38) Доходы и расходы федерального бюджета, их состав и структура. Бюджетный дефицит и методы его финансирования

Доходы федерального бюджета — часть национального дохода, подлежащие централизации в федеральном бюджете. Доходы могут формироваться на налоговых и неналоговых основаниях, а также за счет безвозмездных перечислений в соответствии с законодательством. К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых утверждаются налоговым законодательством, а пропорции распределения их между бюджетами разных уровней ежегодно утверждается в федеральном законе о бюджете страны; таможенные пошлины, сборы и другие таможенные платежи; государственные пошлины в соответствии с законодательством.

Неналоговые доходы формируются за счет доходов от использования государственного имущества, находящегося в федеральном, региональных и муниципальных собственностях; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации; доходов от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности в порядке и по нормативам, установленным правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, части прибыли унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, размеры которой устанавливаются правительством Российской Федерации.

В доходы федерального бюджета зачисляются также часть прибыли Центрального банка Российской Федерации по нормативам, установленными федеральными законами, доходами от внешнеэкономической деятельности, доходы от реализации государственных запасов и резервов.

Среди этих видов доходов основную роль играют налоговые доходы. В 2004 году они составляли около 92% всей суммы доходов федерального бюджета и большую долю налоговых доходов составляли платежи от четырех доходов: НДС (47,2%), налог на прибыль (19,7%), платежи за пользование природными ресурсами (19%), акцизы (13%).

Среди налогов, обеспечивающих доходы федерального бюджета выделяются собственные налоги и регулирующие. Собственные налоги — те. доходы от которых полностью поступают в федеральный бюджет, а регулирующие налоги делятся между бюджетами разных уровней. Причем это деление от одного финансового года к другому меняется от решения задач государства.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом. Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. В соответствии со ст. 84 БК РФ, исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов: обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

функционирование федеральной судебной системы; осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год); национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; государственная поддержка атомной энергетики; ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; формирование федеральной собственности; обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета; пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; проведение выборов и референдумов Российской Федерации; федеральная инвестиционная программа; обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней; обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

официальный статистический учет; прочие расходы. В соответствии со ст. 85 БК РФ, совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов: государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; обеспечение правоохранительной деятельности; обеспечение противопожарной безопасности; научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; обеспечение социальной защиты населения; обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности; обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба; развитие рыночной инфраструктуры; обеспечение развития федеративных и национальных отношений; обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечение деятельности средств массовой информации; прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. За последние годы, в структуре расходов федерального бюджета РФ наибольший удельный вес приходится на такие статьи расходов, как: обслуживание государственного долга; национальная оборона; 3) правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства; финансовая помощь бюджетам других уровней; международная деятельность.

Бюджетный дефицит — это превышение расходов бюджета над его доходами. На протяжении последнего десятилетия в России наблюдался дефицит бюджета. Источники финансирования внутреннего дефицита бюджетов разных уровней включают следующие статьи:

• финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета;

• государственные ценные бумаги;

• бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов;

• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней;

• прочие источники внутреннего финансирования.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

• кредиты международных финансовых организаций;

• кредиты правительств иностранных государств, предоставленные России;

• кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные России;

• изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте;

• прочие источники внешнего финансирования. +

Негативное воздействие на экономику России оказывает накопленный государственный долг. В бюджетной классификации выделен раздел «Классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ». Этот раздел включает следующие статьи:  -целевой заем 1990 г.;              ¦              .              .

• целевые вклады и чеки на автомобили;

• государственный внутренний заем РФ 1991 г.;

• государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР;

• государственный внутренний заем 1992 г.;

• задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991 — 1994 г.г., включая:

• задолженность по процентам;

• казначейские обязательства;

• государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом;

• государственные казначейские векселя;

• задолженности, переоформленные в векселя Минфина РФ:

• по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса (АПК) и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами;

• по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва;

• государственные гарантии;

• облигации федеральных займов с переменным и постоянным купонным доходом;

• государственный сберегательный заем;

• государственный внутренний целевой заем РФ для погашения товарных обязательств;

• индексация вкладов населения;

• задолженности:

• по техническим кредитам, предоставленным Центральным банком РФ странам СИГ;

• Пенсионному фонду РФ по возмещению расходов по выплате государственных пенсий и пособий;

• по внутреннему валютному долгу;

• по авалированным векселям Агропромбанку;

• предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям промышленности;

• облигации государственных нерыночных займов.

