5.2. Виды и органы финансового контроля

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по Разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предуп­реждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению докумен­ты, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, — проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.

Текущий финансовый контроль — это контроль в процессе со­вершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования де­нежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).

Последующий финансовый контроль — это контроль, осущест­вляемый после совершения финансовых операций (после исполне­ния доходной и расходной частей бюджета; использования пред­приятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисцип­лины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по

их устранению.

Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится: а) в силу требований законо­дательства, например контроль со стороны представительных (за­конодательных) органов власти за исполнением бюджета по ито­гам за год; б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по во­просам налогообложения со стороны налоговых органов, кон­троль, проводимый на основе решений правоохранительных орга­нов). Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.

Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осу­ществляющих его. В этом случае выделяется финансовый кон­троль: а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; б) аппарата Президента РФ; в) исполни­тельных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредит­ных органов; д) ведомственный и внутрихозяйственный; е) обще­ственный; ж)аудиторский.

Принцип разделения властей придает финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны, орга­нов представительной власти исключительно важную роль, оп­ределяет его новое содержание. Основы этого контроля закрепле­ны конституционно: в Конституции РФ, в конституциях респуб­лик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, дру­гих субъектов Федерации. Финансовый контроль в них выделен особо.

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Прави­тельством РФ (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отчеты о внебюджетных государственных социальных фондах. Контроль­ные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конститу­ции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету Государ­ственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Коми­тету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, осуществляющих контроль в этой об­ласти в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения фе­дерального бюджета. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па­лату РФ. Состав и порядок деятельности Счетной палаты опреде­ляются федеральным законом.* К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности замести­теля Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

_____________________

* См.: Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст.167.

Счетная палата Российской Федерации наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 За­кона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение кон­трольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использова­ния федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государствен­ной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показате­лей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов и подготовка предложений, направленных на их уст­ранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет­ных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполно­моченных банках, иных финансово-кредитных учреждениях Рос­сийской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюдже­та и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной пала­ты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Рос­сийской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга;

законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; эффектив­ностью размещения централизованных финансовых ресурсов, вы­даваемых на возвратной основе; предоставлением государствен­ных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организа­циям.

В рамках банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка Российской Феде­рации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федераль­ного бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслужи­ванию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).

В отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полу­ченных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами феде­ральной собственности).

Закон определяет круг субъектов, на которых распространяют­ся контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

а) все государственные органы (в том числе их аппараты) и уч­реждения, федеральные внебюджетные фонды;

б) органы местного самоуправления, предприятия, организа­ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независи­мо от видов и форм собственности, если они получают, перечисля­ют, используют средства из федерального бюджета или использу­ют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федераль­ными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея­тельность которых контрольные полномочия Счетной палаты рас­пространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, исполь­зованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или фе­деральными органами государственной власти налоговых, тамо­женных и иных льгот и преимуществ (ст. 12 Закона).

Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с феде­ральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и собственностью.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, пред-

приятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата впра­ве проводить ревизии и тематические проверки, о результатах ко­торых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уго­ловную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в опе­ративную деятельность проверяемых организаций, а также преда­вать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, воз­мещению причиненного государству ущерба и привлечению к от­ветственности должностных лиц, виновных в нарушении законо­дательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление органам государственной влас­ти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в ука­занный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со для получения предписания.

Счетная палата имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хо­зяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, на­носящих государству прямой непосредственный ущерб и требую­щих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умыш­ленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятст­вий для проведения ее контрольных мероприятий.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем испол­нении предписаний коллегия Счетной палаты может по согласова­нию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Инспекторы Счетной палаты при проведении проверок и реви­зий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посе­щать государственные органы, предприятия, учреждения, органи­зации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помеще­ния, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений — изымать необходимые документы, ос­тавляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодей­ствует с другими контрольными органами Российской Федерации (ст. 22 Закона). Контрольные органы Президента и Правительства РФ, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранитель­ные органы, Центральный банк, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной па­латы.

