1.1.2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения
В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права — бюджетным правом.
Бюджетное право — центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.
Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:
а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;
б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.
Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:
а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;
б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;
в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;
г) бюджетный процесс, т е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.
Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.
Итак, бюджетное право — это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.
Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.
Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развитая местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.
Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.
Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.
Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.
В круг субъектов бюджетного права РФ входят:
1) государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования);
2) органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.
Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.
Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.
Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:
а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или
соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.
В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах — в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.
Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.
В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.
Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862,* Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г.,** Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».***
__________________
* СЗ РФ. 1998. №32. Ст. 3905.
** СЗРФ. 1999. №1. Ст. 1.
*** Российская газета. 1999. 13 апр.
Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.
Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса* как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»).** Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.** и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.*** определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.
_____________________
* ВВС. 1991. № 46. Ст 1543; 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст 605. В связи с введением в действие БК РФ названный Закон утрачивает силу с 1 января 2000 г. // Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля.
** ВВС. 1993.№18.Ст 635. В связи с введением в действие БК с 1 января 2000 г. утрачивает силу.
*** СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378.
**** СЗ РФ.1997 № 39.Ст. 4464.
Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.
В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.*
_______________________
* См , например- Указ Президента РФ «О неотложных мерах по облегчению режима экономии в процессе исполнения бюджета» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4140;
Положение о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3450; О своевременности перечисления средств в доход федерального бюджета и очередности платежей в фонды субъектов РФ. Письмо Минфина РФ от 17 апреля 1997 г. // Нормативные акты по финансам, налогам. 1997 № 7.С.13.
Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.,* Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.
____________________
* См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999.14 июля.
- Принятые сокращения
- Предисловие
- Общая часть
- 1. Финансы и финансовая деятельность государства и муниципальных образований
- Финансы и финансовая система Российской Федерации в систему российского права в качестве одной из ее отраслей входит финансовое право.
- 1.2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований: понятие, роль и методы
- 2. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права
- 2.1. Предмет и понятие финансового права
- 2.2. Финансовое право в системе российского права: его особенности и связь с другими отраслями права
- 2.3. Система и источники финансового права
- 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения
- 3.1. Понятие и виды финансово-правовых норм
- 3.2. Финансовые правоотношения, их особенности и виды
- 3.3. Субъекты финансового права
- 3.4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений
- 4. Правовые основы и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
- 4.1. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований
- 4.2. Распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности
- 4.3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления
- 5. Финансовый контроль
- 5.1. Понятие и значение финансового контроля
- 5.2. Виды и органы финансового контроля
- 5.3. Методы финансового контроля
- Особенная часть
- 1.1.2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения
- 1.1.3. Бюджетное устройство в Российской Федерации
- 1.1.4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами
- 1.2. Бюджетные права(компетенция) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
- 1.2.1. Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции)
- 1.2.2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации
- 1.2.3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов Российской Федерации
- 1.2.4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований
- 1.3. Бюджетный процесс
- 1.3.1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
- 1.3.2. Стадия составления проекта бюджета
- 1.3.3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета
- 1.3.4. Стадия исполнения бюджета
- 1.3.5. Отчет об исполнении бюджета
- 1.4. Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов
- 1.4.1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов
- 1.4.2. Правовой режим целевых бюджетных фондов
- 1.4.3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов
- 1.4.4. Правовой режим целевых фондов Правительства рф
- 1.4.5. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов
- 2. Правовой режим финансов государственных и муниципальных предприятий
- 2.1. Понятие и основы правового регулирования финансов государственных и муниципальных предприятий
- 2.1.1. Понятие финансов государственных и муниципальных предприятий
- 2.1.2. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект финансово-правового регулирования
- 2.1.3. Правовые основы планирования финансовых ресурсов предприятия
- 2.2. Правовое регулирование источников образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий
- 2.2.1. Выручка и прибыль предприятия
- 2.2.2. Правовое регулирование определения себестоимости продукции (работ, услуг)
- 2.2.3. Правовые основы использования кредита, амортизационных отчислений и прочих поступлений государственными и муниципальными предприятиями
- 2.2.4. Порядок распределения и использования прибыли государственных и муниципальных предприятий
- 3. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов
- 3.1. Понятие, система и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов
- 3.1.1. Понятие и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов
- 3.1.2. Система государственных и муниципальных доходов
- 3.1.3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы
- Контрольные вопросы
- 3.2. Общие положения налогового права
- 3.2.1. Налоги, их понятие и роль
- 3.2.2. Система налогов и сборов в Российской Федерации. Порядок установления налогов и сборов
- 3.2.3. Налоговое право Российской Федерации, его источники
- 3.2.4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права
- 3.2.5. Ответственность и защита прав налогоплательщиков
- 3.3. Налоги с физических лиц
- 3.3.1. Общие положения
- 3.3.2. Подоходный налог с физических лиц
- 3.3.3. Налоги на имущество физических лиц
- 3.3.4. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения
- 3.4. Налоги с организаций
- 3.4.1. Общие положения
- 3.4.2. Налог на добавленную стоимость
- 3.4.3. Акцизы
- 3.4.4. Налог на прибыль предприятий и организаций
- 3.4.5. Налог на имущество предприятий
- 3.4.6. Налог на операции с ценными бумагами
- 3.5. Налоги целевые
- 3.5.1. Общие положения
- 3.5.2. Налоги, зачисляемые в дорожные фонды
- 3.5.3. Земельный налог
- 3.5.4. Сбор на нужды образовательных учреждений
- 3.5.5. Налог с продаж
- 3.6. Иные налоги, общие для организаций и физических
- 3.6.1. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте
- 3.6.2. Налог на игорный бизнес
- 3.6.3. Налог на отдельные виды транспортных средств
- 3.6.4. Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности
- 3.6.5. Упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства
- 3.6.6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит
- 3.7. Местные налоги и сборы
- 3.7.1. Особенности местных налогов и сборов
- 3.7.2. Местные налоги и сборы, подлежащие введению на всей территории Российской Федерации
- 3.7.3. Местные налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления
- 3.8. Иные платежи, входящие в систему налогов и сборов
- 3.8.1. Общие положения
- 3.8.2. Государственная и таможенная пошлины
- 3.8.3. Лицензионные сборы
- 3.8.4. Платежи за пользование природными ресурсами
- 3.9. Правовое регулирование обязательных платежей в государственные социальные внебюджетные фонды
- 3.9.1. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и принципы их взимания
- 3.9.2. Особенности взимания и ответственность за неуплату страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды
- Контрольные вопросы
- 4. Правовые основы государственного и муниципального кредита и организации страхового дела
- 4.1. Правовые основы государственного и муниципального кредита
- 4.1.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный внутренний долг
- 4.1.2. Формы государственного и муниципального внутреннего долга
- 4.1.3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита
- 4.1.4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом
- 4.1.5. Правовое регулирование сберегательного дела
- 4.2. Правовое регулирование организации страхового дела
- 4.2.1. Общая характеристика страхования и основ организации страхового дела
- 4.2.2. Виды страхования. Обязательное страхование
- 5. Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов
- 5.1. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория
- 5.1.1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов
- 5.1.2. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов
- 5.1.3. Правовые основы финансирования капитальных вложений
- 5.2. Правовой режим сметно-бюджетного финансирования
- 5.2.1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты
- 5.2.2. Смета бюджетного учреждения и ее значение
- 5.2.3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных учреждений
- 6. Правовые основы банковского кредита, денежного обращения и расчетов. Основы валютного регулирования и валютного контроля
- 6.1. Правовые основы банковского кредитования
- 6.1.1. Понятие, принципы и виды банковского кредита
- 6.1.2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями
- 6.1.3. Банк России — орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций
- Контрольные вопросы
- 6.2. Правовые основы денежного обращения и расчетов
- 6.2.1. Понятие денежной системы
- 6.2.2. Правовые основы денежной системы Российской Федерации
- 6.2.3. Правовые основы обращения наличных денег
- 6.2.4. Правовые основы безналичного денежного обращения
- 6.2.5. Правила ведения кассовых операций
- 6.3. Правовые основы валютного регулирования и валютного контроля
- 6.3.1. Понятие валюты и валютных ценностей
- 6.3.2. Понятие и содержание валютного регулирования
- 6.3.3. Валютный контроль
- Содержание
- 1. Правовой режим 87
- 2. Правовой режим финансов государственных и муниципальных предприятий 147
- 3. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов 163
- 4. Правовые основы государственного и муниципального кредита и организации страхового дела 294
- 5. Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов 351
- 6. Правовые основы банковского кредита, денежного обращения и расчетов. Основы валютного регулирования и валютного контроля 366