Тема 2. Налоговая политика и налоговая система государства

1. Понятие налоговой системы, ее составные элементы

2. Налоговая система РФ

3. Налоговые органы РФ

4. Налоговая политика государства

5. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ И НАЛОГОВЫХ АГЕНТОв

6. Классификация налогов

Взимаемые в установленном законодательством порядке налоги, сборы, пошлины и другие налоговые платежи в совокупности образуют основу любой налоговой системы. Но налоговые системы существенно отличаются друг от друга по набору налогов, их видам и структуре, способам взимания, базе, ставкам, льготам и фискальным полномочиям различных уровней власти. Поэтому на практике они предстают в виде многообразных форм с множеством национальных особенностей.

Налоговая система – взаимосвязанная совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения.

Существенными условиями налогообложения, присущими налоговым системам, являются:

• система и принципы налогового законодательства;

• принципы налоговой политики;

• порядок установления и ввода в действие налогов;

• виды налогов и общие элементы налогов;

• порядок распределения налогов по бюджетам;

• система налоговых органов;

• формы и методы налогового контроля;

• права и ответственность участников налоговых отношений;

• порядок и условия налогового производства.

Экономическая характеристика налоговых систем включает в себя следующие показатели.

Налоговый гнет (налоговое бремя) – отношение общей суммы налоговых сборов к совокупному национальному продукту, которое показывает, какая часть произведенного обществом продукта перераспределяется посредством бюджета.

Анализ начисленных налогов показал, что для сельскохозяйственных организаций России был установлен высокий уровень изъятия средств через налоги и сборы. Например, налоги и сборы, по данным годового отчета Минсельхоза России за 2002г., в затратах на основное производство составляли 19,4%, в выручке – 19%. В странах с развитой рыночной экономикой все виды налогов составляют 2–6% всех фермерских затрат.

В связи с тяжелым финансовым положением и неплатежеспособностью сельскохозяйственные предприятия ежегодно уплачивали только часть начисленных налогов. Так, в 2002 г. было уплачено 75% от начисленной суммы. Другая часть была зачислена в задолженность (120,2 млн. руб.) и на них начислены пени в размере 52,2 млн. руб. Действующая система пени и штрафов существенно ухудшает финансовое положение предприятий.

Существуют четыре методики расчета налоговой нагрузки, каждая из которых имеет свои достоинства и недостатки. Предлагаемые методики определения налоговой нагрузки отличаются в своих подходах по включению количества налогов в расчет налоговой нагрузки, а также по определению интегрального показателя, с которым соотносится сумма налогов.

Методика, разработанная Департаментом налоговой политики Минфина РФ, считается официальной. Уровень налоговых платежей оценивается по ней отношением всех уплачиваемых налогов к выручке от реализации, включая выручку от прочей реализации (в процентах).

В налоговых системах разных стран часто проводят различие между прямыми и косвенными налогами. В менее развитых странах доля косвенных налогов высока, так как механизм их взимания и контроля более прост по сравнению с прямыми налогами.

Структура налоговых поступлений в федеральный бюджет России в 2005 году характеризуется данными, приведенными в таблице 2, и заметно отличается от большинства развитых стран. Как нигде в мире, низка доля прямых налогов в совокупных налоговых поступлениях и высока доля косвенных налогов. Низкая доля прямых налогов обусловлена незначительной по сравнению с другими странами важной составляющей – налогом на прибыль организаций.

Для построения налоговой системы государства определяющее значение имеют факторы политико-правового характера:

- пропорции в распределении хозяйственных функций, социальных ролей между центральной администрацией и местными органами власти;

- роль налогов среди доходных источников бюджетов различных уровней;

- степень контроля центральной администрацией за органами местной власти.

2. Налоговая система Российской Федерации представляет собой совокупность налогов, установленных законодательной властью и взимаемых исполнительной властью, принципов и методов их построения, изменения и отмены, уплаты и применения мер по обеспечению их оплаты, осуществления налогового контроля, а также привлечения к ответственности за нарушение налогового законодательства.

В современной налоговой системе России действуют три вида налогов и сборов: федеральные, региональные, местные (рис.2).

1. Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. Согласно НК их девять: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина.

2. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом, законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. К ним относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог.

3. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Кодексом, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Российской Федерации.

В настоящее время местных налогов два: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Перечень налогов установлен статьями 13, 14 и 15 Налогового кодекса.

В основу построения налоговой системы Российской Федерации заложены следующие фундаментальные принципы налогообложения (ст. 3 Налогового кодекса):

1) принцип всеобщности и равенства налогообложения, т.е. каждое лицо должно платить законно установленные налоги с учетом фактической способности налогоплательщика к уплате налога;

2) принцип недискриминации налогоплательщиков означает, что порядок взимания налогов и сборов не должен учитывать политических, экономических, конфессиональных и иных различий между налогоплательщиками. Нельзя также дифференцировать ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физического лица или места происхождения капитала;

3) принцип экономического приоритета базируется на том, что только экономическая природа объекта налогообложения может служить основой для установления налога;

4) принцип презумпции правоты собственника при толковании налогового законодательства означает, что все неустранимые сомнения и неясности законодательства о налогах и сборах трактуются в пользу налогоплательщика;

5) принцип ясности и доступности понимания порядка налогообложения, т.е. налогоплательщик должен точно знать, какие налоги и сборы, когда, в каком размере он должен уплачивать в бюджет.

