Особенная часть

1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

1.1. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации

1.1.1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты явля­ются центральным звеном финансовой системы Российской Феде­рации как и любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюд­жетов образуются денежные фонды соответствующего государст­венного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной влас­ти и местного самоуправления.

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах оп­ределенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответству­ющих органов государственной власти или местного самоуправле­ния. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно ме­няется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в ха­рактеристике бюджета как экономической категории. В этом ас­пекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образовани­ем, распределением и использованием централизованных денеж­ных фондов, предназначенных для осуществления общих государ­ственных и муниципальных задач и выполнения функций соответ­ствующих органов власти и самоуправления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финан­совых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствую­щим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отно­шений.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно Гражданско­му кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответст­венно государственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муници­пальной собственности и соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправ­ления, а сами названные государственные или муниципальные об­разования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осуществля­ют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственнос­тью. Конституция РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72) относит вопросы разгра­ничения государственной собственности, куда входят и бюджет­ные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти.* Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения оста­лись не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

______________________

* ВВС. 1991. №46. Ст. 1543 (с изм. и доп.).

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. 6)* и его целях бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обес­печения задач и функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение приобрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопреде­ленного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к государст­венным, выделившись в особое звено бюджетной системы.

____________________

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова­ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен­ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической поли­тики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и мест­ные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-технического потенциала и разви­тию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социаль­но-экономического уровня субъектов Федерации и муниципаль­ных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей территории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фон­дов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразно­го размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет яв­ляется мощным управляющим механизмом в распоряжении госу­дарства, выступает проводником его финансовой политики. Мест­ные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только ве­личиной концентрируемых в нем средств.* В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

_____________________

* Расходы только федерального бюджета на 1999 г. запланированы в сумме 575 млрд руб. (исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в объеме 400 млрд руб.) (Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1999 год» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093.).

Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом, про­исшедшим в 1998 г., бюджет призван содействовать преодолению последствий этого кризиса, поддержанию уровня жизни населе­ния и обеспечению функционирования реального сектора эконо­мики, прекращению спада экономики и другим целям экономи­ческой политики в 1999 г.

Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые, в связи с таким государственным устройством, стороны: он способ­ствует реализации региональной и национальной политики в Рос­сийской Федерации. Среди основных целей региональной полити­ки определены следующие: создание единого экономического про­странства, выравнивание условий социально-экономического раз­вития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного со­циального и национально-культурного развития, укрепление об­щероссийской общности на основе соблюдения прав человека.*

______________________

* См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3. июня 1996 г. №803 // СЗРФ. 1996. № 23. Ст. 2756;

Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации. Одобр. пост. Правительства РФ от 1 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2312.

Бюджет способствует также развитию международных связей России, в частности укреплению ее взаимоотношений с государст­вами СНГ. Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» намечено выделить средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн. руб., предоставление кредитов государствам — участникам СНГ.

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности об­щего значения: экономические и социальные программы, обеспе­чение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кри­зисные явления в экономике и расстроенность финансовой систе­мы не позволяют государственным и местным бюджетам выпол­нить в полной мере свое предназначение. В области бюджета таки­ми негативными факторами являются бюджетный дефицит (пре­вышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвое­временность утверждения бюджета, несобираемость доходов в на­меченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.

Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федера­ции) и местные бюджеты утверждаются соответствующими пред­ставительными органами власти. В результате бюджет приобрета­ет определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюдже­ты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме соот­ветствующих законов, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило — решений (ст. 11 БК РФ). Таким образом, получив пра­вовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: в упо­мянутых правовых актах на конкретный отрезок времени опреде­ляются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и ис­пользование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке, Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процес­са» (ст. 25) предусматривает возможность введения чрезвычайно­го бюджета. Чрезвычайный бюджет — это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного по­ложения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.

В соответствии с законодательством составляется также консо­лидированный бюджет,* т.е. свод бюджетов всех уровней на соот­ветствующей территории, используемый для расчетов и анализа.

____________________

* См.: ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; ст. 6, 15, 16 БК РФ и др.

Его необходимость обусловлена тем, что по действующему законо­дательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособ­ленные денежные фонды, в отличие от положения, существовав­шего до 90-х гг., когда высшим органом власти утверждался еди­ный государственный бюджет, который объединял все существо­вавшие на территории страны бюджеты и отражал в целом их сред­ства.

Однако для управления делами России в целом, а также ее тер­риториальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значе­ние также для формирования взаимоотношений с выше- и ниже­стоящими органами власти. Поэтому составляются консолидиро­ванные бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образова­ний) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объ­единяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на террито­рии страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законода­тельство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего тер­риториального уровня, а также низовых звеньев бюджетной систе­мы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально не­обходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышесто­ящими органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.*

_______________________

* См.: ВВС. 1993. № 18. Ст. 635.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1)дал понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: ми­нимальный местный бюджет — это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные ми­нимальные социальные стандарты.*

_______________________

* СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; Указ Президента РФ «Об организации подго­товки государственных социальных стандартов для определения финансовых нор­мативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с минимальными государственны­ми стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюд­жетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной осно­вах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государ­ственных внебюджетных фондов на определенном минимально до­пустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государ­ственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности — важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.