Государственные заимствования Российской Федерации  представляют собой займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками.  Государственные внешние заимствования Российской Федерации — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.  Государственные внутренние заимствования РФ— это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.  Государственные заимствования субъектов РФ— это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.  Муниципальные заимствования— это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.  В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники его финансирования. Текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объем доходов местного бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.  Бюджетное законодательство в РФ определяет ответственность различных ветвей власти за состояние рынка государственного долга.  Основные показатели, характеризующие долговую модель текущего финансового года, утверждаются ежегодно законом о бюджете на соответствующий период. К таким показателям относятся прежде всего верхний предел государственного долга, выше которого Правительство РФ не может осуществлять заимствования, при этом показатель определяется отдельно как по внутреннему, так и внешнему долгу, программа государственных внутренних заимствований, расходы на обслуживание долга. В целях наиболее эффективного управления государственным долгом законодательство предоставляет право Правительству в пределах утвержденных показателей принимать решение в пользу перемещения объемов по типам долга.  Согласно положениям Бюджетного кодекса, размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5 % объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут использоваться для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.  Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.  Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.  Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1. Внутренние источники следующих видов:

• кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

• государственные; займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

2. Внешние источники следующих видов:

• государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

-- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.  Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть:

1. Внутренние источники в следующих формах:

-• государственные займы, -осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;  -- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;              ’              '              gt;¦              •

• кредиты, полученные от кредитных организаций;

2. Внешние источники, определяемые в соответствии с законодательством РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

• муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

• кредиты, полученные от кредитных организаций.

Государственным долгом РФ являются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.  Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.  Эффективность управления долговым процессом в рамках утвержденных показателей, тактика действий монетарных властей в течение года во многом определяют качество долга государства, его структуру и профиль, влияют на степень бюджетной сбалансированности в последующие периоды.  В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами РФ, определяются Правительством РФ.  Конкретные объемы выпуска инструментов по видам, длина инструментов, сроки их размещения, методы размещения инструментов позволяют инвесторам создать ориентиры своей деятель-  6 Финансы              81 ности на российском рынке госдолга, определить в общих чертах объемы инвестиций и построить собственные бизнес-планы.  Органы государственной власти РФ используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ и обслуживания государственного долга. Долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет).  Долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.  Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.  Государственный долг субъекта РФ представляет собой совокупность его долговых обязательств. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.  Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями;

• государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска его ценных бумаг; .              ы

• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта Российской Федерации на основе принятых законов субъекта Российской Федерации;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации его долговых обязательств прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет. Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.  Законодательные (представительные) органы субъекта РФ и органы его исполнительной власти используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.  Муниципальный долг — это совокупность долговых обязательств муниципального образования, он полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;

• займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

• договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживанию долга.  Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.  Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется ее Правительством. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления.  Государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит РФ. От имени РФ осуществлять внешние заимствования может Правительство либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.  Субъекты РФ, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством РФ.  Государственные и муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. От имени РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти.  От имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. От имени муниципального образования право осуществления муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.  Под реструктуризацией долга понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствова- ний (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.  Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.  Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга).  Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта РФ, муници пального долга. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.  Программа государственных внешних заимствований РФ  и предоставляемых ею государственных кредитов (Программа государственных внешних заимствований РФ) представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году.  В этой Программе отдельно предусматриваются все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в рамках Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием РФ.  В Программе государственных внешних заимствований РФ объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 % общего объема внешних заимствований.  Правительство Российской Федерации имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ в рамках установленного предельного объема ее государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ. 

В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.  Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, исполнение которых требует увеличения предельных объемов государственных внешних заимствований РФ, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.  Договоры о государственных внешних заимствованиях РФ, предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации:  - если предусмотренные этими договорами займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ и (или) привлекаемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа;

• если исполнение таких договоров требует увеличения предельных объемов государственных внешних заимствований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

• по другим основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Программа государственных внутренних заимствований РФ, ее субъектов, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, ее субъектов, муниципальных образований на очередной финансовый год по формам и видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета.  В случае выпуска долговых обязательств РФ, и ее субъектов и муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества Программа государственных внутренних заимствований содержит количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте РФ, а также примерный перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение всего срока заимствования.  Программа государственных внутренних заимствований РФ, ее субъектов, муниципальных образований представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующему законодательному (представительному) органу в составе документов и материалов, подаваемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.  В программу государственных внутренних заимствований РФ, ее субъектов, муниципальных образований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.  Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным законом, законом субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих значений:

• предельного размера соответствующего государственного долга, а также муниципального долга;

• предельного объема заемных средств, направляемых РФ, ее субъектом или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня не должен превышать:

• для субъекта РФ — 30 % объема доходов его бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;