Счетная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы, государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, что закреплено в их законодатель­стве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: законодательство субъектов Федерации; принятые в соответствии с Конституцией РФ законы (в том числе законы субъектов РФ о местном самоуправлении), а также нормативные акты представительных органов, местного самоуправления — уставы муниципальных образований, положе­ния и др.

На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п. органы) как органы постоянно действующего государствен­ного финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создава­емых органами власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ.

Представительные органы местного самоуправления также об­разуют на своем уровне контрольные органы.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган — Глав­ное контрольное управление Президента Российской Федерации* (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации, впоследствии — Контрольно­го управления Президента РФ**).

____________________

* См.. Указ Президента РФ «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» от 16 марта 1996 г и утвержденное им Положение о Глав­ном контрольном управлении Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 12.Ст.1066

** См.: САПП. 1993. № 18. Ст. 1598; СЗ РФ. 1996. № 6. Ст 532.

При осуществлении контрольных функций этот орган взаимо­действует с другими структурными подразделениями Админи­страции Президента РФ, соответствующими комитетами и комис­сиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерально­го Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различ­ными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти.

К основным функциям Главного контрольного управления от­несено:

— контроль и проверка исполнения федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;

— подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенст­вовании деятельности федеральных органов исполнительной влас­ти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной деятель­ности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Для реализации своих контрольных функций Главное кон­трольное управление наделено правами: требовать от руководите­лей государственных органов, предприятий, учреждений и орга­низаций документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответст­вии с задачами Управления; привлекать к проверкам представите­лей правоохранительных и специальных органов контроля, специ­алистов; вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок.

Управление не наделено правом применения каких-либо сан­кций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотла­гательно. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений.

Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствую­щих должностных лиц до принятия решения по результатам про­верки; ставить перед руководителями соответствующих государ­ственных органов вопрос о наложении дисциплинарных взыска­ний на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.

Финансовый контроль осуществляют (наряду с другими свои­ми функциями) полномочные представители Президента РФ в регионах, включающих один или несколько субъектов РФ: на них возложен контроль за использованием средств федерального бюд­жета в соответствующем регионе.*

_____________________

*' См.: Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.

При необходимости усиления определенных направлений фи­нансового контроля на конкретных этапах Президент РФ образует временные органы. Так, Указом Президента РФ от 11 октября 1996 г. № 1428 создана Временная чрезвычайная комиссия при Президенте РФ по укреплению налоговой и бюджетной дисципли­ны,* к основным задачам которой отнесены контроль за своевре­менностью и полнотой уплаты налогов, таможенных и других обя­зательных платежей, за своевременным и целевым использовани­ем средств федерального бюджета и государственных внебюджет­ных фондов.

____________________

* СЗ РФ. 1996. №42. Ст. 4793; состав Комиссии—СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2430.

Органы исполнительной государственной власти общей ком­петенции — Правительство Российской Федерации, правительст­ва, администрации субъектов Федерации направляют контроль­ную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основа­нии Конституции России (ст. 114) и Федерального конституцион­ного закона «О Правительстве Российской Федерации»* контроли­рует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осущест­вляет валютный контроль.

____________________

* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руко­водство и контроль за деятельностью в области финансов федераль­ных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, которые подот­четны ему.

Помимо этого, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному зако­нодательству и международным обязательствам РФ Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осу­ществлению финансового контроля, Правительство РФ принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Это относится как к отраслевым орга­нам государственного управления, так и действующим в сфере фи­нансов. Так, Правительством РФ утверждены Положение о Ми­нистерстве финансов РФ (постановление от 6 марта 1998 г.), Поло­жение о федеральном казначействе РФ (постановление от 27 августа 1993 г.), о других службах, где закреплены функции по финан­совому контролю.

Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие ор­ганы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот;* Федеральная комиссия по обеспечению формирования доходов федерального бюджета за счет средств от при­ватизации;** Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета)***

___________________.

* СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 947.

** СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 658.

*** СЗ РФ. 1999. №16. Ст. 1991.

Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом. Так, Федеральным законом «О федераль­ном бюджете на 1999 год» (ст. 129) Правительству РФ предписано создать специальную комиссию в составе представителей Прави­тельства РФ и Государственной Думы, уполномоченную контроли­ровать погашение задолженностей по возвратным бюджетным ин­вестиционным ассигнованиям.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Министерство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразде­лениями и органами, а также Министерство РФ по налогам и сбо­рам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.

На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министерст­ва финансов или финансовые управления администраций, в муниципальных образованиях — финансовые отделы или управления администраций, формируются соответствующие казначейства и налоговые службы.

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рам­ках его компетенции государственного финансового контроля. Его направлениями являются: контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с госу­дарственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; контроль за использованием и хранени­ем драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и кон­троль за обеспечением платежеспособности страховщиков; кон­троль за качеством аудиторских проверок; за доходами от проведе­ния лотерей, зарегистрированных в РФ.*

_____________________

* См.: Положение о Министерстве финансов РФ//СЗРФ. 1998. №11. Ст. 1288.

В связи с этим Минфин России вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и других федеральных средств, проводит документальные ревизии и про­верки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям право­охранительных органов. По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки соответствую­щих организаций.

Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджетным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по ре­зультатам контроля — при установлении фактов нецелевого ис­пользования взыскивать их с наложением штрафа; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование организаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем, Мин­фин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне кон­трольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только феде­рального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его кон­трольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой под­ход обусловлен принципом самостоятельности в бюджетном устройстве Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления в установленных законодательством пределах, их ответст­венностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.

Подобно Минфину России в Российской Федерации функции контроля осуществляют финансовые органы, субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фон­дов, а также финансовые органы в системе местного самоуправле­ния — относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Важной стороной в деятельности в данной области Министерст­ва финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологи­ческого руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, ут­верждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осу­ществление лицензирования и т.п.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подраз­деления Министерства финансов РФ соответственно их компетен­ции. Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для про­ведения финансового контроля или надзора: Департамент государ­ственного финансового контроля и аудита, Департамент страхово­го надзора. В его ведении находятся Федеральное казначейство, Пробирная палата и др. органы.

Департамент государственного финансового контроля и ау­дита создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998г. № 276* на базе нескольких упраздненных структур­ных подразделений Минфина России, в том числе Контрольно-ре­визионного управления (КРУ) и Департамента организации ауди­торской деятельности.** Произведена также реорганизация кон­трольных органов на местах: на основе постановления Правитель­ства РФ от 6 августа 1998 г. № 886 организованы контрольно-реви­зионные управления Минфина России в субъекте РФ (территори­альные КРУ).***

_____________________

* СЗ РФ. 1998. № 10, Ст. 1204; № 33. Ст. 4006; № 45. Ст. 5524. Его деятельность регулируется также приказом Минфина России от 11 марта 1998 г. «Об образовании Департамента государственного финансового контроля и аудита».

** См.: Финансы. 1998. № 12. С. 6.

*** См.: Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства фи­нансов РФ в субъекте РФ. Утв. пост. Правительства РФ от 6 августа 1998 г. // СЗ РФ.1998.№ 33. Ст.4007.

В задачи названного Департамента входит контроль за испол­нением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использова­нием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутрен­него и внешнего долга, государственных резервов, предоставлени­ем налоговых льгот и преимуществ.

Департамент государственного финансового контроля и аудита организует и проводит самостоятельно и с привлечением террито­риальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использование федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; органи­зует контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторски­ми организациями аудиторских проверок (кроме аудита в банков­ской системе, поскольку это относится к полномочиям Централь­ного банка РФ).

