9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизвод­стве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловле­но возникновением местного самоуправления как специфического пуб­лично-правового института, обладающего определенными юридически­ми правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муници­пальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками по­следних: местные бюджеты, как и государственные финансы, выражают безэквивалентные взаимоотношения между органами местного само­управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государ­ственной власти. Являясь органичной частью центрального звена госу­дарственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, при­сущие государственному бюджету и государственным финансам: пере­распределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, мест­ные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с форми­рованием и использованием финансовых фондов, поступающих в распо­ряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выпол­няется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюд­жетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, созда­ется необходимая производственная и социальная инфраструктура.

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 325

функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определя­ются функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, рег­ламентируются конституционными законами, устанавливающими пред­меты ведения различных уровней государственной власти и местного са­моуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и со­ответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: централь­ные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуа­ция стала меняться кардинальным образом и в конечном счете перемени­лась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических про­цессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные ис­точники, как правило, закрепляются за государственными (федеральны­ми) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второсте­пенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и феде­ральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются по­рядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетен­цию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции Местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, боль­шей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных ^г°сударств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст-^вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. ° Результате действия этого фактора местные органы власти унитарных го-^сУДарств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного само-

326 • Глава 9. Муниципальные финансы

управления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федератив­ных государствах, особенно западноевропейских, местные органы властинередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах.

Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независи­мыми являются правительства штатов, которые в соответствии с нацио­нальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о со­стоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к вхо­дящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо ме­нее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборо­та, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансо­вой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образо­вание и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюдже­ты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью пред­назначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, по­стоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра про­водить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финан­сирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объе­мах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необ­ходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражает­ся не только собственная компетенция органов местного самоуправления,

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 327

_но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюдже­тов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и неза­висимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны ис­пользоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирова­ния местных бюджетов в Российской Федерации. В современной Рос­сии формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-по­литической и экономической жизни, происходившими в 1991—1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и меж­бюджетных отношений, соответствующих как функциям местного само­управления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполне­ния местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фон­дов представительных и исполнительных органов государственной вла­сти республик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять на­правления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источни­ков доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практиче­ски с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, Изложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями ^в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

328 • Глава 9. Муниципальные финансы

Впервой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивойтенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1—16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. — 23,4, в 1997 г. — 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%', т. е. непрерывно уве­личивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявив­шихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетно­го процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализа­ции доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990—1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов.

Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов мест­ных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными орга­нами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разру­шала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируе­мый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., со­держался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введе­ние налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном за­конодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические фак­торы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системь в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостоя­ния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между ре­гиональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг.

¹ См.: Поляк Г. Б. Территориальные финансы: учеб. пособие. М.: Вузовский учеб­ник, 2003. С. 75, ПО.

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 329

изменения в системе взаимоотношений между федеральным и регио­нальными бюджетами, связанные с переходом к унифицированныммежбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвя­зей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начально­го этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвя­зей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутрирегиональном уровне сис­тема межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995—1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. N°. 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25 сентяб­ря 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных до­лей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным до­ходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных мини­мальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих нало­гов в среднем по субъекту Российской Федерации):

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;

• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественно­ го производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в преде­ лах не менее 5%;

330 • Глаза 9. Муниципальные финансы

—часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исклю­чением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, им­портные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей феде­ральных налогов определяются законодательными (представительны­ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подле­жащих закреплению за муниципальными образованиями, производил­ся исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодатель­ный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответст­вующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъек­ту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим дан­ным базового года. Сверх этих долей законодательный (представитель­ный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на плани­руемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами соб-_; ственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению! минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, во-!; просы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с ре­гиональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачны­ми и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собствен­ных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбаланси­рованности. На практике органы государственной власти субъектов Фе­дерации продолжали строить свои отношения с органами местного само­управления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависи.-мости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. Местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то что федеральный и консолидированный бюджеты Рос­сийской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефи~ цит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд руб., в 2003 г. — 53,8 млрд руб., а в 2004 г. достигнут профицит

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления • 331

_в сумме 31,2 млрд руб., то на уровне местного самоуправления по расче­там в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов не только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относи­тельном выражении: 18,2 млрд руб. в 2002 г., 24,9 млрд руб. в 2003 г. _и 36,6 млрд руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов (табл. 9.1).

Таблица 9.1 Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг.

(млрд руб.)

Местные органы власти не получили реальной возможности форми­ровать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть мест­ных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных ви­дов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других Уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается До 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налого­вых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собствен­ным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой до­лей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих нало­гов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, Размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пере­сматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъ­екта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансо-^вого года.

332 • Глава 9. Муниципальные финансы

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которойразмер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базово­го года), а с «учетом индивидуальных особенностей территорий», факти­чески же — на субъективной основе. Зависимость региональных и мест- ■■ ных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании '■ системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структури­зации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на регио­нальном уровне, является проблема бюджетного вертикального и гори­зонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности террито-*] рий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов % позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стан-; дартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому граж­данину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оз­доровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе кото­рого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001—2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджет­ных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы феде­ративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных Отношений и обоснование такого реформирования изложены в Програм­ме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграниче­ния полномочий между федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополне-

9.4. Формирование доходов органов местного самоуправления • 333

_нИй в Бюджетный'кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», предусматривающий внесение в Бюджет­ный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

• уточнение разграничения бюджетных полномочий между органа­ ми власти разных уровней;

• уточнение бюджетного устройства и общих принципов организа­ ции бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• установление порядка разграничения расходных обязательств ме­ жду уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

• установление порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Фе­ дерации и органов местного самоуправления органами государственной власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной вла­сти и представительных органов местного самоуправления, видов нало­гов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налого­вый кодекс РФ.