• для муниципального образования— 15 % объема доходов местного бюджета па текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга; расходов на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в текущем финансовом году не должен превышать 15 % объема расходов бюджета соответствующего уровня.  . Обычно в государственном долге видят две опасности: возможность банкротства нации и опасность переложения долга на будущие поколения.  Рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия, поскольку выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, т.к. значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т.е. владельцы облигаций становятся еще богаче. Кроме того, повышение ставок налогов как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям средств в новые рискованные предприятия, а также усилить социальную напряженность в обществе. Существование внешнего долга предполагает передачу части созданного внутри страны продукта за рубеж (в случае выплаты процентов или сумм основного долга). Рост внешнего долга снижает международный авторитет страны. Когда правительство берет заем на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных капиталовложений, в результате последующие поколения могут унаследовать экономику с сократившимся производственным потенциалом.  В России после кризиса 1998 года перед финансовыми властями встала еще одна важнейшая задача, без решения которой обсуждать проблемы качества долгового рынка бессмысленно — восстановление доверия, т.е. качественное и справедливое обслуживание и погашение государственных долговых инструментов. Только завершив расчеты по новации 1998 года инвесторы смогут с полной точностью определить результаты взаимодействия с финансовыми властями. От того, каковы будут результаты расчетов, зависит величина рисков, закладываемых инвесторами в цены покупаемых у правительства ценных бумаг, а правительство соответственно должно рассчитывать расходы по обслуживанию долга, исходя из тех же показателей.  Федеральный бюджет в России уже несколько лет сбалансирован с профицитом, однако это не означает, что долговая нагрузка уже не является серьезным поводом для озабоченности. Все эти годы, включая 2003 год, правительство погашает большой объем долга, превышающий дефицит бюджета весьма существенно. В такой ситуации источником погашения части долга становятся новые привлечения, от качества которых зависит и объем долга в текущем году, и долговая нагрузка на будущие периоды, и объем средств на обслуживание долга в текущем году, и долговая нагрузка на будущие периоды, и объем средств на обслуживание долга в бюджетах последующих лет.  Профицит— это превышение доходов над расходами федерального бюджета.  Согласно ст.88 Бюджетного кодекса РФ федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, местный бюджет должны быть составлены и утверждены законодательными (представительными) органами, представительным органом местного самоуправления без профицита бюджета.  Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, то Бюджетный кодекс РФ предусматривает до утверждения бюджета сокращение профицита бюджета путем:

• сокращения привлечения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета— сокращения привлечения доходов от реализации государственных запасов и резервов);

• направления бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

• увеличения расходов бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней, а также внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ.