В случае установления нарушений использования федераль­ных средств, израсходованные незаконно или не по целевому на­значению средства, а также доходы от их использования, по пред­писанию Департамента, подлежат возмещению в течение одного месяца после выявления нарушений.

Основной задачей деятельности территориальных управлений КРУ является осуществление последующего контроля за своевре­менным, целевым и рациональным использованием и сохраннос­тью федеральных средств. Они также проводят на договорной ос­нове по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления ревизии и финан­совые проверки (с возмещением расходов) поступления и расходо­вания средств соответствующих бюджетов, внебюджетных фондов и доходов от имущества.

В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финансо­вой дисциплины и неэффективного расходования средств, давать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмеще­нии причиненного ущерба и привлечении к ответственности ви­новных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с организаций бюджетных средств, использованных не по целевому назначению;

ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, винов­ных в нарушении законодательства; передавать материалы реви­зий и проверок в правоохранительные органы.

В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соот­ветствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудитор­ских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе). По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы

перед Минфином России об аннулировании лицензий на осущест­вление аудиторской деятельности.

Руководитель территориального КРУ назначается на долж­ность и освобождается от нее Минфином России.

Органы федерального казначейства, находящегося в подчине­нии Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение феде­рального бюджета и использование средств государственных (фе­деральных) внебюджетных фондов.* Органы федерального казна­чейства наделены широкими правами, обеспечивающими выпол­нение их контрольных функций: производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки де­нежных и бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и т.п.;

получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организа­ций, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федераль­ного бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами.

__________________

* См.: Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992г. № 1556 // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; Положение о федеральном казначействе. Утв. пост. Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320.

Они вправе применять санкции и другие меры принудительно­го воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, вы­давать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, ис­пользованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки или иные финансово-кредитные учреждения штрафы в слу­чаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в государственные внебюджет­ные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей) в размере действующей в банке (фи­нансово-кредитном учреждении), допустившем нарушение, про­центной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на десять пунктов. Казначейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение бан­ковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казна­чейства по кассовому исполнению федерального бюджета.

Налоговые органы, в Российской Федерации. Налоговыми орга­нами являются Министерство РФ по налогам и сборам и его терри­ториальные органы по городам и районам.* Они действуют как система специализированных органов финансового контроля, дея­тельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательст­ва, правильности исчисления, полноты и своевременности внесе­ния налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Налоговые органы наделены широким кру­гом контрольных полномочий и прав по применению мер прину­дительного воздействия к нарушителям налогового законодатель­ства. Налоговый кодекс РФ закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок при­менения.

Налоговые проверки полномочны также проводить федераль­ные органы налоговой полиции.**

_____________________

* См.: Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации» от 21 марта 1991 г. в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 151-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля; Указ Президента РФ «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» от 23 декабря 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393.

** См.; Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. // ВВС. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973.

В сфере налогообложения при перемещении товаров через та­моженную границу Российской Федерации осуществляют кон­троль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль (см. ТК РФ, ст. 34 НК РФ).

Функции государственного страхового надзора, осуществляе­мые Департаментом страхового надзора Минфина России также ограничены особой сферой — страховой деятельностью. Они осу­ществляются в целях обеспечения соблюдения требований законо­дательства Российской Федерации о страховании, развития стра­ховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых от­ношений, в связи с чем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков.*

___________________

* См.: Закон РФ «Об организации страхового дела» в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г. // ВВС. 1992. № 2 Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464.

Важное место в их функциях занимает предварительный кон­троль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осу­ществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее.

Банки (кредитные организации). Их функции в области финансового контроля в современный период существенно измени­лись. Это обусловлено изменением принципов регулирования эко­номики и связанной с ним перестройкой банковской системы, об­разованием коммерческих банков, основанных на различных фор­мах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наде­лены властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки правомочны контролировать соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства. В других отношениях банки осуществляют контроль на граждан­ско-правовой основе как сторона в договоре.*

_______________________

* См.: Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в ред. Феде­рального закона от 3 февраля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 7 и 14 июля.

Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цент­ральным банком РФ в силу специфики своего правового положе­ния, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятель­ность. На Центральный банк как орган государственного управле­ния возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в администра­тивном порядке. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. в них были внесены изменения.* Центральный банк Российской Федера­ции осуществляет также контроль за соблюдением законодатель­ства о валютном регулировании и денежном обращении.

____________________

* См.: Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в ред. Федерального закона от 26 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 1593; 1998. № 31. Ст. 3829.

Ведомственный финансовый контроль — это контроль минис­терств, ведомств, других органов исполнительной власти, государ­ственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений.* Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Рабо­та контрольно-ревизионных подразделений находится под контро­лем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Прави­тельству РФ.

_________________

* См.: Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной де­ятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений. Утв. пост. Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. // СП СССР. 1981. Отд. 1. № 15. Ст.89.

К основным задачам ведомственного контроля относятся: кон­троль за выполнением плановых заданий, экономным использова­нием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью госу­дарственной собственности, правильностью постановки бухгал­терского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточи­тельства и всякого рода излишеств.

Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответ­ствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях — один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опи­раться на трудовые коллективы, общественные организации, при­нимать участие в выработке предложений по устранению выявлен­ных нарушений.

Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государствен­ного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г.* обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной влас­ти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израс­ходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного фи­нансового контроля в течение одного месяца после выявления ука­занных нарушений.

____________________

* СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3696.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй­ственный финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, от­делами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предпри­ятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет.

Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хо­зяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообраз­ности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона «О бухгалтерском учете» от 21 нояб­ря 1996 г.* До него эта сфера регулировалась в основном правовы­ми актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства.** Законодательный акт усиливает правовую основу организации бухгалтерского учета.

_____________________

* СЗ РФ 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619. См. также Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ. Утв приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. .№ 1. С. 90—107

** См.: Положение о главных бухгалтерах // СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43;

Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. Утв. приказом Минфина России от 20 марта 1992 г. с изм. и доп. // Там же. 1994. № 8. С.101- 111.

Согласно Закону бухгалтерский учет — это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их дви­жении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.

Одной из основных задач бухгалтерского учета является фор­мирование и обеспечение полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Упомянутый Закон распространяется на все организации, на­ходящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представи­тельства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридическо­го лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

Ответственность за организацию бухгалтерского учета в орга­низациях несут их руководители.

Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: а) учредить бухгалтерскую службу как структур­ное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером; б) ввести в штат должность бухгалтера; в) передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета специализированным организациям или бухгалтеру-специалисту; г) вести бухгалтерский учет лично.

Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответствен­ность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представле­ние полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций зако­нодательству, контроль за движением имущества и выполнением обязательств.

Требования главного бухгалтера по документальному оформле­нию хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию не­обходимых документов и сведений обязательны для всех работни­ков организации.

Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недей­ствительными и не должны приниматься к исполнению.

При разногласиях между руководителем и главным бухгалте­ром по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руково­дителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положени­ях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность оз­накомления с документами и материалами, непосредственно за­трагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллек­тивы, а также общественные объединения (в частности, профсо­юзы и другие). Помимо этого государственные органы могут при­влекать общественность к выполнению своих контрольных функ­ций.

Согласно ст. 27 Федерального закона «Об общественных объ­единениях» от 19 мая 1995 г.* они вправе: вносить свои предложе­ния по вопросам общественной жизни в органы государственной власти; участвовать в выработке решений органов государствен­ной власти и местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправ­ления. Реализация всех этих прав связана с участием в осущест­влении контроля, в частности, финансового контроля.

______________________

* СЗ РФ.1995 № 21.Ст.1930;1997; № 20.Ст.2231;1998. № 30.Ст. 3608.

Важное значение в условиях формирования рыночных отноше­ний имеет развитие аудиторского финансового контроля.

