглашение сторон – участников правоотношений. В кодексе имеется точное указание о том, что одностороннее «изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты, срока обращения, не допускается»¹. Но речь здесь идет только о займах, другие формы долговых обязательств не упомянуты. В то же время и пункт 4 статьи 817 Гражданского кодекса Российской Федерации гласит о запрещении изменений условий «выпущенного в обращение займа». Вероятно, означенная позиция требует законодательного уточнения, так как из текста кодекса нельзя сделать точных выводов.

Законодательная база, регулирующая реструктуризацию государственного долга, представляется не вполне адекватной, т.к. не удовлетворяет потребности правового регулирования и эффективного управления государственными заимствованиями. Институт реструктуризации долга существует и по своей сути правомерен исходя из специфики такого участника, как государство. Связано это с принципом, согласно которому государство не может быть признано «банкротом», его неплатежеспособность приводит к реструктуризации долга, что, по сути, является рассрочкой погашения задолженности.

Вероятно, не следует опираться на одну и ту же правовую норму, говоря о реструктуризации внешнего и внутреннего долга.

Накануне принятия Бюджетного кодекса Верховный Суд РФ в связи с заявлениями о признании незаконным Указа Президента РФ «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг» от 17 августа 1998 года высказал следующее мнение: «Реструктуризация части внутреннего долга – это властное отношение, то есть односторонняя воля государства, основанная на власти и обеспечиваемая государственным принуждением, производимая в интересах защиты государства и населения».

Данное определение вполне соответствовало действовавшей на тот момент норме Бюджетного кодекса и таким образом было адекватным. Очевидно, что редакция статьи, принятая в 2000 году, абсолютно исключила подобную трактовку.

Вероятно, необходимо внести ряд пояснений, связанных с конкретными параметрами государственного долга Российской Федерации.

Внутренний долг

Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный долг образует сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть по ним выплачены. Текущий долг образуют расходы по выплате доходов всем кредиторам государства и расходы по погашению обязательств, срок которых наступил.

Долговые обязательства могут быть краткосрочными – до 1 года, среднесрочными – от 1 года до 5 лет и долгосрочными – от 5 до 30 лет.

Все долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются условиями займа, причем сроки эти не могут превысить 30 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации, если они не были гарантированы федеральным правительством. Формы долговых обязательств субъектов и условия их выпуска определяются органами власти данных субъектов.

Согласно Закону РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 26 апреля 1995 года Центральный банк в обычной практике «не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита»¹. Заметим, что до издания этого Закона, ЦБ РФ являлся основным источником кредита для государства в лице Правительства.

Равным образом ЦБ РФ не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и внебюджетных фондов. Впрочем, юридически кредиты, получаемые государством в лице Правительства, как форма долгового обязательства, окончательно не были упразднены.

Реально основной формой государственного внутреннего долга являются государственные займы. Государственные займы – это кредитные отношения между государством (в лице Правительства) и его кредиторами – юридическими и физическими лицами, которые оформлены выпуском и размещением среди этих кредиторов государственных ценных бумаг.

Повторим, что принцип добровольности размещения ценных бумаг закреплен в Конституции Российской Федерации. Это свидетельство отказа от советских социалистических методов финансовой политики.

Государственными ценными бумагами именуется совокупность долговых обязательств, облигаций, казначейских обязательств, казначейский векселей и иных подобных форм, которые имитируются Правительством либо учреждением под контролем Правительства и аккумулируют временно свободные денежные средства юридических и физических лиц. В специальной литературе, в частности у Н.Д. Эриашвили¹, имеет место не адекватное определение, согласно которому к государственным ценным бумагам отнесены бумаги, эмитируемые местными органами власти. Это определение не верно, ибо местные органы власти, а точнее органы власти муниципальных образований, к органам государственной власти не относятся.

Самый распространенный вид ценных бумаг по государственным займам – облигации внутреннего государственного займа. Облигация есть ценная бумага, удостоверяющая отношения займа между ее владельцем (кредитором) и лицом, выпустившим документ¹. Полное и совершенное определение данного понятия дает Гражданский кодекс: «Облигацией признается ценная бумага, удостоверяющая право ее держателя на получение от лица, выпустившего облигацию, в предусмотренный ею срок номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента. Облигация предоставляет ее держателю также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права» (ст. 816).

Право выпуска облигаций (их эмиссии) принадлежит Правительству Российской Федерации, федеральному Министерству финансов, органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. В соответствии с эмитентом облигации получают наименование. Облигации выпускаются как именные, так и на предъявителя. Как правило, облигации внутреннего займа – на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на 3 группы: процентные облигации, беспроцентные, выигрышные облигации.