Долгие годы Россия сталкивалась с проблемой бюджетного дефицита. Основными причинами бюджетного дефицита в первые десять лет перехода к рынку были низкая эффективность и в ряде отраслей убыточность производства, значительные социальные расходы, уход большинства предприятий от налогов в бюджет, нерациональность и необоснованность бюджетных расходов, разрыв хозяйственных связей и развал общего рынка, характерного для СССР.  С 1990 г. по 1995 г. для покрытия бюджетного дефицита в России использовалась в основном эмиссия денег, что послужило мощным инфляционным фактором. С 1995 г. эмиссия денег для финансирования дефицита бюджета уменьшалась. С этой целью выпускались государственные ценные бумаги.  Уровень доходности по государственным ценным бумагам в разные годы значительно превышал уровень инфляции в России и составлял 160—180% годовых и более, а в 1996 г. был доведен до 400% годовых. Такие высокие проценты оплачивать было нереально, т.к. в этот период развитию реального сектора экономики и реализации высокорентабельных инвестиционных проектов не уделялось должного внимания. В 1996 г. внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию данного вида долга с начала 1996 года фактически не учитывались в составе расходов федерального бюджета. Федеральное казначейство сальдировало все обороты рынка ГКО, включая выручку от новых выпусков и суммы, направляемые на погашение старых.  Система обслуживания государственного долга представляет собой мощный инструмент перераспределения доходов производственного сектора экономики в пользу финансового. Это относится как к добровольной, так и к принудительной формам заимствования. При добровольной форме заимствования используется опосредованный способ перераспределения через аномальный уровень доходности финансовых инструментов. При принудительной форме заимствования используется непосредственный способ перераспределения через неэквивалентные, монопольно низкие цены покупки инструментов государственного долга финансовыми посредниками у первичных владельцев, представляющих главным образом производственный сектор. Результатом такого перераспределения является относительное сокращение доходов в производственном секторе и рост доходов в финансовом. При этом часть сверхдоходов используется финансовым сектором непроизводительно, а часть, используемая производительно, вкладывается в развитие таких видов бизнеса, которые не способны обеспечить формирование сбалансированной и высокоорганизованной экономики, т.е. в импорт потребительских товаров и экспорт сырья. Лишь часть таких доходов расходуется на предоставление средств на модернизацию производства. В период перехода к рыночной экономике вплоть до 1998 года использовалась добровольная форма заимствований. Для чего использовались государственные ценные бумаги с высоким уровнем дохода. Принудительная же форма была характерна для социалистической системы хозяйствования, основанной на административно-командных методах управления.  Построенная таким образом «пирамида» не могла долго существовать. 17 августа 1998 года Председателем правительства был объявлен дефолт, т.е. отказ от уплаты по своим обязательствам, как перед собственными, так и перед иностранными кредиторами.  В этот период государственные ценные бумаги России использовались не как экономический инструмент, а как способ сохранения стабильности.  Но сейчас проблема имеет совершенно другой характер. Многие зарубежные экономисты считают, что у России не возникнет затруднений с выплатой внешней задолженности в 2003 году. Старший экономист московского представительства Всемирного банка Кристоф Рюль отмечает, что макроэкономическая ситуация в России остается стабильной. Об этом, по его словам, свидетельствует уровень золотовалютных резервов, положительное сальдо платежного баланса, а также предусмотренный в бюджете на 2002 года профицит. В случае возникновения проблемы с выплатой вешнего долга эти факторы сыграют роль амортизаторов. В то же время, указал Кристоф Рюль, экономика РФ по-прежнему в большой степени зависит от цен на энергоносители, и это продолжает делать экономику России уязвимой.  В российских правительственных и деловых кругах к вопросу о выплатах долгов в 2003 году подходят осторожнее. Глава Банка России считает, что сумма в 18 млрд. долларов будет неподъемной, и о проблеме реструктуризации платежей 2003 года надо вести переговоры с кредиторами, в том числе с представителями Парижского клуба.  7 ем не менее, в случае решения Россией проблемы 2003 г. ее кредитный рейтинг может быть повышен. Россия достигла хороших показателей по запасам золотовалютных резервов, по сбору налогов, по исполняемому с профицитом бюджету. Однако этого, по мнению иностранных инвесторов, недостаточно. Нужно форсировать проведение многих реформ, среди которых судебная и земельная, т.к. инвесторы хотят более действенной и законной защиты своих инвестиций, а судебная реформа будет призвана быть гарантом инвестиций, механизмом возврата в страну вывезенных капиталов.  В 1998 г. после финансового кризиса достигнут первичный профицит бюджета за счет увеличения налоговых поступлений и роста цен на нефть, нефтепродукты, энергоресурсы и сырье. Кризис 1998 года способствовал переходу правительства к более взвешенной экономической политике. Государственный бюджет 1999 года впервые был принят с первичным профицитом в 2% ВВП, в первом полугодии профицит составил 1,9% ВВП, а дефицит сократился до 2,5% ВВП. Резко улучшился также торговый баланс, положительное сальдо которого составило порядка 2,5 млрд. долларов США в месяц. В 1999 г. произошло резкое увеличение доходной части бюджета (в 2,5 раза по сравнению с периодом 1998г. увеличился объем налоговых поступлений, выросли мировые цены на нефть, нефтепродукты, энергоресурсы и сырьё).  Реструктуризация государственного долга способствовала сокращению расходов по его обслуживанию, что позитивно повлияло на исполнение федерального бюджета.  Исполнение федерального бюджета происходило в условиях восстановления и оживления промышленного производства в связи с расширением эксгюртоориентированных и импортозамещающих производств. Этот период был переломным с точки зре-  ния тенденций роста долгового бремени страны, создания условий для развития реального сектора ее экономики.  Это связано с тем, что государственные бюджеты последних лет были бюджетами обслуживания государственного долга, т.к. на эти цели в них предусматривалось более 25% расходов бюджета. Этот дефицит финансировался как за счет внутренних источников финансирования, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг, так и через привлечение внешних источников финансирования.  После финансового кризиса 1998 г. рынок государственных ценных бумаг в России перестал существовать до 2000г., т.к. было подорвано доверие у инвесторов к финансовой системе государства. Чтобы вернуть доверие вкладчиков, был реализован ряд мер на государственном уровне по сдерживанию инфляции, приведению местного законодательства в соответствие с российским, усилению контрольных функций государства и др.  Вместе с тем, были обоснованно установлены процентные выплаты по инвестициям в государственные ценные бумаги, которые приближены к реальным возможностям государства по оплате этих обязательств.  После финансового кризиса в 2000 г. возобновилась работа на рынке государственных ценных бумаг. Уровень доходности по этим видам финансовых вложений составил 19,5% годовых в этом году. В 2001 году была осуществлена дважды эмиссия государственных ценных бумаг с уровнем доходности в 21,5% в год.  Расчеты по объемам и методам заимствований Министерства финансов РФ на внутреннем рынке в 2001 году базировались на выпуске четырех основных базовых инструментов государственного долга:

• государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО) со сроками обращения от 3-х месяцев, до 1-го года и дисконтным доходом;

• облигаций федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК) со сроками обращения от 1-го года до 5-ти лет и с выплатой купонного дохода раз в полгода или раз в год;

• облигаций федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроками обращения от 1-го года до 10-ти лет и выплатой купонного дохода один раз в год;

• облигаций государственных сберегательных займов (ОГСЗ) со сроками обращения от 1-го года до 3-х лет и купонным доходом. Купонный доход по ОГСЗ определялся в виде переменной и в виде постоянной величины, а купонный период варьировался от 6-ти месяцев до 1-го года.

Из-за безденежной операции по переоформлению векселей Минфина России для Банка России в 2001 году произошло превышение привлечения по ОФЗ-ПД на 1,7 млрд. рублей. Вместе с тем, в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса РФ источники финансирования в части привлечения по ОФЗ-ПД были уменьшены на разницу между ценой размещения и ценой выкупа ОФЗ-ПД в размере 134,4 млн. рублей.  Кроме того, в I полугодии 2001г. была проведена безденежная операция по переоформлению векселей Минфина России со сроками погашения 25-26 декабря 2001 г., принадлежащих Банку России, в ОФЗ-ПД на сумму 4,9 млрд. рублей.  В табл. 1 приведены показатели динамики государственного внутреннего долга РФ[II].  Таблица I  «у Динамика государственного внутреннего долга Российской Федерации

В I полугодии 2001г. бюджетной росписью было предусмотрено привлечение денежных средств от размещения ГКО в размере 18,0 млрд. рублей, от размещения ОФЗ-ПД в размере 3,0 млрд. рублей. 