Аудиторский финансовый контроль — это независимый вневе­домственный контроль, осуществляемый в качестве одного из видов предпринимательской деятельности — аудиторской дея­тельности.*

______________________

* Характеристику аудита как предпринимательской деятельности по оказа­нию услуг см.. Хозяйственное право / Отв. ред. Мартемьямов В.С. М., 1994. Т. II. С.310—320.

Появление такого вида контроля связано с переходом к рыноч­ным отношениям и изменением методов регулирования экономи­ки. Создание предприятий, коммерческих банков, других хозяй­ственных структур, основанных на негосударственных формах собственности, потребовало решения вопроса о формах и субъек­тах проведения контроля за их финансово-хозяйственной деятель­ностью в целом, поскольку контроль компетентных государствен­ных органов в рассматриваемых отношениях направлен главным образом на интересы государственной казны. В то же время сами хозяйствующие субъекты заинтересованы в достоверности и каче­ственности учета и отчетности по финансово-хозяйственной дея­тельности, что в конечном итоге отвечает и интересам государства. Использование аудиторской формы контроля позволяет сочетать интересы этих двух сторон, причем, что важно, без затрат бюджет­ных средств на контрольную деятельность.

В становлении и развитии в России аудиторского финансового контроля нашел отражение опыт развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена.

Порядок проведения аудиторского финансового контроля уре­гулирован Указом Президента РФ «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. и утвержденными этим Указом Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации.* Аудиторская деятельность согласно этим

актам представляет собой предпринимательскую деятельность ау­диторов или аудиторских фирм по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчет­ности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических

субъектов, а также оказанию иных аудиторских услуг (услуги по ведению бухгалтерского учета, составлению деклараций о доходах

и т.п.).

______________________

* САПП. 1993. № 52. Ст. 5069.

К экономическим субъектам отнесены (независимо от органи­зационно-правовых форм и форм собственности) предприятия, их объединения, организации и учреждения, банки и кредитные уч­реждения, а также их союзы и ассоциации, страховые организа­ции, товарные и фондовые биржи, инвестиционные, пенсионные, общественные и другие фонды, а также граждане, осуществляющие самостоятельную предпринимательскую деятельность. Сюда же входят и аудиторские фирмы, а также самостоятельно работаю­щие аудиторы.

Аудиторские фирмы регистрируются как предприятия, а физи­ческие лица, занимающиеся аудитом самостоятельно, — как пред­приниматели. Аудиторы должны пройти в установленном порядке аттестацию. Аудиторская деятельность может осуществляться только после получения лицензии.*

____________________

* См.: Порядок проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности; Порядок выдачи лицензии на осуществление аудиторской деятельности. Утв. пост. Правительства РФ от 6 мая 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 365.

Аудиторы и аудиторские фирмы не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью, кроме аудиторской и другой, связанной с ней деятельности. Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной. Обязательная провер­ка проводится в случаях, прямо установленных в законодательст­ве Российской Федерации, инициативная — по решению самого экономического субъекта.

При уклонении экономического субъекта от обязательной проверки либо препятствовании ее проведению к нему применяют­ся меры взыскания в виде штрафа в сумме от 100- до 500-кратного, а к руководителям экономического субъекта — в сумме от 50- до 100-кратного размера минимальной заработной платы. Эти санкции применяются по решению суда или арбитражного суда по искам, предъявляемым прокурором, органами федерального казначейст­ва, государственной налоговой службы и налоговой полиции.

Обязательными являются и проверки, проводимые по поручению органов дознания или следователя при наличии санкции прокурора, а также суда и арбитражного суда. Такие поручения могут быть даны при наличии в производстве указанных органов возбуж­денного уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду, соответст­вующих своими обстоятельствами данному поручению.

Оплата работы аудитора (аудиторской фирмы) в этом случае производится предварительно за счет проверяемого экономическо­го субъекта. Повторные аудиторские проверки по тем же основа­ниям производятся за счет средств федерального бюджета.