По выигрышным облигациям доход выплачивается только в виде выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах. Существуют беспроигрышные займы, но они в настоящее время в России не практикуются. Целевые займы гарантируют держателям получение какого-либо товара. В принципе облигации могут различаться и по форме оплаты: оплачиваемые в национальной или в иностранной валюте. В России последняя форма оплаты не практикуется. Исключение составляет выпущенный в соответствии с Указом Президента России от 7 декабря 1992 г. «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР» внутренний государственный валютный облигационный заем. Заем осуществляется размещением облигаций на предъявителя на общую сумму 7885 млн долларов США. Держатели облигаций – юридические лица, имевшие валютные счета во Внешэкономбанке. Доход – 3% годовых. Облигации должны быть погашены в течение 15 лет до 15 мая 2008 года¹.

Курс облигаций, т.е. цена, по которой они продаются и покупаются, определяется в процентах к их номинальной стоимости. Номинальная стоимость удостоверяет, что облигация представляет определенный капитал, временно используемый Правительством. Может быть установлен также эмиссионный курс – цена, по которой облигации продаются кредитным организациям (банкам, их объединениям). Эмиссионный курс, как правило, меньше номинального – это должно способствовать интенсивному размещению облигаций, т.к. при выплате государство должно следовать номинальному курсу.

Реальная курсовая цена облигаций и, соответственно, их привлекательность для заимодателей могут быть установлены только при свободном обращении государственных ценных бумаг на фондовом рынке. Первый свободнообращающийся заем, котируемый Банком России, – Государственный республиканский внутренний заем РСФСР 1991 г., торговля облигациями которого была начата Банком России 10 августа 1992 г.

Круг субъектов, среди которых размещаются облигации, может быть ограничен соответствующим законодательным актом. Такие облигации, например обращающиеся только среди юридических лиц, именуются облигациями с ограниченным кругом обращения. Прочие облигации называются свободно обращающимися. Изготовление, хранение и рассылку облигаций осуществляет Министерство финансов.

Кроме облигаций, отношения займа между государством и физическими и юридическими лицами могут быть оформлены государственными казначейскими обязательствами.

Казначейские обязательства – вид государственных ценных бумаг, которые удостоверяют внесение их держателями денежных средств в бюджет и дают им право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Первая эмиссия казначейских обязательств была осуществлена в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 9 августа 1994 г. Эмитентом казначейских обязательств являлось Министерство финансов РФ. При выпуске каждой серии устанавливался срок погашения обязательств, процентная ставка и номинальная стоимость. Реализуются казначейские обязательства как среди физических, так и среди юридических лиц, т.е. их владельцами могут быть и те, и другие.

Эмиссия и обращение осуществляются в бездокументной форме в виде записей на счетах в уполномоченном банке. В 1994 г. Министерство финансов специальным Положением «О порядке размещения, обращения и погашения казначейских обязательств» установило, что они могут быть погашены как по общему правилу денежными средствами, так и налоговыми освобождениями по текущему курсу казначейских обязательств. Размер налоговых освобождений рассчитывается по специальной формуле в соответствии с курсом казначейских обязательств на момент их погашения. Выдаются налоговые освобождения Главным управлением Федерального казначейства в пределах объема эмиссии данных обязательств. Погашение казначейских обязательств осуществляет Министерство финансов переводом на счета их держателей суммы задолженности по номинальной цене и процентов, означенных при эмиссии казначейских обязательств.

Самостоятельная форма государственного долга – прочие долговые обязательства, гарантированные Правительством Российской Федерации. Таким долговым обязательством являются, например, золотые сертификаты (от лат. certum – верно; fasere – делать), выпущенные в 1993 г. в качестве долговых обязательств, гарантированных федеральным Правительством. Эмиссию этих ценных государственных бумаг осуществляло Министерство финансов РФ, номинал одного сертификата – 10 кг золота пробы 0,9999, причем сертификат может быть раздроблен до одной сотой доли номинала. Держателями могут быть как физические, так и юридические лица. Срок действия сертификата 1 год. Доход держателей образует разница между ценой покупки и ценой погашения. При погашении сертификатов их держатели получали право на соответствующее весовое количество золота¹.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 1994 г. «О выпуске казначейских векселей 1994 г. Минфина РФ», была осуществлена эмиссия этого вида ценных бумаг¹.Казначейские векселя представляют собой краткосрочные обязательства, они выпускаются сроком на 3, 6 и 12 месяцев, как правило, на предъявителя. Реализуются казначейские векселя с дисконтом (от англ. discount – скидка с цены товара), и таким образом доход держателей образует разница между номинальной ценой (ценой погашения) и продажной ценой.

Выпуск Государственных краткосрочных облигаций (ГКО) прекращен в июле 1998 года.

Динамика роста параметров внутреннего государственного долга Российской Федерации представлена в следующей таблице²