В целях финансирования внешнего долга за счет внутренних заимствований верхний предел государственного внутреннего долга на 01.01.2002 г. был увеличен, в результате график заимствований на внутреннем рынке был изменен следующим образом — к размещению было заявлено по ГКО 25,0 млрд. рублей, по ОФЗ-ФК — 5,0 млрд. рублей.  В 1991 году после распада СССР сначала предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу (союзный долг тогда оценивался в 108 миллиардов долларов), а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР.  Однако реально только Россия смогла обслуживать свои обязательства по внешним долгам. Поэтому вскоре договорились, что Россия примет на себя долги всех бывших республик СССР в обмен на их отказ от причитающейся доли активов (так называемый нулевой вариант). Подобное решение стоило дорого, но позволило сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру, обеспечило доверие потенциальных партнеров.  Переговоры с Лондонским клубом о долгосрочной реструктуризации долгов СССР коммерческим банкам Россия вела с декабря 1992 года. Первоначально прогрессу переговоров препятствовала позиция банков-кредиторов, настаивавших на отказе России от государственного иммунитета (это означало, что взыскания кредиторов могли быть обращены на активы СССР или России за рубежом). Осенью 1994 года на сессии МВФ в Мадриде стороны нашли компромисс, договорившись, что должником перед Лондонским клубом будет выступать Внешэкономбанк. На время переговоров банки-кредиторы предоставляли Внешэкономбанку отсрочки платежей (ролл-оверы). Всего в рамках Лондонского клуба был предоставлен 21 ролл-овер.  В ноябре 1995 года во Франкфурте-на-Майне правительство РФ и члены Банковского консультативного комитета Лондонского клуба подписали Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР клубу на общую сумму 32,3 миллиарда долларов, включая проценты сроком на 25 лет с семилетиям льготным периодом[III].  Предметом соглашения с Лондонским клубом является задолженность бывшего СССР частным банкам по кредитам, не застрахованным и не гарантированным государственными компаниями, заключенными до 31 декабря 1991 года. Сумма основного долга составляет 24 миллиарда долларов, процентные платежи — 8,3 миллиарда долларов. Сумма долга была разбита на две части. Основной долг (Principal Loan) планировалось оформить в ценные бездокументарные бумаги, а проценты по нему— в бумажные процентные облигации. Предусмотрено обращение этих облигаций, как в России, так и за ее пределами[IV].  Во внесенном в Госдуму правительством проекте федерального бюджета па 2001 г. сумма внешнего долга иа 1 января 2001г. оценивалась в 154,1 млрд. дол., а на 1 января 2002г.- в 156,5 млрд. дол. против 158,4 млрд. дол. на начало 2000г. Но после проведенной Счетной палатой корректировки этот показатель был понижен до 145 млрд. долларов, причем по состоянию как на начало 2001 г., так и начало 2002 г.[V]  Сокращение произошло за счет уточнения коммерческой задолженности, уменьшения объема роста долга вследствие неблагоприятных для России изменений валютных курсов — с 5 до 2,5 млрд. долл. и сокращения объема ожидаемых кредитов по линии международных финансовых организаций.  Из общей суммы долга около трети (48,4 млрд. дол.) приходится на обязательства перед Парижским клубом, более 20% (29,8 млрд. дол.) — перед Лондонским клубом, более 18%— на государственные ценные бумаги РФ, деноминированные в инвалюте, более 11%— на долги по кредитам международных финансовых организаций, около 10%— на долги бывшим странам СЭВ. Частью внешнего долга сейчас считается также задолженность правительства РФ перед ЦБ России (около 6 млрд. дол.). Если говорить о задолженности перед Парижским клубом, находящимся в настоящее время в центре внимания, то главными кредиторами России выступают: Германия— 21,1 млрд. дол., Италия— 5,9, Япония— 5,6, США — 4,0, Франция — 3,0 и Австрия — 2,5 млрд. дол.  В августе 2000 г. была завершена операция переоформления прежних долговых обязательств перед Лондонским клубом в новые российские еврооблигации, как это предусматривалось заключенным в феврале 2000 г. Соглашением о реструктуризации этих обязательств. Облигации («евро-бонды») имеют два срока погашения в зависимости от того, какую часть долга они заменяют: 2010 г. (просроченная задолженность по процентным платежам) и 2030г., включая 7-летний льготный период (основная часть долга). По соглашению 10,6 млрд. из 32.8 млрд. долл. основного долга были списаны, но при всех льготах с учетом процентов России все же придется, в конечном счете, выплатить Лондонскому клубу около 40 млрд. долларов.  В 2000-м году России так и не удалось получить новый кредит от МВФ, хотя он был заложен в бюджет. Тем не менее, благодаря большим валютным поступлениям и значительному перевыполнению бюджетного плана, к каким-либо финансовым осложнениям это не привело, и по состоянию на начало 2001 г. Россия фактически сохраняла полную платежеспособность по своим действовавшим на этот момент и признанным ею международным финансовым обязательствам. Таким образом, непосредственных финансовых причин для того конфликта, который возник в начале 2001 г. вокруг проблемы погашения долга бывшего СССР перед Парижским клубом, по сути дела, не существовало. И все же этот конфликт не был надуманным или случайным.  В российских верхах существовали обоснованные опасения, что, если согласиться в 2001 г. на обслуживание долга России Парижскому клубу в полном объеме (для этого, действительно, были возможности), то невольно будет создан прецедент, осложняющий ведение дальнейших переговоров об отсрочках, необходимость которых, по-видимому, возникнет в последующие годы.  Россия как страна с переходной экономикой, только еще выходящая из глубочайшего кризиса, в котором есть доля вины западных консультантов и «кураторов», вправе рассчитывать на «снисходительность» западных кредиторов, неоднократно и в больших масштабах демонстрировавших ее в отношениях с рядом других стран. Но отношение к России западных политических и финансовых кругов в последнее время значительно ухудшилось.  В табл.2 приведены платежи по внешнему долгу, включая долги бывшего СССР1.  1 Внешний долг // ЭКО, 2001 №8 стр. 91.  7 Финансы  Правительство РФ предпринимает меры к стабилизации внешнего долга уже в ближайшие годы.  Платежи по внешнему долгу, включая долги бывшего СССР (млрд. долл.)