Наряду с фундаментальными принципами налогообложения при построении национальной налоговой системы следует руководствоваться и организационными принципами налогообложения, отражающими специфику страны (уровень развития, выбранную экономическую политику, финансово-бюджетное устройство и др.).

Организационные принципы – это положения, в соответствии с которыми осуществляется построение, развитие и управление налоговой системой.

Налоговая система России руководствуется следующими организационными принципами.

1) Принцип единства налоговой системы. Основные начала российского законодательства о налогах и сборах не допускают установления налогов, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или денежных средств (статья 3 НК). Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Не допускается также введение региональных налогов, позволяющих наполнять бюджеты одних территорий за счет других.

2) Принцип равенства правовых статусов субъектов федерации. В основу построения налоговой системы должен быть заложен налоговый федерализм, т. е. разграничение полномочий между федеральными и региональными уровнями власти в области налогообложения и бюджетных отношений. В России этот принцип реализуется через трехуровневую структуру налоговой системы (федеральные, региональные и местные налоги и сборы).

3) Принцип подвижности (эластичности). Суть данного принципа в том, что налоговое бремя и налоговые отношения могут быть оперативно изменены в соответствии с объективными нуждами государства. В ряде случаев эластичность налогообложения используется в качестве контрмеры государства против уклонения от уплаты налогов. Однако реализация этого принципа в российской налоговой системе, по мнению иностранных экспертов, затруднена в связи со слишком частыми и непредсказуемыми изменениями законодательства.

4) Принцип стабильности. Налоговая система должна функционировать в течение многих лет до налоговой реформы. Данный принцип обусловлен интересами всех субъектов налоговых отношений.

5) Принцип множественности налогов. Любая налоговая система эффективна только в том случае, если она предусматривает множественность налогов. Во-первых, это обусловлено необходимостью перераспределения налогового бремени по плательщикам. Во-вторых, при едином налоге нарушается принцип эластичности налоговой системы. В-третьих, соблюдение данного принципа позволяет реализовать взаимодополняемость налогов, согласно которой искусственная минимизация одного налога обязательно вызовет рост другого налога.

6) Принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов. Данный принцип означает ограничение введения дополнительных налогов субъектами Федерации и органами местного самоуправления (статья 12 НК).

7) Принцип гармонизации налогообложения с другими странами. Многие налоги, присущие экономически развитым странам, включены в налоговую систему России (например, акцизы, НДС, поимущественные налоги и др.). Эта тенденция позволит в дальнейшем Российской Федерации быть членом мировых экономических сообществ, а в настоящее время способствует устранению двойного налогообложения.

Система налогового законодательства Российской Федерации. Система российского налогового законодательства – это совокупность нормативных актов различного уровня, содержащих налоговые нормы. Законодательство России, включает в себя Налоговый кодекс РФ и принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах; законы и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

В основу российского законодательства на основе Налогового кодекса РФ положена концепция системы законов о налогах прямого действия, которая предусматривает исключение издания конкретизирующих и развивающих данные над- и подзаконных актов. Однако на практике это не всегда так.

Наиболее общие подходы к вопросам налогообложения закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, в статье 57 главы 2 сказано, что «каждый обязан платить законно установленные платежи и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги и ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют».

Общие принципы налогообложения в России закреплены в Налоговом кодексе Российской Федерации (часть первая). В первую очередь Кодекс провозглашает, что законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения, фактической способности налогоплательщика к уплате налога исходя из принципа справедливости. В нем также перечислены налоги и другие платежи, определены права, обязанности и ответственность субъектов налоговых отношений.

Законы Российской Федерации включают законы общего действия (например, «Закон о налоговых органах Российской Федерации») и законы о конкретных налогах (например, вторая часть НК).

Указы Президента Российской Федерации устанавливают самостоятельные нормы права, а также носят характер поручений органам управления по разработке нормативных актов по налогообложению.

Постановлениями Правительства Российской Федерации устанавливаются ставки акцизов и таможенных пошлин и т.д.

Согласно статье 4 НК, федеральные и региональные органы исполнительной власти в предусмотренных Налоговым кодексом пределах могут издавать нормативные акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами. Однако эти акты не правомочны изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливая местные налоги и сборы. Их налоговая политика должна соответствовать общим принципам налогообложения и сборов, определенным Налоговым кодексом.

Акты Федеральной налоговой службы (ФНС) и Министерства финансов Российской Федерации в условиях становления и развития российской налоговой системы занимают важное место. В ряде случаев эти акты могут иметь нормативное значение, и нарушение их влечет за собой юридическую ответственность. Но в целом задача при издании подобных актов сводится к разъяснению методики ввода в действие закона и т. п.

Письма, указания и разъяснения ФНС носят нормативный характер и в основном посвящены рассмотрению частных налоговых ситуаций.

Необходимо подчеркнуть, что инструкции ФНС не могут устанавливать или изменять налоговые обязательства; их назначение – регламентировать единообразные способы практической, связанной с правильным и своевременным взиманием налогов, деятельности органов управления.

Постановления Конституционного Суда, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации имеют важное значение для регламентации отношений в налоговой сфере. Принятые в последнее время постановления этих органов и Высшего Арбитражного Суда служат для защиты интересов налогоплательщиков, позволяя им обжаловать незаконные решения налоговых органов в судебном порядке.

Кроме национального законодательства отношения в налоговой сфере регулируются и международно-правовыми договорами.