В 2002 году Программа государственных внутренних заимствований, утвержденная Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год», выполнена.  Утвержденный Законом о бюджете на 2002 год объем привлечения внутренних источников первоначально составлял 151,5 млрд. руб. при погашении обязательств на сумму 141,7 млрд. руб. В связи с внесением изменений в указанный закон объем привлечения средств с внутреннего рынка был увеличен до 212,2 млрд. руб. при погашении обязательств на сумму 115,9 млрд. руб.  Конъюнктура, сложившаяся на финансовых рынках в 2002 году, позволила Министерству финансов Российской Федерации привлечь в федеральный бюджет средства в объеме 221,1 млрд. руб. при погашении обязательств на сумму 115,4 млрд. руб., в т.ч. полностью профинансировать компенсации по сбережениям вкладчиков бывшего Сбербанка СССР и по товарным обязательствам СССР на сумму 17,6 млрд. руб. Государственные ценные бумаги погашены на сумму 92,1 млрд. руб.  В 2002 году на рынке государственного внутреннего долга произошли изменения, являющиеся началом серьезных процессов по качественному реформированию структуры внутреннего долга, выпуска и обращения государственных ценных бумаг.  Впервые за последние почти десять лет существования рынка государственного внутреннего долга Российской Федерации объем размещаемых краткосрочных инструментов составил всего 15,5% от фактически эмитируемых обязательств.  В 2002 году впервые были размещены долгосрочные инструменты — JAP-FL со сроками обращения более пяти лет на сумму по номиналу 42,3 млрд. руб. (17,7%), что позволило удлинить период погашения государственного долга и избежать нежелательных пиков нагрузки на федеральный бюджет в 2003 — 2005 гг. В 2002 году значительно увеличилась против 2001 года ликвидность рынка, ежедневный оборот по гособязательствам превысил 1 млрд. руб., при этом 8% оборота рынка пришлось на среднесрочные и долгосрочные инструменты.  В 2002 году Министерство финансов России погасило государственных ценных бумаг, полученных инвесторами в ходе новации ГКО-ОФЗ со сроками погашения в 1998-99 гг., на сумму 47,7 млрд. руб. Сектор новационных ценных бумаг, включая полученные инвесторами Ш серии ОВГВЗ, являлся в течение всего года высоколиквидным и достаточно быстро растущим.  В 2002 году по мере снижения инфляции и повышения ликвидности рынка снижалась доходность государственных обязательств. Бумаги со сроками обращения больше года в течение всего периода позволяли инвесторам получать уверенный, соответствующий невысоким рискам доход на рынке госдолга, что мотивировало их участие в этом сегменте финансового рынка. В целом увеличение сроков обращения государственных ценных бумаг и снижение доходности инструментов позволило достичь экономии процентных расходов в размере 20,6 мдрд. руб. и направить сэкономленные средства на финансирование непроцентных расходов бюджета.  Кроме того, снижение процентных ставок на рынке внутреннего долга на среднесрочном сегменте до 13,5% и долгосрочном— до 13,9% годовых стимулировало развитие сектора корпоративных обязательств, которые получили индикаторы, как по стоимости денег, так и по длине размещаемых инструментов. В IV квартале 2002 года объем корпоративных облигаций увеличился до 69,5 млрд. руб., а доходность уменьшилась с 21—23% в начале года до 15% к концу 2002 года.  В 2002 году несколько снизился против 2000—2001 гг. объем гособязательств Сбербанку Российской Федерации и увеличился объем инструментов, размещаемых среди частных финансовых инвесторов.  В 2002 году полностью погашены обязательства гособоронзаказа на сумму 9,2 млрд. руб.  К 2003 году рынок внутренних заимствований характеризовался достаточно низкими ставками, превышением спроса над предложением и растущей ликвидностью.  В соответствии с программой государственных внутренних заимствований РФ на 2003 год, утвержденной Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год», предусмотрено привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг в объеме 169,52 млрд. руб., что меньше на 52 млрд. руб., чем в 2002 году. В 2002 году в доходную часть бюджета было привлечено 42,1 млрд. руб. путем государственных заимствований. В связи с отсутствием полного пакета законодательства по инвестированию средств пенсионной системы свободные резервы обязательной пенсионной системы в сумме 45,0 млрд. руб. также были инвестированы в государственные ценные бумаги, номинированные в валюте РФ. Если исключить указанные операции, то объем привлечения средств с финансового рынка в 2003 году увеличится почти на 35,5 млрд. руб. по сравнению с 2002 годом. В 2003 году практически завершатся выплаты по но- вированным государственным ценным бумагам, объем обязательств по которым остается достаточно высоким и составит 112,9 млрд. руб. В 2003 году предполагалось увеличить объем предложения среднесрочных и долгосрочных инструментов, которые должны составить 75% всех размещенных инструментов.  Выполнение программы заимствований в 2003 году приведет к увеличению рыночного объема государственных ценных бумаг до 300 млрд. руб. против 217 млрд. руб. на начало 2003 года и 160 млрд. руб. на начало 2002 года.  В соответствии со статьей 134 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», в 2003 году будет проведено переоформление части портфеля Центрального банка Российской Федерации на сумму до 300 млрд. руб.  Развитие в 2003 году системы страхования и негосударственной пенсионной системы предполагает выпуск для этих категорий инвесторов привлекательных инструментов, соответствующих финансовому продукту, размещаемому этими организациями. Министерство финансов создало новый финансовый инструмент — ГСО и инфраструктуру для его обращения и предполагает разместить указанные обязательства на сумму 9,5 млрд. руб. В настоящее время Министерство финансов совместно с Банком России и в контакте с профессиональным сообществом работает над созданием Национальной системы сбережений.  Положительные процессы в денежно-кредитной сфере позволяют предполагать, что в 2003 году долгосрочные инструменты будут размещены в объеме 65,3 млрд. руб., при этом длина этих инструментов увеличится с 6 лет в 2002 году до 10—12 лет в 2003 году.  Несмотря на высокий объем погашения новационных бумаг, положительное сальдо от размещения государственных ценных бумаг в 2003 году составит 56,6 млрд. руб.  Управление внешним долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.  В Государственной думе еще в 1996 г. была создана специальная комиссия по государственному долгу и зарубежным активам РФ. Основной формой контроля и влияния с ее стороны на правительственную политику в этой области является ежегодное утверждение бюджета и его составных частей— программ, внешних и внутренних заимствований и предоставляемых РФ государственных кредитов. Особое внимание Государственная дума в соответствии с Бюджетным кодексом стала уделять такому важнейшему показателю, как предельный объем государственных внешних заимствований. Лимит государственного долга — это относительный ограничитель. Бюджетный кодекс предусматривает возможность его изменения путем внесения соответствующих поправок в закон о бюджете. Но это достаточно трудоемкий и длительный путь, требующий веских обоснований.  Об условности показателя лимита внешнего долга свидетельствует, например, и описанный выше факт уменьшения суммы государственного долга Счетной палатой.  Важным моментом в совершенствовании управления внешним долгом после августа 1998 г. стало решение об обязательном законодательном контроле над новыми внешними заимствованиями. Этот контроль должен осуществляться путем утверждения Государственной думой ежегодных программ внешних заимствований.  Новые нормы по управлению внешним долгом были внесены в августе 2000 г. в Бюджетный кодекс РФ. Они предусматривают выделение в программе государственных внешних заимствований РФ всех тех заимствований, объем которых превышает 10 млн. долл., и обязательств по реструктуризации долга РФ, если их объем превышает 10 млн. долл. Кодексом также предусматривается, что договоры (соглашения) о реструктуризации либо списании задолженности РФ иностранным кредиторам подлежат ратификации, если они не были включены в данную программу на очередной финансовый год, а размер реструктурируемого обязательства превышает 10 млн. долл.  Внешними источниками финансирования бюджетного дефицита служили кредиты международных финансовых организаций, главным образом Международного валютного фонда (МВФ), акционером которого Россия стала летом 1992 г. Однако условия, выдвигаемые МВФ, при предоставлении кредитов являются настолько жесткими, что усугубляют трудности переходного периода.  Долгосрочные инвестиционные кредиты Всемирного банка являются целевыми. Они направлены на либерализацию торговли, приватизацию, реформу системы образования и здравоохранения, инфраструктуру и т.п., т.е. на долгосрочный экономический рост. Они служат средством финансирования дефицита государственного бюджета, связанного с изменением экономической политики государства.  Основными направлениями деятельности Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) являются финансирование региональных инвестиционных программ, главным образом молодых частных предприятий.  Иностранная финансовая помощь поступала от правительств отдельных западных стран в виде прямых кредитов и безвозвратных ссуд правительствам бывших союзных республик или в виде кредитов коммерческим компаниям этих стран на приобретение промышленного оборудования и др. товаров.  За последние годы Россия получила помощь из всех указанных выше источников, хотя и не в полном обещанном объеме. Эксперты московского представительства Всемирного банка считают основной проблемой российской экономики отсутствие в банковском секторе и на рынке корпоративных ценных бумаг механизмов направления потоков инвестиций в наиболее эффективные инвестиционные проекты. Разработка и внедрение такого механизма помогли бы решить проблему внешних заимствований.  В некоторых экономически развитых странах в условиях стабильной экономики бюджеты являются также дефицитными, но это не является для них катастрофой. При бездефицитном бюджете США государственный долі' США составляет внушительные суммы. Государственные заимствования США направляются на развитие предприятий и отраслей экономики США, которые особенно нуждаются в государственной финансовой поддержке.  Это выгодно как предприятиям, которые могли бы обанкротиться без такой поддержки, так и государству, которое при разумной организации финансов получает дополнительные доходы.  Государственная политика в области бюджетного планирова- ¦ ния и финансирования дефицита федерального бюджета РФ состоит в неинфляционном его покрытии при последовательном сокращении объема внешних заимствований.  Для увеличения доли бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения, предприятий, организаций и других инвесторов необходимо принять ряд законов, охраняющих их собственность, а также расширить круг государственных ценных бумаг для населения.  Для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка необходимо обеспечить координацию федеральных, региональных и муниципальных займов на государственном уровне.